我国城市社会福利社会化存在的问题及原因分析

我国城市社会福利社会化存在的问题及原因分析
(一)存在的问题
我国的社会福利社会化经过理论、实践的开展取得了一定的成果，一些试点城市根本建立起"以居家养老为主导，以社区养老为信托，以机构养老为补充"的养老效劳网络，但是这种网络在实践中也存在一定的问题，主要表现在：
1.政府角色缺位与错位
目前政府对社会福利社会化改革的理论认识上还存在着一些误区，特别是在社会福利中的角色定位，社会福利营利性和福利性关系，对社区福利认识缺乏等问题，由此导致政府职能的缺位与错位。

第一，我国政府当前比拟重视到国外"取经’’，反而对理论的借鉴较少。

缺少理论指导的社会实践势必要走弯路，一些地方在实践中大力投入福利机构和福利设施的建立，
投入大，但社会公众的认可程度低。

第二，政府对社区福利的认识缺乏，在社区福利的建立上投入不够。

我国的社区福利具有性质上的福利性与资金上的社会性并存，机构上的民间性与功能上的辅助性并存，
内容上的标准性与人员上的专业性并存，运作上的协调性与开展上的多元性共存的
特征。

"社区照顾是在福利国家衰落的过程中逐步开展起来的一种地区社会效劳⋯⋯
社会效劳的方式有所变化，它弥补了福利国家的种种缺陷和缺乏，使它变得更廉价
一些，对问题的反映更及时一些，社会效劳更令人满意一些。

〞社区福利是社会福
利社会化的重要组成局部，对社区福利的重视并不代表对其他福利方式的无视，社
会对机构福利的观念比拟落后。

第三，由于我国传统文化下形成的"养儿防老"的伦理观念不仅仅是存在于普通百姓中间，甚至渗透进一些相关的职能机关和管理部门的理念上，因此有些地方政府并没有真
正意识到，在当前开发和完善多种渠道福利效劳的重要性和迫切性。

建立社会化的福利效劳体系应当作为建立社会主义精神文明的一局部，建立社会福利效劳体系应
当被上升到关系社会稳定和开展的高度上来对待。

第四，通过社会调查，社区、机构以及社会福利等福利效劳的提供者，强烈呼吁政府作为，急需的效劳工程包括政府提供法律援助以解决效劳提供者与老人及其家属的纠纷，
相对灵活的政策以降低福利效劳准入的门槛，更加灵活的资金补贴政策以减轻福利
效劳提供者的负担，适宜的场所开展福利效劳。

这些效劳工程是目前政府推进社会
福利社会化进程中所缺失的；
第五，由政府提供的福利效劳远远不能满足社会公共需求。

2．效劳方式单一，政策扶持不力
有这样一则新闻，据调查深圳市宝安区福康居家养老效劳社为老年人提供居家养老效劳半年多，却只有5位老人承受效劳，究其主要原因是老年人都把政府发放的居家养老补助金当成生活补贴，不愿用补助金购置效劳社提供的心理咨询等居家养老效劳工程。

为此，深圳新修订了"深圳市社区居家养老效劳实施方案"，决定从今年开场深圳将把全市原有的不同的补助金发放方式统一变为发放社区居家养老消费券的形式，即补助金以"居家养老消费券〞的形式发到效劳对象手中，作为效劳对象享受养老效劳而使用和结算的一种凭证。

老人拿着"居家养老消费券"可以自由选择效劳机构，自主选择效劳内容。

老年人都把政府发放的居家养老补助金当成生活补贴而不愿意购置相应的养老效劳，反映出老年人对这种效劳方式的排斥，也反映了这种效劳方式并不能满足公众的需要。

公共效劳理论强调效劳于公民，而不是效劳于顾客，强调重点关注公民并且在公民之间建立信任和合作的关系。

社会福利作为较高层次的公共效劳，公众对政府提供福利效劳的满意程度实际上反映了政府与公民之间的信任与合作关系。

因此，政府提供福利效劳必须充分尊重公众的意愿，根据公众需要调整福利方式和福利内容，否则只会使福利效劳流于形式。

政策扶持不力在养老上表现的非常突出。

养老机构得到的政府支持非常有限，而且形式单一，主要是以床位补贴的形式发放到机构；部门资源侵害及利益冲突导致社区养老效劳很难得到充分的发挥；"政府买单〞的居家养老效劳"门槛〞高，审批程序复杂，申请条件苛刻。

很多关系到社区养老效劳的切实问题如资金列支等在各个政府部门间分工不明确，责任主体模糊。

我国虽然在社会福利的法制建立上作了不少工作，现行的社会福利社会化的相关文件主要以政府规章和法定性文件给出，但是法规建立还很不完善，由于没有上升到法律层面的政策法规予以支持，使得社会福利效劳工作的开展受到一定的限制与制约。

这些问题都需要政府运用法律法规的手段来进展调整，社会福利社会化的开展需要良好的外部环境。

(二)我国城市社会福利社会化存在的问题及原因分析
1．地区开展不协调
社会福利覆盖面狭窄，供需矛盾锋利，现有的社会福利事业只能保障局部福利对象的需要，在经济不兴旺地区，社会福利效劳的覆盖面更是有限。

社会福利事业的开展与经济开
展水平密切相关，我国各地经济开展的不平衡决定了各地之间社会福利事业开展的不平衡。

从地域范围上看，社会福利社会化改革在地域上比拟不均衡，东部和南部地区推动的比拟快，中部和西部地区比拟落后，少数城市试点已经取得相当的成功，但并没有在全国范围内形成推广。

经济兴旺地区与贫困地区在社会福利效劳的数量、质量上存在巨大差距。

第一，从社会福利机构数量来看，在经济欠兴旺和贫困地区有不少地区应大力兴办而未大力开展敬老院等社会福利机构；
第二，在社会福利效劳的效劳工程上，经济兴旺地区不仅有敬老院、荣耀院、老人公寓等养老效劳机构，社区等还建立了社区老年人活动中心，提供社区照顾，
享受"政府买单"效劳等，满足养老、康复、医疗保健和心理治疗等各个方面
的需要，但在欠兴旺的地区，敬老院来解决困难老人根本生存问题的主要手
段；
第三，在供养标准上，在经济兴旺地区人均年供养标准几千元，在贫困地区人年均一百多元，甚至只有几十元，绝大多数的困难老人采取分散供养的形式，他们
的生活水平相当低下；
第四，从社会福利机构的人员素质、管理水平、效劳质量等方面来看，不少敬老院的效劳管理工作存在观念守旧、管理不到位、督察不力的问题，有的管理不力、
院容院貌差、院办经济思路不畅、开展缓慢，这一现象在经济落后地区特别
明显。

同时由于社会福利社会化的规模受社会经济开展标准的影响，人力、
物力、财力上的资源都主要依靠政府政策和财政拨款，行政命令或行政指导
决定了社会福利社会化的进程，"由上而下"的改革很难真正满足老年人的实
际需要。

有的地方虽然在根底设施上做得比拟到位，但却超出了老年人的实
际承受能力，导致出现养老设施使用率低下的现象。

2．财政支出与资源整合缺乏
社会福利属于长期供应工程，但政府每年用于福利方面的开支极少，我国民政支出费只在国家财政支出的1．5％左右徘徊，分到社会福利事业就少之又少了；而拨给的社会福利单位的经费中，绝大局部是用于日常运作的开支，开展性的投入就更少；我国社会福利事业在方案经济时期形成的国家、集体包办，民政部门"直属、直办、直管"的方法还没有完全改变，对注重政府福利的资源，势必造成对各种社会福利资源的广泛发动和综合利用的不够足，社会筹资渠道迄今仍没有真正的开辟，导致福利资金的严重短缺、福利供需矛盾十分突出。

3. 相对独立的福利方式会导致福利资源的重复建立。

纵观我国社会开展的现实，并综合人口、经济和社会等多方面的背景分析，随着我国人口老龄化程度的提高，企业职工中老年人比例也在迅速增加；而由于家庭规模的缩小，传统的家庭养老功能被削弱，由此引发了子女在供养老人时在供养方式、居住方式、照顾方式、交往和沟通方式等方面均发生了变化；由于人口流动性的增强，年轻人大量流出，城市社区出现大量空巢家庭，社会养老需求量剧增。

养老是社会、家庭和企业共同面对的问题，但是根据调查发现，我国现行的养老社会化缺乏社会养老、企业养老与家庭养老之间连贯并且有效的结合方式。

如企业办养老机构只针对企业内职工，或对企业内人员和社会人员实行双重定价；家庭养老功能和社区养老功能之间存在一定程度上的重叠，社区养老是家庭养老与的补充，两者之间并非连贯的养老过程；养老机构要么"一床难求〞，要么门庭冷落。

这种人为割裂无视了人类生命历程的连贯性，与"以人为本’’的理念相背离。

在家庭、社区与机构的资源使用上，三者提供的效劳不能截然分开，而是相互补充、相互交融的关系。

在需求上三者是功能性的互补，在资源使用上，三者之间可以共享社会资源和社区资源。

居家养老、社区养老和机构养老三者的供养与支付系统各不一样，但其效劳都是由社区、养老机构
与家庭共同提供，这一共同点是对三种养老模式的资源进展整合的根底。

如果这种效劳提供能够进展有效的整合，那对社会、个人和家庭来说是资源的节约。

(三)我国城市社会福利社会化存在的问题及原冈分析
1. 从业人员专业水平低
我国从业人员专业水平低主要表达在人员质量和人员种类两个方面。

一方面，在我国从事社会福利工作的绝大局部是没受过专业训练，不具备专业知识的仅凭经历而工作的人员，且大多是"半路出家’’的下岗再就业人员。

不仅很难保证效劳人员的专业素质，而且直接影响到效劳的质量。

另一方面我国社会福利效劳人员的数量远远达不到实际需要的水平，通常是一名效劳人员身兼多职，由于个人精力与能力有限，身兼多职必然会影响效劳的质量，特别是医疗卫生和心理安康辅导方面的专业人在社会福利事业中奇缺。

在西方兴旺国家已形成一套完整的包括效劳行业标准、从业人员执业资格、福利机构软硬件标准在内的体系。

而且政府鼓励社会志愿者承当社会福利效劳，志愿者队伍已经成为西方社会福利效劳的中坚力量。

而在我国各地福利效劳标准五花八门，导致福利效劳参差不齐；不存在独立的从业人员的资格认证，主要还是依托家政效劳人员资格认证体系；志愿者队伍
数量上明显缺乏，现有志愿者效劳形式大于内容，公众参与热情不高。

因此我国急需开展一批具有爱心、非付费性质、具备一定专业技能的志愿者队伍以缓解福利效劳人员缺少的压力。

2．公共效劳制度不完善
公共效劳是否能适应社会公共需求，取决于两个重要的因素，一是国家的公共收入水平，二是公共效劳的制度与体制安排。

从国家公共收入水平来讲，我国已经具有了提供根本公共效劳的能力与水平。

社会福利社会化的进程使更多的公民享有社会福利效劳，各种形式的社会福利取得公众的认可，公众也具备一定的社会福利支付能力。

但从根本上看，我国社会福利效劳供应严重缺乏，其根源在于政府公共效劳制度与体制不完善备，缺乏合理的公共效劳的制度安排。

这种不完备主要表现在：
第一，社会福利供应中政府的权责不明确，政府、公民与社会三者之间的关系以及各自在社会福利中所扮演的角色不明确。

第二，政府转移支付制度不完善。

政府转移支付是政府保持地区均衡、实现社会公平的一个最重要的财政手段，最终的目的是实现全国范围内各级政府提供公共
产品和效劳能力的均等化。

但是在社会福利事业的资金投入较少，仅够维持
根本的日常动作，用于开展性的投资更少；政府转移支付的形式单一，方式
不标准，其对于福利效劳工程的投入仍然不多。

第三，一些国有福利部门和政府在*些福利领域利用其行政性垄断的地位，阻碍了行业准入和市场竞争，造成了社会福利效劳提供的高本钱与低效率，阻碍了社
会福利多元化的开展。

第四，公共效劳供应机制不完善、多元化的社会参与机制未建立，公共效劳监管机制不完善。

公共效劳供应主体多元化已经被证实在一局部公共效劳领域具有现
实行和可行性，但这种多元化是否能够推广至所有的公共效劳领域并没有充
分的论证。

公共效劳提供主体常年由政府担当，政府即当"运发动〞又当"
裁判员〞，缺少有力的非行政监视手段监控公共效劳的提供。

3.公民福利需求表达不畅
公民福利需求表达是指各阶层的代表或者个人，通过一定的渠道和方式向执政党、政府和各级组织表达自身的福利要求并实现自身利益。

现代政治学的观点认为一个完善的需求表达机制至少必须满足两个条件，一是有相应的组织和机构去代表和维护*些社会阶层群众的
利益，二是相应组织机构在法律制度的框架下通过合法途径进展利益表达，维护和保障其代表的人民群众的权利。

如果没有公民自己的组织表达其自身的具体利益，其切身利益就难以得到切实保障；如果缺乏相应的法律标准，即使有相应的组织机构维护群众的具体利益，其运作空间受到限制，也难以在法律许可的范围进展利益表达。

我国目前居民福利需求表达不畅主要表现在：
第一，公民缺乏对自身福利的表达意识，对于急需的社会福利产品不争取，对于不需要的社会福利产品默认承受，对于侵害其利益的福利产品默默忍受，逐渐形成消极适应的思维模式。

公民需求表达意识的形成取决基于以下几个因素公民参与意识，自主意识和需求表达意识的觉醒，基层组织对于公民的利益表达的重视，公民自身的素质。

我国老年人人数众多，大多数急需通过需求表达机制改善生活状况的老年人文化水平、经济能力、社会地位都较低，缺少相应的政治资源；老年人数虽然众多，但较为分散，没形成相应的组织优势；老年人需求比拟零散，这与社会福利本身的特性有关；而基层政府和组织对公民意识的表达通常采取消极的态度。

以上原因导致我国公民缺乏对自身福利需求表达的意识。

第二，公民缺乏正当的福利需求表达渠道。

需求表达的有效渠道是通过组织完成的，组织化程度越高，需求表达就越有力度；反之，需求表达就越无效。

我国制度内利益表五、我国城市社会福利社会化存在的问题及原冈分析达渠道主要是人民代表大会制度，人民代表大会制度表达了最广泛的民主，也是人民需求表达的根本途径。

但是基层公民的需求表达渠道是缺失的，根本的原因是社会福利的急需对象是社会中的弱势群体，由于缺少组织等原因，公民的福利需求难以形成普遍的需求，因此公民经常采用上访、找领导等方式表达自己的福利需求。

这种剧烈的方式并不利于公民福利需求的表达与实现。

公民福利需求表达不畅，必然会影响福利产品供应的决策。

4．社会认知的偏差
在社会调查中发现，居家养老、社区养老和机构养老中的效劳人员以下岗职工和退休共为主，多数是"半路出家〞的家政效劳人员，社区在为享受"政府买单〞居家养老效劳的老年人挑选效劳人员时，以效劳人员从事家政效劳的年限、效劳质量和态度的口碑、人品等方面为标准；社区日托站和老年食堂的工作人员也多为再就业人员或二次创业人员；局部养老机构的效劳人员承受过比拟正式的培训并获得相关部门颁发的执业资格证书。

造成这种现象的原因是多方面的，一些福利机构，包括政府将社会福利效劳等同于家政效劳，认为家政效劳涵盖了福利效劳的全部；而社会福利从业人员对福利效劳的理解也存在偏差，生活照料被认
为是福利效劳的全部；对福利效劳的评判标准也经常集中在生活照料上面。

这种错误的认识使社会普遍对福利效劳的重视程度不够，特别是与精神层面相联系的效劳内容往往不被重视。

效劳人员专业水平直接影响养老效劳的质量，效劳的质量直接决定了居民对这种养老效劳方式的承受程度。

社会公众对现有社会福利的认可程度偏低。

居家养老是符合我国现实国情以及中华民族优良传统的养老方式，但是社会生活节奏和社会压力的增大，在工作之余再腾出精力照顾老人往往使子女不堪重负。

但是传统观念下的大局部老人仍然拒绝走出家庭在社区和养老机构中承受养老效劳，养老机构中入住老人的子女也会受到一定的社会压力。

因此加快推进社会福利社会化，必须加强宣传教育，从转变公众的观念着手。

5．社会力量薄弱，参与程度低
在2008年3月16日举行的十一届全国一次会议第五次全体会议上，"关于国务院机构改革方案的决定"以2744票高票获得通过，备受关注的国务院"大部制〞改革即将启幕。

这是我国政府向权力开刀的"自我革命〞。

"小政府，大社会〞的改革首先就是要缩小政府的行政干预职能，扩大社会功能，社会政府把本来不该管而应由社会来管的事还给社会，从而更好地管好自己份内该管的事。

在建立小政府的同时，要竭力地培育和扩大社会权力，调动各种社会力量的积极性，增强社会对政府权力的控制和监视。

一些应该由社会来管的事情如社会保障，社区效劳就交由社会来管，国家负责维护市场秩序，国家稳定、平安，增进人民福利。

目前实施困难救助的主体主要是政府部门，民间社会力量参与程度低，社会互帮互助的气候还未形成。

居家养老、社区养老和机构仍需政府资金划拨的支持，多渠道投资进入社会福利事业的气氛还没有形成，政府在社会福利事业中占据的主导地位显而易见。

引入社会力量参与社会福利建立，一方面有利于减轻政府负担，另一方面与我国"小政府，大社会’’的行政体制改革方向也相一致。

但是也必须注意到，一些社会组织存在着活动盲目、缺少协调、缺少必要的专业训练等问题。

例如在5．12汶川地震的救灾阶段，大批志愿者和民间组织奔赴灾区开展救助活动，这种全民参与的热情令人感动，但是由于缺少对困难程度的估计和缺少专业的组织，志愿者和民间组织面临众多的问题，并没有发挥应有的作用，反而加大了灾区管理和高度的难度。