生态文明背景下耕地保护机制发展探索

自十九大以来，我国进入社会主义生态文明建设快速发展阶段。

“创新、协调、绿色、开放、共享”的生态文明指导思想逐渐深入文化、经济、环境、乡村振兴等领域。

然而，在城市化和工业化进程中，能源、矿产、水、森林等自然资源消耗量较大，尤其城市周边耕地资源不断被破坏。

耕地是我国农业发展最基本的生产资料，随着人口不断增多，耕地面积却逐渐减少。

保护耕地成为世界各国可持续发展战略共同关注的焦点，我国更是将耕地保护确定为一项基本国策[1]。

近年来，耕地“非农化”“非粮化”倾向愈加严重。

研究认为，耕地数量、质量和生态“三位一体”保护机制，有助于耕地保护走向系统、健康、可持续的发展道路。

1
我国耕地保护概况
1.1
耕地利用现状
我国耕地资源北丰南稀，空间分布不均。

大部分
耕地集中在东北、华北、长江中下游、珠江三角洲等平原以及广大丘陵地区，占到了全国耕地面积的90%以上，西部地区耕地面积小，分布零星。

在我国城镇化建设、工业化发展过程中，全国耕地面积不断减少，主要表现为城市扩张占用较多城市周边耕地、土地退化严重等。

1.2耕地数量与质量变化情况
《第三次全国国土调查》数据显示，2009—2021年
耕地面积由1.35亿hm 2减少至1.28亿hm 2，共计减少0.08亿hm 2。

我国64%的耕地分布在秦岭—淮河以
北，黑龙江、内蒙古、河南、吉林和新疆等5个省（自治区）耕地面积较大，占全国耕地面积的40%[2]。

目前，我国耕地在数量上尚可实现粮食安全，但未来耕地面积减少将是一种不可避免的长期趋势，18亿亩耕地红线面临最严峻的考验。

围绕环境安全和可持续发展目标，耕地质量问题是经济发展和粮食安全面临的巨大问题。

有学者对我国农田土壤Cr 、Cd 、Pb 、Zn 、Cu 、As 和Hg 7种农田土壤重金属污染的空间分布特征开展了研究。

结果表明，我国农田土壤重金属空间分布呈现南方明显高于北方的特点[3]；7种重金属污染程度由大到小依次为Cd>Hg>Pb>Cu>Zn>As>Cr [4]。

因此，耕地保护不仅是对耕地数量的保护，还能促进耕地质量的提升。

2
我国耕地保护亟须解决的瓶颈
2.1
生态建设需求与耕地资源存量矛盾突出
我国生态文明建设指数差异较大。

研究指出，北
京、上海、广东等省（市）生态文明指数排在前3位，生态文明水平全国领先[5]，但耕地资源存量不足问题明显，处于全国各省（市）中下水平。

由此看出，统筹平衡城市生态建设和耕地资源存量压力较大。

2.2数量、质量、生态并重的耕地保护理念
我国耕地保护理念随着社会的发展而不断变化。

20世纪80年代，我国耕地保护聚焦于红线的数量保
第一作者谢光涛（1995—），男，本科，工程师，从事耕地保护与自然环境生态修复工作。

E-mail ：****************收稿日期2023-06-12
生态文明背景下耕地保护机制发展探索
谢光涛1
杨垸钦2周颖明1
（1陕西华地勘察设计咨询有限公司，陕西西安715000；
2
西南石油大学，四川成都610500）
摘要在我国城市化和工业化的进程中，区域自然资源、生态环境受到了一定程度的影响，尤其耕地资源变
化形势更加严峻。

基于耕地利用现状、耕地数量与质量变化情况等，本文对我国耕地保护瓶颈进行了分析，并结合我国耕地保护机制的转变以及可持续发展理念，就生态文明背景下耕地保护机制转型进行了探讨，以期为我国耕地保护提供参考。

关键词
耕地保护；生态文明；可持续发展
中图分类号
F323.211
文献标识码
A
文章编号1007-5739（2024）05-0202-03DOI ：10.3969/j.issn.1007-5739.2024.05.049开放科学（资源服务）标识码（OSID ）：现代农业科技2024年第5期
农业经济·农业管理202
护，城市扩张占用耕地、违法批地的速度达到高峰。

21世纪初期，我国耕地保护发展为数量和质量的平衡保护。

“占补平衡”的耕地保护政策在一定程度上解决了建设用地占用耕地数量上的矛盾。

21世纪20年代，我国耕地保护深化为数量、质量和生态并重的保护，但一些北方地区地理环境差异化，导致维持耕地资源和生态环境的可持续发展存在一定难度[6]。

2.3产业结构不平衡，农业发展面临挑战
近几年，我国经济发展不断迈上新台阶，经济增
长常伴随产业结构优化。

如图1所示，2015—2021年，第二、三次产业对国民经济贡献率较高，我国第一产业年均贡献率为5.44%，除2020年外，其余6年我国第一产业贡献率均小于10%。

纵观近几年我国农林牧渔四大农业结构产值指数（图2），总体而言，我国农业、林业和渔业产值指数逐年下降，牧业产值指数整体呈现上升趋势。

其中，林业产值占比最大；牧业产值占比最低。

产业结构不平衡，短期内对经济贡献的影响潜力较大，但长期的社会发展态势以及产业结构比例失衡将会成为影响我国农业经济发展的关键。

3我国耕地保护机制的转变
我国耕地保护制度经历了70多年的问题研究与
政策体系优化，针对耕地资源我国已从保护制度、保
护意识、保护结构及保护体系等多个方面形成了保护模式。

我国耕地保护制度也逐步从政府意识向国家意志转变、从“单一治标”向“体系治本”转变、从政府主体向多元共治转变、从数量保护向“数量—质量—生态”保护转变[7]。

3.1创新耕地用途管制，深化耕地保护机制
1981年，耕地保护概念首次提出。

1986年，我国
成立了土地管理部门，出台颁布了《土地管理法》，同期将“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”
作为我国长期稳定发展的一项基本国策。

2000年，新修订的《土地管理法》明确了耕地重量动态平衡和以保护耕地为核心的土地用途管制，为构建耕地保护政策体系奠定了体制基础。

2003年，我国首次将土地作为宏观调控手段，实行最严格的耕地保护制度，纳入耕地保护责任目标考核办法，深化土地改革，逐步形成以耕地占补平衡政策、土地用途管制政策和基本农田保护政策为核心，以及耕地保护动态监测和责任目标考核为保障的耕地保护制度[8]。

2021年，自然资源部、农业农村部和国家林业和草原局联合下发了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》。

该文件首次提出了耕地“进出平衡”概念，进一步对农用地因农业结构调整导致耕地减少进行严格管控，从而稳定耕地数量。

3.2提升耕地保护理念认识水平，优化生态要素
结构
我国耕地保护由初期“保数量”发展为“数质并
重”的制度模式，至今，已完善为“三位一体”保护机制，促进农业可持续发展。

土地用途管制实行了以保护耕地为核心、“占一补一、占优补优”的耕地占补平衡制度；耕地用途管制推出了“转一补一”的进出平衡制度。

从“管控建设占用”和“管控农地互转”的不同角度共同构建了耕地用途管制的制度架构，从而更全面地构筑了严格保护耕地、保障国家粮食安全的“制度长城”。

也有学者研究认为，严格保护耕地资源，应强调数量、质量、生态、空间、时间“五位一体”的耕地保护制度，实现“数量—质量—生态—经济”平衡[9]。

3.3构建耕地保护多维度机制
我国耕地保护机制分别从耕地保护责任制度、土
地管理制度、耕地用途管制制度、经济补偿机制、生态补偿机制、区域补偿机制、土地整治制度、社会监督机制等多个纬度健全耕地保护体系，加快构建全过程
、
贡献率/%
年份
图1
2015—2021年产业结构对国民经济贡献率
产值指数/%
年份
图22015—2020年我国产业结构产值指数
谢光涛等：生态文明背景下耕地保护机制发展探索
203
全要素、全周期、全方位的耕地保护制度（图3）。

4生态文明背景下耕地保护机制转型
生态文明是人类文明发展的一个全新阶段，驻足
于遵循人、自然、社会的和谐发展，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，共筑人与自然的生命共同体。

当前面临耕地资源约束趋紧的局面，有关部门应建立生态文明与耕地保护兼容发展机制，实现耕地资源的数量、质量、生态三大要素意识结构的均衡发展，坚决守住耕地保护红线，协调并优化经济发展与耕地保护实践，处理好防止耕地“非粮化”与耕地经营者自主经营权、一二三产业融合发展间的问题[10]。

同时，也应着重分类管控和用途管制，稳妥处置，进一步明确产业升级和耕地保护融合的功能定位，开展耕地种粮监测，确保耕地流转后用途不改变，与农业空间布局相协同。

4.1生态文明与耕地保护兼容发展
近几年，生态文明建设速度不断加快。

各地区耕
地资源存在差异，各地应结合自身文化与经济特点，全面分析耕地需求趋势，实现经济效益和生态效益最大化，更好地推动耕地保护监管创新和服务绿色发展目标的实现。

4.2耕地保护全要素意识结构发展
为促进耕地资源生产、生态功能全面发挥，有关
部门应统筹抓好耕地资源安全和要素保障，加强永久基本农田保护，严格执行耕地保护责任目标考核制度，进一步提升补充耕地的质量，坚决制止耕地“非农
化”，防止耕地“非粮化”，合理布局高标准农田建设空间，维持耕地土壤环境质量。

同时，应逐步推进耕地资源布局优化，实现耕地资源的数量、质量、生态三大要素意识结构的均衡发展。

4.3经济发展与耕地保护协调和优化
当前我国耕地资源存在优质耕地资源空间布局
与经济发展高水平地区高度耦合现象，政府往往难以平衡耕地保护与经济发展之间的矛盾，最终导致优质耕地被侵占[6]。

对此，政府应坚持可持续发展的价值
理念，在保障耕地资源的基础上，全面提高社会经济发展质量；同时，应坚持把优化国土空间格局作为“头道工序”，积极构建适度有序的国土空间布局体系，促进建设用地在经济发展中的纵向扩展。

4.4地域特色产业支持性机制发展
有关部门应挖掘乡村资源优势，培育特色主导产
业；应保持产业帮扶政策总体稳定，由主要支持种养环节向全产业链拓展转变；应加大耕地保护机制模式创新力度，积极整合多学科知识，加强学科综合化研究，促进耕地资源可持续发展。

参考文献
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[2]新华社.《第三次全国国土调查主要数据公报》[J].中国农业综合开发，2021（9）：46.[3]窦红宾，郭唯.重金属污染及其对水土的危害[J].生态经济，2022，38（11）：5-8.
[4]陈文轩，李茜，王珍，等.中国农田土壤重金属空间分布特征及污染评价[J].环境科学，2020，41（6）：2822-2833.[5]杨开忠.哪个省的生态更文明?：中国各省区市生态文明水平大排名[J].中国经济周刊，2011（12）：34-39.[6]刘奎，王健.我国耕地保护战略的历史演进及优化转型研究[J].农业经济，2021（7）：82-84.
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[10]张兴.新发展趋势下的耕地保护问题与应对策略：基于
耕地保护监管机制建设的思考[J].国土资源情报，2021
（12）：5-11.
图3全过程、全要素、全周期、全方位的耕地保护制度
耕地保护责任机制
土地用途管理机制基本农田保护制度耕地用途管制制度
……
经济补偿机制
社会监督机制生态补偿机制
……
占补平衡进出平衡
城镇集中集约集群发展低效用地分割转让
……
现代农业科技2024年第5期
农业经济·农业管理
204。