西方行政学说史

西方行政学说史
导论：西方行政学的发生与开展历程
一、西方行政学的发生
1、中西早期行政管理思想〔非系统非学科化〕
2、1845年法迷信家M·A·安培〝树立管理国度之迷信〞的想象；
3、1865-68德学者斯坦因七卷本«行政学»最早提出〝行政学〞一词〔指行政法〕；
4、1887年美学者〔总统〕威尔逊宣布开创性的«行政学研讨»一文，主张政治与行政分别，将行政管理作为一门独立的学科加以研讨。

5、1900年美学者古德诺出版宣布〈政治与行政〉一书，进一步明白指出政治与行政的区分。

〔自此行政学作为一个新的、独立的研讨范围得以确立。

〕
6、1926怀特«行政学导论»、1927威洛比«公共行政原理»，对其内容停止系统研讨和论述。

行政学实际体系得以构成。

〔发生背景〕
二、西方行政学的开展历程
多种分段方法：
A、丹尼尔·雷恩〔管理思想〕：迷信管理时期〔19世末20世初〕、社会人时期〔20世纪20年代〕、以后时期〔二战后〕；
B、台湾学者〔行政学〕：传统实际时期〔X*：1900-30〕、行为迷信时期〔Y*：1930-60〕、系统实际时期〔Z*，1960后〕；
C、夏书章：构成阶段〔19世末到20世纪20年代〕、生长阶段-迷信管理时期〔20年代后〕、迷信化时期〔40年代始〕；
D、教材观念丁煌«西方行政学说史»〔参照众多美国学者之方法〕，六阶段：
西方行政学的提出与创立时期〔1887-1918年〕；
西方行政学的正统时期〔1919-1941年〕；
西方行政学的批判与转变时期〔1941-1959年〕；
西方行政学的开展与运用时期〔20世纪60年代〕；
西方行政学的应战与创新时期〔20世纪70年代〕；
西方行政学的总结与探求时期〔20世纪80年代〕
1、提出与创立时期：1887-1918
代表人物著作及观念：
威尔逊：行政学开创人，«行政学研讨»，主张政治与行政分别，树立一门独立的行政学科；
古德诺：美行政学家，«政治与行政»，对政治与行政的分别实际作了进一步发扬；
泰勒：美管理学者，«迷信管理原理»，倡议迷信管理；
法约尔：法管理学者，〈普通管理原理〉，提出了普通管理的一些基本原理〔十四管理原那么〕
2、西方行政学的正统时期：1919-1941年
这一时期的行政学家承袭了早期行政学的基本信心，以为〝真正的民主与真正的效率是一致的〞，经济和效率是行政管理的基本准那么。

此时期将官僚制度及其组织和管理效果作为研讨重点，力图经过对行政现象的迷信剖析，发现行政管理的原那么和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的实际形式和学科体系。

代表人物、著作与观念：
德社迷信家韦伯，官僚制实际的奠基人，〈论官僚制〉；
美行政学家怀特：撰写第一本行政学教科书〈行政学导论〉；
美古利克：从分工与整合、全体与局部关系入手提出了分工的局限性和任务协调的重要性，对公共行政作综合研讨；
英厄威尔：对行政管理的原那么停止了归结和概括，与古利克合著〈行政迷信论文集〉；
美国女政治哲学家福莱特：创立了静态管理实际，为正统行政学向行为主义行政学的过渡架设了桥梁。

3、转变与批判时期：1941-1959
二战及以后各国行政管理〔体制、权利、职能〕随社会、经济等革新而发作了基本变化，正统行政学的实际原那么和基本观念无法顺应革新，遭到疑心和批判。

主要代表人物和观念：
美巴纳德：最早运用系统观念对行政组织停止片面深化剖析并树立了一套系统的行政组织学说；
美西蒙：对正统行政学的行政原那么停止猛烈抨击，率先将行为主义研讨方法和决策概念引入行政管理研讨，树立起一种较为完整的决策实际体系；
美行政学者沃尔多：对行政学的历史开展和内容范围停止了片面讨论并对西方行政学的开展作出了重要贡献；
美行政实际家帕金森：对官僚组织的弊端停止了精辟剖析，提出了著名的帕金森定律；
美麦格雷戈：对人事管理的传统观念- X 实际停止了总结与批判并提出了与之相对应的新观念- Y 实际；
美林德布罗姆：以渐进调适的观念对行政决策的进程、方法停止了片面剖析，树立了渐进决策形式。

4、运用与开展时期：20世纪60年代
这一时期技术的开展对行政迷信注入了新的生机。

行政学摆脱了对政治学的过火依赖，由纯实际研讨转向运用研讨，成为一门融合多学科实际方法于一体的综合性学科，学科位置失掉进一步稳固。

这一时期行政学研讨在深度和广度上都失掉了长足的开展。

表如今：
A、运用学科‘政策剖析’的兴起。

〔以协助政府处置如何改良政策制定质量和怎样提高政策执行效果等实践政策效果为宗旨〕。

B、行政生态学的兴起和开展。

代表性人物：
以德罗尔：现代政策迷信的开创人，推进政策迷信打破性开展；
美彼得：对官僚组织的特征作了进一步剖析，提出〝彼得原理〞；
美里格斯：借用生态学方法研讨行政系统与其社会环境之间的相互关系，经过生态系统的模拟来研讨行政生态系统。

5、应战与创新时期：20世纪70年代
应战：
70年代，众多的社会政治效果使群众丧失对政府的决计，理想对行政学实际提出应战。

人们纷繁提出所谓的〝新形式〞以取代〝旧的传统实际〞〔如：美青年学者：〝新公共行政学〞运动；英学者：提出注重行政品德规范和社会需求的〝社区效劳形式〞〕。

此时行政学愈加注重政府行政的社会和政治意义。

创新：
系统论、控制论等管理实际中普遍且成功的运用为西方行政学的进一步创新奠定了重要的方法论基础；
阅历主义学派、权变实际学派等新的管理学派相继降生，且目的管理实际、权变学说在政府行政管理实际中失掉直接运用，为创新提供理想能够性。

主要代表人物：
弗雷德里克森：美新公共行政学者，对传统公共行政学实际停止片面反思与批判，用新方法、新视角研讨公共行政；
美管理学家菲德勒：将权变管理实际运用于指导迷信范围并提出著名的权变指导形式；
美学者德鲁克：提出目的管理实际。

6、总结与探求时期：20世纪80年代
80年代：西方行政学作为一门学科与专业的位置虽已完全失掉稳固，但仍缺乏一个公认的、明白的中心和体系。

此时期行政学研讨的主要内容：
对本学科的历史开展停止回忆和反思；
企业家政府实际的兴起；
政策迷信的兴盛；并成为政治学与行政学研讨的主流之一；
公共选择实际影响深远；
群众参与、政府间关系〔尤其是中央与中央关系〕、行政文明和行政环境等方面的研讨也进一步为实际界所注重。

代表人物：
美政策剖析家奎罗：系统论述政策剖析的实际与方法；
布坎南：以经济学方法讨论政府行政效果；
美学者奥斯本/盖布勒等：倡议用‘企业家肉体’来克制政府官僚主义，为政府革新开出了十种药方。

正确看法西方行政管理思想开展阶段性
〔1〕开展的‘交叉性’：
有些学者或代表人物具有跨时代性，其行政思想是承上启下的，如：美国著名的管理学者赫伯特·西蒙，在三四十年代是行为主义学派的代表人物，他把美国社会迷信界的行为主义引见和运用于行政学的研讨；二战后他又将行为迷信、系统实际、运筹学、计算机等学科的内容吸引和运用于行政决策，是决策实际学派的魁首。

〔2〕开展的回复性：
行政思想的开展不是相对的取代，一种行政思想向另一种行政思想的演化，决不意味着前一种行政思想的消逝。

如：迷信管理思想，行为迷信实际在当代依然具有普遍的影响。

所以，关于阶段划分及代表人物的看法，不能过于机械。

第一讲威尔逊的行政学说【重点】
生平与著作：
美国人，1856年生，政治学家、行政学家、教育家、革新家、政治家；
哲学博士，主要研讨政治家与政府、法律，著作与论文颇多：
1886-1902：政治学教授，教学、研讨；
1902-1910：普林斯顿大学校长；
1910-1913：新泽西州州长；
1913-1917：美国总统〔曾倡议国联，没获国会经过而失败〕
1924：逝世
一、思想渊源与消费背景
1、思想渊源：
受德国行政研讨思想的影响：
行政研讨在德国很受注重〔与事先德国的‘高度集权’、‘开通民主’的要求相顺应〕；
德国行政研讨的代表人物斯坦因的主要行政思想：
在一定水平上对政治与行政的划分：
政治——宪政：是国度这一人格主体有组织的意志；国度的意志。

行政：是国度主体的依据意志的活动；
宪政与行政的关系：宪政规则行政活动的轮廓，予行政以权利。

是对行政予以限制与次第；行政的权利源于宪政，但行政的内容却不是来自于宪政，假定无行政的举动，那么宪政的权利就缺而不备。

规则了行政研讨的义务，建构了行政研讨体系。

义务：了解一国国民在特定历史时代的〝外界真实〞，也即〝社会文明的真实〞的停顿活动；研讨如何依托国度权利来提高这种外界真实并使这一提高成为国度人格的自觉看法；
行政研讨体系的三个局部：
行政组织：行政机关的开展、结构；
行政行为：其自身的共同规律；
行政法规：〝合法〞的行政权、对行政裁判、行政诉讼加以讨论。

2、威尔逊行政思想发生的社会历史背景
源自对之前美国盛行的自在听任主义的一种革命，也即新民主运动：
自在听任主义：限制政府权利，政府有为，结果是：
金钱与政治的勾搭，金钱力气至上，构成大资本在财富与政治的垄断，立法威望直线下降：构成糜烂最盛的所谓〝镀金〞时期〔19世纪7、80年代〕。

19世纪70年代的新民主运动：一场力图经过增强国度力气来控制垄断的要求政治革新的运动。

抨击早期的民主主义要素：分权、制衡等；以为牵制与制衡非但不能支持自在，反而成为特权和私利的堡垒，危害了自在。

支持政治勾搭与政治糜烂，要求革新政府体制，扩展选举权，扩展政府行政职能；主张国度应成为社会和经济提高的工具。

功劳制取代政党分肥制，行政力气日益被民主运动视为一种有效的工具而失掉注重。

威尔逊新学说：增强行政权利、明白责任、向选民担任；
竞选新泽西州州长时宣称其下台后将担负行政事务责任，预备做一个违宪的州长。

在«国会制政体»中批判国会制的有效与混乱，要求有一个更为担任任的政府：〝任何事情，不论是政府的事情还是做买卖，都必需有一团体当家作主，权利和对行政权利严厉担任，是构成好政府的要素〞。

总之：力图经过增强国度力气来控制垄断，而先前顺应于早期复杂社会生活的政府体制却越来越不顺应这一要求，因此必需停止革新。

在此种社会背景条件下，威尔逊明白提出要树立一门明白的行政迷信。

二、主要行政思想
1.关于行政学研讨的必要性
〔1〕解释之前为何行政研讨不受注重
行政被看成是详细的细枝末节，详细办事，细节，容易处置；
之前的费事多集中在政府结构上，很少或基本没有行政管理方面的效果。

缘由：事先社会生活复杂，政府职能也复杂；
美国建国之初：只要国务院、财政部以及战争部等有限的几个行政部门以及司法部长、邮政总长等，联邦机构成员小于1000人
1866年联邦费用仅为4100万美元，1871年联邦政府职员仅5.4万人；
1914年联邦费用达1.7亿美元，1914人员为48.3万。

〔2〕指出行政研讨的必要性重要性：政府职能扩展化、复杂化、困难化的结果
社会经济开展、社会公同事务增多，政府职能不时扩展，更复杂、更困难：〝没有任何一种政府职责而今不是变得复杂起来，虽然它现在曾经很复杂，政府曾经仅仅由少数人主宰，如今却由大批人主宰〞。

因此必需改良政府机关的组织机构与任务方法。

总之，行政研讨提上议事日程，是时代生活提出的要求，由于到19世纪末20世纪初，随着国度经济与社会事务的开展以及政府职能的扩展，〝与制定一部宪法相比，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了〞。

因此，政府的行政管理任务迫切地需求有迷信的实际予以指点，以〝力图使政府不走弯路，使政府的事务增加一些不成体统的样子，增强和纯真政府的组织机构，并使其各种职责都取得尽责的美称〞。

这就是威尔逊所谓〝为什么当今的行政任务必需是如此仔细而又系统地加以调整，使之适宜于小心实验过的政策规范；为什么我们如今正发生一种史无前例的行政迷信〞的基本缘由。

2.关于行政学研讨的目的与义务
目的有二个：
〔1〕弄清楚政府可以适当且成功地承当的是什么义务
即：明白政府的职能和义务范围，明白该管什么，不该管什么；什么规范最高效率做最少的事
强调〝适当性〞：凡公同事务该由政府管理，政府承当其他社会组织所不能承当的，即为〝适当〞；假定政府承当一切，或该管而不论，即为〝不适当〞
〔2〕弄清楚政府怎样才可以以尽能够高的效率和尽能够少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门义务。

即：用什么方式、什么方法停止管理，才干提高效率，完成义务。

这应该是行政学各部门的详细研讨内容。

特别强调：行政学研讨不能仅限于〝地道技术细节的那种单调内容之上〞，而应对行政管理的各个方面展开研讨，使行政学实际既有深度，又有广度，构成较深邃的实际。

行政管理学的目的：总结行政管理阅历，增强其实际性——把行政方法从阅历实际的混乱和糜费中挽救出来，并使它们深深植要于动摇的原理之上。

3.关于行政的实质
威氏将行政从政治中分别出来，将之视为与政治、宪政不同的事物，并经过与政治、宪政等概念的比拟而提醒出行政的实质，指出了行政管理的运转方式和适用范围，从而为行政学研讨后来的开展从研讨对象上勾勒出一个初步框架。

〔1〕行政管理是什么：
行政管理是举动加的政府、是政府的执行、政府的操作：〝行政管理是政府任务中极为清楚的一局部，它就是举动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府任务中最显眼的局部，并且具有与政府异样悠久的历史〞。

〔2〕行政管理与政治的关系
行政不同于政治：〝行政是置身于‘政治’所特有的范围之外的。

行政管理的效果并不属于政治效果，虽然行政管理的义务由政治加以确定：
政治是在〝严重而且带有普遍性的事项〞方面的国度活动，是政治家的特殊活动范围；
行政管理那么是〝国度在一般和纤细事项方面的活动，是技术性职员的事情〞。

行政与政治亲密相关：行政管理是政治生活的一个组成局部；
行政管理高于地道技术细节，受政治〔迷信〕规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永久真理直接相关；
行政迷信是政治迷信的最新效果。

〔3〕行政与宪政制度的关系：特殊手腕与普通决策之间的关系
行政在实质上不同于宪政制度；
行政是对法律的执行而不是法律自身：〝公共行政是公法的明白而且系统的执行活动，普通法律的每一个详细执行的细节都是一种行政行为〞。

行政行为举例：征税、执行对罪犯的惩罚、邮政、征募军队等。

有关政府活动的大规模方案并不属于行政管理的范围。

宪政制度所要过问〔关注〕的是政府用以控制普通性法律的那些手腕；
宪政与行政职能之间并不完全是〝意志〞与相应的〝举动〞之间的区别，由于行政官员也有其意志以选择执行的手腕，并非地道的主动。

二者是普通决策〔宪政〕与特殊手腕〔行政〕之间的关系。

4.指出行政学研讨的历史渊源
〔1〕英美两国缺乏研讨行政管理的历史：
美英两国的政治史只关心立法任务、关心法律的制定和政治评论；注重研讨抑制行政权利的艺术而无视改善行政方法的艺术。

〔2〕对行政管理的研讨源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国度的需求相顺应；
〔3〕必需对欧洲的行政迷信加以改造，使之〔在思想、原那么、目的上〕美国化，能为美国〔一个复杂、方式多样化的国度〕所用。

5.指出行政学研讨的方法
主张采用〝比拟研讨法〞与〝历史研讨法〞：
由于不同国度政府内行政管理职能方面的结构具有很大的相似性；
经过比拟，可以更好地了解自己的缺陷与优点；
应大胆自创别国的管理方法和成功阅历而不用担忧或惧怕会引进他国的一些不良思想或原那么〔将这些东西过滤掉〕。

主张拿来主义但不应脱离实践的机构照搬：应以实际为准绳，以美国为中心。

6.关于人事行政的思想
丰厚的人事行政思想，以为〝为政在人〞，十分关注美国事先的文官制度革新。

〔1〕提出好的文官制度的树立是行政研讨的目的之一：
威氏指出，之所以〝提出在美国展开行政学研讨，其目的在于找到最正确方法以树立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充沛的自信肉体，任务起来既有见识又有重量，但经过选举和经常性的向群众停止咨询，与公民的思想坚持如此亲密的联络，致使使专断成为不能够的事〞。

〝我们的理想形式是经过选举和经常性的地下商议，以彻底排队武断和阶级成见，并用这种方式树立一个具有足够的文明教养和自立肉体的文官制度，它可以有明智有力气地展开活动，但却依然与群众的思想坚持着十分严密的联络〞。

〔2〕注重政府官员的素质：
以为必需有高素质的人才以使政府这架机器有效地运转：
〝我们必需有一批更好的官员以充任政府的工具〞
〝必需为文职机关的竞争考试提供有充沛预备的人员，这些人员必需异样既接受各种自在方式的考试，也接受技术知识方面的考试，我们有必要用这种方法来树立民主制度。

一支在技术上受过训练的文官队伍不久行将成为不可缺少的要素。

政府官员应具有的素质：良好的任务态度，铁面无私，绝无官僚作风：
所谓良好的任务态度即关于他们所为之效劳的政府的政策，具有坚决而剧烈的忠实，真正地为人民效劳，在各方面绝没有官僚作风的污点。

看法到行为指导的素质与影响力对下属的行为具有重要的作用：〝一个具有真正铁面无私肉体的政治家，其指导方式可以把自傲而敷衍塞责的机关变成公正政府的具有铁面无私肉体的工具〞；
提出经过高薪、鼓舞等手腕提高政府官员的任务质量
提高政府官员的任务质量：要使政府官员所经常感兴味的是用他的才智作最大的努力，用他的良知作最仔细的效劳，使之不只仅是替他的下级效力，同时要为群体尽力。

如何做到：
高薪：〝经过给予政府官员少量生活费用补助来使这种效劳惹起他最普遍的兴味〞职业开展：经过开展他的前景来使这种效劳成为他最珍爱的兴味；
提高营养与培育性情：使公共效劳成为他最高尚的兴味。

7.关于行政监视的思想：指出要以公共言论监视行政管理
指出公共言论是一种监视政策实施的有益机制，是必不可少。

该方面的思想包括在他对公共言论与行政管理之间关系的剖析中。

〝内行政管理活动中……，公共言论将起威望性评判家的作用〞。

〝无论是在政治还是内行政方面，为了对制定基本政策这一更为庞大的力气停止监视，群众的批判是完全平安而有益而不可缺少的。

应该让行政学之研讨去发现一些最正确方法，这些方法可以给予群众言论以上述这种监视的权利，但却使之与一切其他的搅扰活动分家〞〝行政管理必需在一切方面都对群众言论有敏锐的反响〞。

因此：行政研讨应当为公共言论发扬其对行政管理的监视控制造用提供最正确途径。

8.其他思想
关于行政体制〔政府间关系〕的思想：
主张树立完善的公共行政机构；
要给予中央政府机构以新的生命；
要组建中央分权制度；
关于行政伦理的思想：
明白提出行政官员应该以良好的态度为群众效劳：〝严厉说来，统治者只不过是被统治者的仆人而已〞。

三、简评
开行政学研讨之先河，是行政学的鼻祖。

比拟深化地剖析、论证了研讨国度行政管理和树立行政迷信的必要性和重要性；
较为准确地提醒了行政学研讨的对象与实质，明白提出了行政学研讨的目的和义务；
对诸如人事行政、行政监视、行政品德〔伦理〕等行政学研讨的详细内容作了论述；
对行政学研讨的应该遵照的方法论原那么提出了自己独到见地。

其思想中的某些观念至今仍不失精辟，对当今仍有启示和自创作用〔如：拿来主义与本地化，扬长避短等〕。

第二讲古德诺的政治-行政二分法【重点】
一、生平与著作
弗兰克·古德诺〔1859-1939〕。

美国著名的政治学家、行政学家和法学家。

但在西方行政学史上，让古德诺知名的，是他的政治与行政二分法思想。

古德诺大学时在美国哥伦比亚大学主修法律，前任该校教授，对法学、政治学以及行政学均有研讨自1888年在该校主讲行政法学课程，为时近20年，并在此逐渐树立起他的学术声誉，出版了«比拟行政学»等书。

此外，古德诺曾任美国政治学会的第一任主席。

1913-1914年曾在北京担任中国政府的政治顾问，1914年因撰写了«共和与君主论»，宣扬帝制而卷入中国政治旋涡，并因此背负骂名。

1914-1928：任美国约翰·霍普金斯大学校长，对该校开展作出严重贡献：学校规模扩展，先生人数增长四倍。

1900年出版了表达了其主要行政学思想的名著«政治与行政»。

在该书中，古德诺舍弃了的立法、行政、司法三分的政治学传统，对威尔逊提出的政治-行政二分法作了进一步的阐释和发扬。

提出政治是民意的表现，也即政策的决议，行政是民意的执行，也是政策的执行。

他这种发明性的主张对后来行政学的独立研讨有着很大的贡献。

以«政治与行政»一书中，古德诺经过对国度行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与中央的关系以及行政功用与体制的关系等一系列严重实际效果的调查与剖析，比拟系统地论述了他的行政学思想。

该书奠定了他内行政学研讨上的不朽位置，对后世的行政学研讨发生了深远的影响。

二、主要思想内容
由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要留意力集中内行政部门的详细事务上，而是剖析了行政有效展开所触及到的外部环境效果。

其行政学思想主要表达在其著作«政治与行政»中。

经过该书，古德诺总体上关注如何才干即完成民主管理〔政府的民治性〕，又提高政府行政管理的效率。

民主与效率要统筹，而其以为方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条详细途径。

〈一〉对政治-行政二分法的进一步阐释
古德诺以提出政治-行政二分法而知名。

一切政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功用：
〝政治〞——国度意志的表达；
〝行政〞——国度意志的执行
古德诺对政治-行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个〝政治-行政〞两分法自身有什么新意。

其贡献在于：他经过对‘政治-行政’二分法的进一步阐释：
①第一次廓清了这种〝二分〞的提法而容易形成的一种曲解。

——这种曲解以为：一种政府功用只存在于一种政府机构之中。

②第一次指明了这样一个道理：〝分权原那么的极端方式不能作为任何详细政治组织的基础〞。

〝由于这一原那么要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功用。

但是，实践政治的需求却要求国度意志的表达与执行之间协调分歧〞。

这种进一步的阐释为其后来所提出的一些具有首创性行政思想奠定基础。

古德诺的第一个基本观念：政治与行政是两种不同的功用，但这种区分只是是纯实际上的，而不能够是实际性的。

实际中，这两种功用不能被截然分开并区分委以给不同机关；而且这两种功用之间必需取得某种协调。

〈二〉对政治与行政应如何协调的途径的讨论
古德诺表现出的真正兴味，主要不是〝政治〞与〝行政〞的分别，而是它们二者的协调。

他以为，政治与行政二者之间必需以某种方式取得协调。

这也就是他在〈政治与行政〉一书中所重复强调的主线。

古德诺在指出政治与行政必需取得某种协调后，着重讨论了如何取得这种协调。

1、政治与行政协调的路途之一：政治对行政的过度控制
〔1〕政治必需取得对行政的某种水平的控制：
他以为，政治对行政的某种方式的控制是政治与行政协调的基础。