浅谈政府投资建设项目中存在的问题及建议

浅谈政府投资建设项目中存在的问题及建议
发布时间：2012-12-6 18:12:14 访问次数：177 作者：洪山区审计局来源：湖北省审计厅
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洪山区审计局吴浪徐萍邬磊
长期以来，由于政府投资建设项目审计涉及专业面广、建设周期长、施工单位众多、资料纷繁复杂、隐蔽工程真实性难以核实等特点，审计风险水平较高。

特别是审计任务重与审计力量不足的尖锐矛盾始终是审计机关面对的突出问题。

解决这一问题，关键在于加强项目审计组织与管理，科学、有效地整合现有审计资源，实现人员、技术、信息等资源的最佳配置，发挥现有资源的最佳效益。

按照“整合资源，上下联动，协同作战，提高效率”的总体思路，不断完善项目审计的组织与管理，切实提提高审计质量、效率和效果，防范审计风险，是投资审计人员在审计工作中面临的且必须解决的关键问题。

笔者结合自己近年来在政府投资建设项目审计的经验做法, 浅析投资项目审计中存在的问题,从组织与管理的层面探索解决问题的对策。

一、当前政府投资项目存在的主要问题
近年来，随着经济建设的快速发展，各级政府投资项目的建设规模越来越大，投入的资金量也越来越大，而政府投资基本上是在政府和政府相关职能部门的主导下完成的。

客观上，政府投资促进了经济发展和社会进步。

但是，审计发现，部分政府投资项目由于决策、管理、机制等方面存在不足，问题也十分突出，主要表现在以下几个方面：
（一）项目投资决策程序不严谨。

地方政府或个人为追求政绩，大搞“政绩工程”、“形象工程”和“面子工程”，在项目实施前，不经科学论证，对市场风险估计不足，违反民主科学决策程序，盲目决策拍板，致使投资的项目达不到预期的效果，不能产生效益，有的成为亏损的黑洞，甚至成为地方经济发展的巨大包袱。

（二）项目前期工作不到位。

项目前期工作是从建设项目酝酿到开工以前进行的各项工作，是建设程序中一个非常重要的阶段。

根据我国现行的基本建设程序，基本建设前期工作主要包括：提出项目建议书、编制可行性研究报告、进行设计和编制工程概预算，以及按照管理权限提请有关单位审批等。

但是在实际工作中，许多政府投资项目没有进行深入细致的前期准备工作，造成项目决策走了过场、流于形式，立项批复建设内容与实际应建设内容出入较大，甚至有些项目已经竣工，前期建设手续尚未完成，投资概算对造价的控制失去意义。

（三）法定的程序和手续不齐全。

有些工程建设项目手续不齐，没有办理规划用地许可证、建设用地许可证、建筑施工许可证就匆忙开工，缺乏质量监督、工程监理、消防设施验收等手续；有些项目没有纳入计划，特别是超计划投资部分没有重新报批，造成投资计划失控。

（四）项目组织管理薄弱。

现在很多政府工程项目的管理，大都是从政府有关部门抽调人员，临时组建“工程项目指挥部”进行管理。

而临时组建的项目班子，人员素质参差不齐，一些班子的负责人多由单位或地区的行政领导担任，在项目决策、概预算审查和施工管理方面都缺乏足够的经验。

在实践中，如有些项目缺乏科学决策，随意变更设计内容，致使投资的项目达不到预期的效果；勘察设计部门、监理部门、施工单位和建设业主恶意串标，虚报工程量、高套定额骗取国家资金；施工单位偷工减料，工程建设质量低劣；有些建设单位在工程项目组织管理和现场施工管理上被施工单位牵着鼻子走，对超计划投资部分未按规定程序重新进行报批，而是先斩后奏，造成既定事实，再要求增加投资；管理不善造成损失浪费、无效投资以及建成后运行效益低下等一些违反工程建设程序和客观规律的问题时有发生。

（五）项目招投标不规范。

从审计的情况看，部分项目存在不公开招标或以其他方式规避招标现象。

有的应该公开招标的项目以邀请招标或议标的方式来代替，或利用职权违法指定分包；有的擅自将招标范
围限定于主体建筑工程，而依法应招标的一些配套附属工程则直接发包；有的施工单位通过招投标中标后，出卖资质，违规挂靠；部分标底编制比较粗糙，项目内容不完整，存在漏算、多算现象；有的对一些关键数据不敲死，暂定价项目较多，留有活口；更有部分项目不搞招投标，直接指定施工队伍；有的应该公开招标的项目以邀请招标或议标的方式来代替，或建设单位利用职权违法指定分包；有的擅自将招标范围限定于主体建筑安装工程，而依法应招标的一些配套附属工程则直接发包。

甚至有些建设单位抛开招标结果另起炉灶，违背招标文件的实质性内容签订合同。

（六）政府投资资金监管不力。

其一是有的项目纳入单位财务账中混合核算，没有单独建账；有的乱列与工程无关的支出，挪用工程款；有的旧房拆迁款直接冲抵工程款，致使不能清晰反映工程项目资金到位、投资情况。

其二是违反现金管理条例，直接以现金支付工程款。

其三是用白条或收款收据作支付凭据，或以建筑材料发票抵冲工程款导致对方漏缴税费等，由于政府投资资金相对独立，监督机制乏力，财务监督和审计监督一时也难以到位，致使挪用、贪污投资资金、大吃大喝等现象比较突出。

（七）项目管理、施工、监理等机构履行职责不到位。

有的项目未请社会监理；有的属同体监理；有的建设项目总监不到位，监理工作不履职，现场监理临时外聘人员多，对工程质量、进度和投资控制把关不严，默认施工单位变更工程；有的施工单位未经设计部门和建设单位同意，擅自取消或增加工程项目。

有的"工程变更联系单"签证不规范，签证资料不全，甚至弄虚作假，违规签证，给施工单位偷工减料、以次充好、高估冒算提供了可趁之机，有的只对工程量进行签证，不确认价格；有的签证不及时，不是现场签证，而是事后补签，影响了"工程变更联系单"的有效性和真实性。

（八）高估冒算，超概算投资现象严重。

主要表现有重复计算、变更调减部分未扣除、未按招标规定下浮，甲方应供材料没剔除、高套定额或建设单位高价签证等。

主要原因，一是质检、验收等部门的少数工作人员玩忽职守，甚至与不法承包商相互勾结，虚增造价，大肆侵吞财政投资，给国家造成严重损失。

二是项目本身设计背离项目实际，概算粗糙，中途变更较多；三是项目批少建多，擅自扩大建设规模，提高建设标准；四是建筑承包商采用所谓不平衡报价法，先低价承揽项目，然后采取中途变更，增加工程量和工程价款，导致预算超概算，决算超预算，工程超计划超规模，不仅使项目计划管理失去了约束力和严肃性，增加了建设负债，同时衍生了挤占挪用等违规问题和拖欠民工工资等社会问题；五是工程建设管理费严重超支，而挤占了建设经费，给工程质量带来了隐患；六是部分工程项目不及时进行工程竣工决算使多结算的工程款难以追回。

二、强化政府投资项目审计组织与管理的建议
政府投资审计项目具有业务量大、范围广、地点分散、专业知识要求高等特点，因此，精心组织与严密实施审计项目就显得尤为重要，否则很难顺利完成项目审计任务，更不用说取得预期的效果。

结合工作实践体会，主要从以下几个方面z强化项目审计的组织与管理：
（一）做好审前调的组织计划工作。

审前调工作一定要查扎实充分、计划周密。

审计经验表明，在审计实施前做好扎实的准备工作，将有助于审计工作开局的主动。

大体说来，审前准备工作主要包括制定指导思想、明确具体目标、做好三项重点工作。

一是有明确的工作指导思想。

工作指导思想也就是审计的总体思路，这是审计工作顺利进行、提高工作质量水平的保证。

二是工作目标具体。

工作方法应与工作目标相对应，换句话说就是目标具体，行动方向才能明确，目标到位，行动方法才能到位。

三是切实做好审前调查、审计方案制订、审前培训三项工作。

力争做到审前调查要细致、审计方案要具体、审前培训要到位。

审前调查工作是否细致，掌握的第一手资料是否准确、全面，是能否搞好审计工作的关键。

审计方案是实施审计的总体安排，是保证审计工作取得预期效果的有效措施，科学合理的审计方案能够有效控制审计工作的进度，保证审计工作的质量。

审前培训是审前准备工作的最后一个环节。

首先是法规学习，审计人员在审前要重视法律法规的收集与整理。

其次是注重学习被审计单位重点业务流程及审计方案，从而为搞好项目审计工作奠定坚实的基础。

此外，还应通过试点审计加强审前培训的效果。

（二）做好审计实施阶段的组织计划工作。

审计实施阶段是整个审计工作的核心。

项目审计实施阶段的组织计划应工作细致、方法灵活，以下四方面工作尤为重要。

1、加强协调，增强工作计划性。

大型审计项目中的参审人员多、项目点多面广、审计战线长，只有加强协调，才能贯彻审计工作指导思想，有效实施审计方案，实现工作目标。

而要加强协调工作，就必须主要抓四个方面。

一是领导靠前指挥，加强现场指导，强有力的领导能对大型审计项目的顺利实施起到保证作用。

二是与被审计单位搞好协调，要开好一个见面会，在与被审单位见面会上，需要被审单位配合工作提出明确要求；被审计单位应落实相关人员配合，也是审计协调中应该加以重视的一个方面；审计组在审计的全过程都要注意做好政策宣传工作，争取被审计单位领导与群众的理解和支持，以减少工作阻力。

三是内部沟通协调。

在审计中，审计组要重视审计信息的交流与沟通，做到信息共享。

纵向交流，即审计组负责人要走访各审计小组，及时收集各小组信息，了解审计出的所有问题，交流各组动态，准确把握审计工作重点和审计进度；横向交流，即审计小组内部及审计组之间要及时沟通信息。

在审计实施过程中，审计小组长宜不定期召开小组会议，要求参审人员详细介绍检查情况，共同分析问题。

为提高工作质量，审计组还须及时召开现场业务分析交流会，各审计小组应介绍工作思路、审计方法，交换对问题的看法。

通过交流，提高把握审计查处重点的能力和审计工作效率。

四是灵活指挥，保证审计工作的方向和质量。

在审计实施中，要根据审计进度、审计重点和审计单位的具体情况，不断研究分析审计工作方案和审计总体情况，进行灵活指挥，以保证审计工作的正确方向，实现审计目标。

2、合理分工，责任明确。

挖掘人的潜能的最好办法就是明确每个人的责任。

为了保证审计工作质量，审计组具体实施中必须做到合理分工、职责分明。

审计人员安排要突出专业互补、用人所长、合理分工，实现优势互补，充分发挥审计合力，保证审计工作有条不紊，顺利完成。

3、围绕主线、突出重点。

在不同的审计项目中，要注意选准重点，正确切入。

通过审前调查和审前分析，多角度确定审计重点，不仅要以资金量为标准来确定重点，还根据项目不同的构成和特点来选择重点。

4、多管齐下、综合运用方式方法。

在审计工作中，以下几种方法实践证明是行之有效的。

一是审计与审计调查相结合。

二是国家审计、内部审计和社会审计相结合。

这样既充分利用审计资源，节省审计时间，又扩大了审计覆盖面，可使国家审计人员与内部审计人员的审计知识与技能互补，扩大国家审计成果。

同时，还注意运用社会审计组织和其他政府部门的审计或检查结论，一般性问题在审计判断的基础上给予确认，对重点问题、重点环节我们采取抽样审计的方法，将这些检查结论予以重点复核或进一步延伸，使国家审计结果与社会审计结论有机结合，审计深度有了很大提高。

三是上下、内外结合。

四是传统审计方法与现代审计方法相结合。

在审计中除了运用诸如账户入手、跟踪资金流向的传统方法外，审计组要结合被审计单位信息化情况，积极探索应用计算机审计，这必将会取得明显成效。