腾冲集体林改调研报告

腾冲县集体林权制度改革调研报告
根据省委、省政府的统一安排和部署，将腾冲确定为全省9个集体林权制度改革试点县之一，要求率先一步开展林改，摸索总结经验后在全省全面推开。

为了充分做好前期准备工作，县委、县政府及时从林业、财政、档案等部门抽调工作组由段生荣副县长带队，于2006年5月底至7月上旬对全县集体林权制度改革的调研工作做了前期调研。

工作组先后到了全县18个乡镇，深入到部分村组、农户，与18个乡镇政府领导以及部分村民委员会干部、群众代表、4个国有林场、自然保护区管理所同志举行了30余场座谈会，座谈人数达450多人次。

工作组还分别与县林业局(局领导和各有关股室负责人、部份退休老领导和老同志)、县直有关部门(财政局、国土资源局、信访局、档案局、改革和发展局、农业局、畜牧局、国税局、地税局)座谈，了解林权改革变化情况，征求对开展集体林权制度改革试点工作的意见和建议。

调研结束后向县委、县人大、县政府、县政协领导作了汇报。

通过调研，基本掌握了腾冲县集体林权的现状，为开展集体林权制度改革试点工作提供了第一手资料，做好了准备。

现将调研情况总结如下：
腾冲县国土总面积5845平方公里，国境线长148公里。

属亚热带季风气候类型，冬无严寒、夏无酷暑、温暖多雨、干湿分明。

境内最高峰为高黎贡山大脑子峰海拔3780米，最低点位于南部速庆江边海拔930米，相对高差达2850米。

全县辖13乡
1
5镇213个村民委员会、8个社区，2668个村民小组。

2005年末总人口为万人(乡村人口万人,132616户)，生产总值303349万元，财政总收入30944万元，粮食总产万吨，农民人均纯收入2035元。

一、林地基本情况
(一)林业基本情况：腾冲县森林资源十分丰富，是全国森林资源管理示范点、全国经济林建设示范县和云南省重点林区县，境内分布有多种珍稀濒危植物及国家重点保护野生动物，有高等植物1400多种，森林划分为温性针叶林、暖性针叶林、常绿阔叶林、落叶阔叶林和灌丛等五个植被型，有国家重点保护植物秃杉、桫椤、长蕊木兰等22种，国家和省级重点保护野生动物扭角羚、白眉长臂猿等79种，被誉为“天然植物园”和“动植物的避难所”。

(二)森林资源二类调查：该县1993年开展过一次森林资源二类调查，2001-2003年由中南院利用3S技术进行了补充调查，今年拟定8月开始由省林业调查规划院开展第二轮森林资源二类调查。

据2003年的调查结果，全县林业用地面积公顷，占国土面积的%。

林业用地中，按地类结构分：有林地面积公顷，占%，疏林地公顷，占%，灌木林地公顷，占%，未成林造林地公顷，占%，无林地公顷，占%，苗圃地公顷；按权属分：国有面积公顷，占%；集体面积公顷，占%。

全县有林地覆盖率%，灌木林覆盖率%，有林地加灌木林覆盖率%；活立木总蓄积立方米。

森林资源年均总消耗量1617101立方米，年均总生长量
2
1911676立方米。

(三)天然林及人工林：根据2003年3S技术调查结果，全县林分面积中，天然林面积公顷，占%；人工林面积25605公顷，占%；天然林蓄积立方米，占%；人工林蓄积1314245立方米，占%。

(四)退耕还林：2002年开始实施退耕还林工程以来，退耕还林实施面积万亩，其中退耕地还林万亩，荒山荒地造林万亩(在3个国有林场的荒山上造林万亩)。

退耕地还林由县政府核发了6225份林权证，面积亩，占退耕还林地的%；荒山荒地目前还暂时没有发证。

(五)林业税费在财政收入中所占比例：“十五”期间，全县累计完成木材生产万立方米，木材加工企业实际消耗边贸木材万立方米，实现林业社会总产值亿元，其中林业工业总产值亿元，实现利润万元，完成税收2138万元，占财政总收入的23%。

2005年，全县木材经营加工企业实现工业总产值亿元，实现利润总额2356万元，上交各种税费5796万元，占财政收入的%。

(六)林产业：2005年底，全县18个乡镇共有木材经营加工单位703个，其中有木材经营单位68个，木材加工单位635个。

销售收入达500万元以上的木材经营加工企业有古林木业有限责任公司、林瑞木制品公司、承信经贸有限公司等10户。

如林瑞木制品公司，2005年实现总产值3200万元，销售收入万元，实现税收377万元，出口创汇万美元。

古林木业等3家林产品加工企业成为林业产业省级龙头企业。

这些企业实行了严格的现代
3
企业管理，设备先进，技术力量强，产品已打入国际市场。

二、“三定两山”基本情况
(一)山林权属沿革情况：全县山林权属经历了土地改革、农业合作化、“四固定”、林业“三定”四个阶段。

目前，国有林、集体林山林权属基本清楚，经营管理措施也较落实，这次集体林权制度改革可以算第五个阶段。

过去几次改革不同程度地解放了林业生产力，推动了林业事业发展，森林资源培育、森林资源管理得到加强，林产业取得了长足进步。

但受当时历史条件的限制，林业“三定”仍遗留了很多问题。

1、落实了责任山和自留山，但林权证多数没有下发。

据林业“三定”资料，全县有集体林185万亩，应填山林权证1875份，实际填证1760份。

“两山”应划约万户，实际填写自留山使用证7887户，划定自留山万亩(习惯面积，实际面积远远超过这个数字)，多数未下发，出现“有山无证”的情况。

2、已落实的“两山”仍存在四至模糊、界线不清。

县与县之间、乡与乡之间、村社之间、国有和集体之间界线还存在争议，有相互交叉的情况。

3、已发放的林权证存在文字表述不规范，四至描述不准确，证上面积与实际面积不完全一致。

如曲石乡政府介绍情况，存在着山林证地块重合，四至不清，界限不明，标志不显，证件不全，填写不规范，文字与实地不符，文字与见证人表达不一致等问题。

从而滥砍乱伐，破坏森林和山林纠纷接连不断。

中和乡党委书记介绍说“分管林业的副乡长和林业站长整天忙于调解纠纷，成了
4
查处纠纷的‘扑火队长’”，县信访局局长在座谈中说，信访局接到的民事纠纷80%以上是涉林纠纷。

4、“两山”划分采取绝对平均主义，形成一山多户、一户多山。

有些责任山(包括自留山)之间存在林地相互交错和插花。

(二)“两山”经营形式：按所有制形式分为集体和个体两种经营模式。

具体有：
1、集体经营：村委会经营、自然村经营、村民小组经营、联队经营。

个别也存在由乡镇经营，如中和乡存在乡办林场。

2、个体经营。

农户经营、联户入股经营、大户承包经营，少数通过租赁承包经营。

（三）经营管理情况：
1、集体采取开办各种林场经营。

有的林场为经济实体(如猴桥镇的箐口行政村办的林场)，有的不是实体，主要是管理保护，或聘请护林员管护。

集体经营有利于形成集中连片规模经营，商品转化率高，加强了管理保护，保障山林安全；有利于采用和推广新技术，提高营林质量；有利于减轻农民发展林业的风险；有利于集体经济发展，壮大集体经济实力；有利于扩大再生产和从事集体公益事业，减少或者根本不向农户摊派。

集体与农户之间利益关系处理通过协议或合同方式。

集体经营的林场(如箐口村办林场)实行了农民代表参与林场民主管理，林场接受群众监督。

林场的收入及使用按规定执行，如每年的集体林业收益35%用于扩大再生产，20%用于村民分红，45%用于公共设施和公益(包括社会保障)事业。

林场财务账目经农民代表每季度审计一次，
5
张榜公布，增强透明度，农民群众很满意。

他们说“要想富，就要靠集体种好树”。

他们对村干部非常信赖，说“想要成万元户，全靠村干部”。

县、乡政府领导和县级有关部门充分肯定这种形式。

座谈中多数人提出要巩固集体经营这种形式，不能削弱集体经济。

但也存在农户与“两山”特别是责任山的直接利益挂不上钩，容易出现平均主义，吃“大锅饭”的情况。

2、农户自己经营。

农户向政府要政策，要采伐指标的呼声很高。

责任山通过多年管护，幼林已大部分恢复起来，农民要进行低产林改造，要求出台相应政策。

蒲川乡群众反映自然更新起来的林子多数是“杂灌”，生态效益有了，但经济效益低。

他们要砍掉灌木栽桤木和西南桦(市场价值高，1000多元/立方米)等生长快的树。

随着集体林权制度改革，群众经营山林、发展林业、改造低产林的积极性会更高。

(四)集体商品林权制度改革的有利条件和热点、难点问题
总的来看，全县林业工作基础扎实，为本次林改提供了有利条件，随着深入宣传贯彻林改政策，在各级党委、政府领导下，立足腾冲自身实际，充分相信和依靠广大群众和基层干部，准备在蒲川、中和、猴桥3个乡镇先试点，然后总结经验逐步推开。

具体操作办法是：
1、已划定“两山”没有发证或发证不完全的，结合本次林改在原基础上落实面积和界线，核发林权证，明晰产权；对“两山”界线不清，面积不实的，或与林权证不符的，在林改中应落实面积，勘明四至，确权发证。

6
2、“两山”权证划到集体，由集体经营的，群众要求均山到户的，且集体管理也不太好，可均山到户，明晰产权；集体经营好的，多数群众愿意继续由集体经营的，林改中产权证发到集体，林农利益可以通过群众讨论多数同意并签订协议明确利益关系，群众参与民主管理；集体经营得很好的，但群众要求分山到户的，从有利于林业发展、林农增收出发，巩固已有成绩、不引起新的破坏为原则，采取折股到户，通过均股均利不均山、分利不分林办法，山林仍由集体经营，产权与经营权分离。

上面三种办法，处理得好，会进一步解放林业生产力，推动林业事业发展，对充实集体经济、增加农户收入都有好处，有利于推动社会稳定、公益事业发展、社会主义新农村建设；处理不当会产生新的矛盾，制约群众发展林业的积极性，是林改中的一个“热点”。

3、腾冲县集体林中的商品林面积大，全县区划界定商品林面积4302578亩，公益林面积和商品林面积的比例为∶。

涉及13乡5镇213个村民委员会，8个社区，13万户。

点多面广，交通不便，乡乡、村村、户户和山场都要走到，工作量很大，时间紧，是林改工作的一大难点。

需要强有力的组织指挥，精干的工作队伍，紧张有序的工作，以及经费和时间保证。

从目前情况，今年内完成试点工作有一定困难。

(五)林权制度改革的政策和配套措施：
1、在与基层干部、群众和有关部门领导同志座谈中，大家一致认为，经过四次林权调整，国有、集体所有和农民个体所有
7
的山林、林木权属清楚。

特别是1990年对国有林(含自然保护区)界线进行了确认并作了详细登记造册，建立了档案。

集体林虽然有的没有发证，有些界线模糊，但权属清楚。

2、产权制度改革相应配套政策要跟上。

座谈中，基层干部、政府部门和广大林农反映制约林业发展的关键是“该放的没有放活、该管的没有管死”。

特别是采伐限额，不能搞一刀切。

现执行的采伐限额指标分为商品材、农民自用材和烧材三种。

商品材指标偏低，农民自用材和烧材指标过高，用不完农民自用材和烧材指标又不能转换为商品材，产生不出经济效益，又浪费了资源。

如蒲川乡2005年下达商品材蓄积3360立方米(出材量2000立方米)，农民自用材19510立方米，烧材19280立方米，实际上农民自用材和烧材连一半都用不完，而商品材远远不够。

乡政府建议，应增加商品材指标。

3、育林基金征收应统一和规范。

蒲川乡反映，杉木收育林基金120元/立方米，而秃杉（市场价远远大于杉木）珍贵用材林才收80元/立方米，不合理。

各地执行也不统一，如相邻的德宏州杉木育林基金50元/立方米，木材商都吸引过去了。

4、全县群众造林积极性非常高，目前基本不存在大面积的荒山、荒地，而群众对低产林改造要求却很迫切，应尽快出台低产林改造政策和措施。

尽快完善抚育间伐的相关技术规程规定，从而有效激活林业生产要素。

5、尽快建立资源评估系统。

全县已有少部分林地、林木流转，多为双方交易，有失公平、公正。

中和乡反映，该乡一个傈
8
僳族村子，把村有林流转出去，但老百姓没有得到多少好处。

猴桥镇的箐口行政村办林场，是经营的比较好的一个林场，去年以270万元流转1800多亩成熟杉木林。

经营了20多年的一亩杉木林流转收入为1500元。

对此看法不同，有的认为合算，有的认为不合算。

因此，尽快建立森林资源评估系统，制定评估标准，培训评估干部，是林改中的一项紧迫的工作。

6、座谈中，大家认为对山林进行确权发证是有必要的，但是不能把林改认为就是确权，就是划山划地，均山到户。

(六)林权纠纷情况：腾冲县林权纠纷数量较多，“十五”期间受理了山林纠纷600多起，平均每年120多起，比起“九五”期间每年60多起来说，上升了1倍。

近10年来，涉及林业方面的纠纷占了全县的86%。

现已受理但未解决的林权纠纷有400多起，多数是历史遗留问题。

1、林权纠纷主要表现形式：按不同的标准分，主要有林地纠纷、林木纠纷、林地林木的纠纷；州市与州市之间、本市范围内县与县之间、本县范围内乡与乡之间、村与村之间、村与社之间、农户与农户之间的纠纷；国有与集体、集体与集体、集体与个人的纠纷。

2、引发林权纠纷的主要原因：由于界线不清、没有标桩定界、相互有插花田地、地名搬家、林权证未发或填写不规范等。

随着经济社会的发展，群众对森林的期望值增加，想更多地占有山林，特别是涉及州市之间的山林纠纷矛盾更为突出，存在一块林地由两县共同发证的情况。

9
3、解决林权纠纷的办法和建议：建议各级政府要高度重视，成立专门机构，按照管理权限进行调处，并制定更加细化、有操作性的调处办法。

并且省里应成立专门机构，调处与德宏州盈江、梁河两县的纠纷。

目前，腾冲与盈江、梁河两县大的纠纷就有13起，随着林改的开展，新的林权纠纷还会不断出现。

三、两类林区划情况
(一)两类林区划的基本情况：该县林业分类经营区划工作进行过3次，第一次是1998年，第二次是2003年(利用3S数据成果进行调整)，第三次是2004年(区划国家重点公益林871050亩)。

(二)区划为国家、省级、市级和县级公益林的集体林情况：2004年区划公益林面积1228971亩中，国有1058628亩，集体170343亩。

按事权划分，国家重点公益林面积871050亩，其中自然保护区林面积636270亩(全部为国有林)，国防林面积234780亩(集体林4614亩)；省级及以下公益林统称为地方公益林(没有再细分为省级、市级、县级或乡镇级公益林)，面积357921亩，其中集体林165729亩(水源涵养林50274亩，水土保持林63977亩，其他防护林22306亩，其他特用林29172亩)。

(三)林农贷款造林划为公益林的情况。

存在这种情况，但没有统计，面积不清。

四、税费改革情况
(一)改革前后林业税费的主要构成：税费改革前，林业税费
10
主要有农林特产税、个人所得税、增值税、育林基金、更改基金、林业保护建设费、运输证工本费、工商管理费等。

改革后只有育林基金和工商管理费。

育林基金的收取是按省政府云政发〔1993〕263号文件执行，集体林商品材按六类材种划分征收标准20—180元/立方米，农民自用材按20元/立方米征收，自用烧材不收育林基金。

工商管理费只是商品材收，收2-5元/立方米。

(二)税费减免后的变化：税费减免后，切实减轻了林农负担。

乡镇财政因减免税收而减少的收入，县财政通过转移支付形式弥补给乡镇。

如猴桥镇政府反映，税费减免后，每年减轻农民负担60万元，镇地方财政收入每年减少60万元左右,县里通过转移支付已给予解决。

(三)林业税费改革建议：建议对集体林征收育林基金的相关标准按市场变化要求分径级、分树种重新核定。

五、国有林场拟划分为商品林场、生态林场的情况
(一)县、乡、村林场的基本情况：全县共有7个国有林场，属企业化管理事业单位。

有乡村集体林场457个，其中面积规模在500亩以下有375户，经营面积有万亩；规模在500亩至2000亩的有65户，经营面积有万亩；规模在面积2000亩至5000亩的有17户，经营面积万亩；其中个体形式造林有391户，万亩，集体造林形式有6户，3480亩，股份制形式造林的有51户，万亩，大户形式造林的有12户，2555亩，联营形式造林的有58户，万亩，合资造林的有2户，70亩，其它形式造林的有5户，
11
2645亩，全县共有管护人员410名。

(二)国有林场经营集体林的情况：没有这种情况，但存在集体向部分国有林场承包和租赁造林的情况。

如苏江林场有3000多亩地借给集体造林，采取二八分成的方式。

(三)国有林场还没有进行林地林木流转经营集体林。

六、林地林木流转情况
(一)“四荒拍卖”取得的成效及经营现状：四荒拍卖工作仅开展了一年，后来由于多方面的原因，没有再组织开展这项工作，但是农户自发的还进行了一段时间，具体数字无法统计。

(二)近期林地林木流转情况：
1、国有、集体林地林木流转情况。

高黎贡山自然保护区腾冲管理所共有借山造林地4块，面积1327亩，分布在界头、曲石管理站辖区内；苏江林场借山造林3000多亩。

集体林的林地林木流转也有很大一部分，并且大部分都没有通过评估和竞标也没有跟林业部门联系，而是通过签订合同进行流转，确切的流转面积、流转金额无法统计。

2、流转的形式。

主要有买卖、承包、租赁、股份合作等。

3、在流转过程中存在的主要问题。

所签订的合同不规范，还有无效合同的；一般都没有进行过森林资源资产评估；由于商品材采伐指标较少，所购买到的林木需要采伐时但办不到采伐许可证，无法变现，难以调动积极性；林权证没有发放等。

4、如何规范林地林木流转。

建议省政府或省级林业主管部门尽快研究出台关于林地林木流转的指导性意见，明确林地流转
12
的范围、形式和相关政策。

根据各地情况成立森林资源评估机构，并进行资格认证，培育林地林木流转交易市场。

七、县乡村各级干部及广大群众对集体林权制度改革的意见、建议和要求
(一)大家普遍认为集体林权制度改革通过划分山林，确权发证，很有必要，但要根据实际情况稳步推进。

(二)林改要坚持党委、政府的组织领导，落实配套资金。

集体林权制度改革涉及广大农村千家万户，以往遗留的各种涉林纠纷会充分暴露出来。

要在党委政府的领导下，组成专门工作组负责纠纷调处，不能让矛盾影响林改，林改需要经费保证，除省里给予一部分，各级都要配套一部分，保证资金足额到位，才能确保此次林改取得成功，达到预期效果。

(三)加强统一组织、协调实施。

集体林权制度改革是一项系统工程，涉及到多个部门，需要抽调精兵强将组成工作组，还要确保工作组人员的相对固定，同时这也是培育锻炼干部的一次机会，原则上林改不结束，干部不调整，从而充分发挥各部门的职能作用。

(四)尊重历史、面对现实是林改必须遵循的原则。

对林业“三定”和林业“三定”以来的林权和林木流转存在问题要尊重历史，正视现实，妥善处理，保持政策的连续性和稳定性，切实平衡好集体、农户的利益分配，明确责、权、利，确保社会安定。

(五)坚持试点先行。

不搞“一刀切”。

先在有基础、情况不复杂、基础好的乡镇进行试点，在试点的基础上，总结经验逐步13
推进。

(六)要依靠群众。

群众是改革的主体和直接受益者，必须充分调动广大人民群众的积极性，让他们参与到改革方案的制定、重大事项的决策、山林纠纷的调处和林地林木的划分确权工作中来，实现平稳改革。

(七)政策措施要配套。

目前受限额采伐及采伐强度的限制，制约了林业产业的发展。

若林改后还是如此，同样不能促进林业产业发展，不能调动林农的积极性，反而会引发新的矛盾和纠纷，达不到改革目的。

(八)地方公益林要纳入考虑范围。

一些分到农户的“两山”，已被划为公益林，若此类公益林四至界线清楚不发林权证群众意见很大，所以在集体林权制度改革中应核发林权证，落实补偿。

腾冲县集体林权制度改革调研组
二〇〇六年七月十日
14。