浅谈实有资金监管的现状与完善建议——以湖南省株洲市为例

浅谈实有资金监管的现状与完善建议——
—以湖南省株洲市为例
荫杨婷
揖摘要铱随着国库集中支付改革工作的不断深化袁撤销预算单位实有资金账户后袁单位来自财政拨款渠道以外的往来资金由各地国库集中支付核算中心代管袁按国库集中支付的程序办理资金支付袁以提高单位往来资金使用的规范性尧合规性遥本文以湖南省株洲市为例袁介绍国库集中支付核算中心在监管预算单位实有资金方面取得的成效袁分析其账户结构的选择尧收支审核尧支付系统设计尧收款与账务调整等方面的问题和难点袁并就如何加强实有资金监管提出相关建议遥
揖关键词铱实有资金监管特设专户主子账户系统优化
为进一步深化国库管理制度改革袁
切实规范预算单位银行账户管理袁建立
国库单一账户体系袁根据叶湖南省财政
厅关于进一步深化国库集中支付改革
的通知曳渊湘财库也2011页9号冤要求袁自
2012年9月起袁株洲市财政局撤销各
预算单位的实有资金账户后袁将单位实
有资金统一纳入财政特设专户淤袁实行
野资金集中尧分户记录尧审核支付冶管理遥
实行财政特设专户管理后袁各单位账面
结存资金和新增资金仍归本单位使用遥
新增的其他资金直接缴入财政特设专
户袁发生支出时经市国库集中支付核算
中心渊以下简称野支付中心冶冤审核后从
财政特设专户支付遥本文基于株洲市特
设专户资金管理的现状袁主要分析账户
结构尧收支审核尧支付系统设计中存在
的问题袁并提出对应的改进建议袁以期
为株洲市及其他地区的预算单位实有
资金管理工作提供借鉴遥
一尧株洲市市直预算单位的实有
资金监管现状
株洲市的预算单位实有资金代管
模式已运行10余年袁对照当初的改革
目标袁已取得一定成效遥首先袁账户管
理方面院从野一单位一账户冶到野一单位
一子户冶袁真实账户变成了虚拟账户袁
每个代理银行实际只有一个名为野国
库集中支付核算中心冶的账户袁既符合
国库单一账户体系的要求袁也强化了
账户管理遥其次袁资金管理方面院在资
金使用权不变的情况下袁由单位自管
变成财政代管统筹遥财政部门既能按
银行情况实施资金调度袁又能针对存
量实有资金采取措施来增加收益遥在
政策允许的范围内袁支付中心采用协
定存款等方式提高收益袁2012要2022
年共上缴国库利息收入8061万元遥
支付中心要求并组织预算单位定
期清理沉淀资金袁2012要2022年袁清理
并上缴资金约15亿元袁特设专户资金
余额显著减少遥截至2022年12月31
日袁共172家预算单位开设191个子
账户渊其中袁支付中心因管理利息及手
续费尧待处理款项需要袁在9家代理银
行共设立12个子账户冤袁资金余额约
19262万元袁主要包括院渊1冤往来性资
金袁如水电费尧保险赔付款尧职工代扣
代缴款等曰渊2冤收入资金袁如预算单位
暂未纳入非税管理的部分收入曰渊3冤上
下级部门拨入的专项及相关工作经
费尧基金款等遥
二尧实有资金监管中存在的问题
与难点
渊一冤子账户运行难独立袁责任主
体难区分
特设专户的开户主体是国库集中
支付核算中心袁开户资料尧预留印鉴等
野地方财政监督创新与探索冶专栏
跟预算单位没有实质关系袁预算单位需要办理的个性化业务也全都需要支付中心提供资料并加盖公章遥虽然加强了账户管理袁但也导致责任主体不清袁一旦发生经济纠纷袁需由支付中心承担责任遥
此外袁主子账户模式也导致银行的收支业务操作较复杂尧繁琐遥由于子账户无法独立运行袁所有预算单位实有资金的收款人必须是野国库集中支付核算中心冶袁具体收款单位只能在备注中注明遥对于付款人忘记备注的款项袁如后续无预算单位提供证明资料认领袁则无法找到实际的收款单位袁无法调整至对应预算单位的子账户袁资金最终在支付中心的待处理子账户上挂账遥经过多次清理袁截至2022年12月袁仍有待处理款项余额56万元遥所有待查资金的退款以及后续资金处理等袁责任主体都变成了支付中心遥
渊二冤未审核资金来源与性质袁难以恰当匹配支出
株洲市财政局规定院各单位特设专户资金仅用于办理各类往来性资金支付业务袁不再办理支出业务遥但在系统中确认收入时袁对预算单位实有资金收入实际上并不做审核袁资金来源尧资金性质尧具体金额都以单位录入的为准遥虽然单位虚构收入的风险较低袁但会导致资金性质混乱遥单位可能有各种来源的拨款尧收入遥有些单位的财务人员不清楚或图方便袁只要是特设专户的收支袁全部列入往来资金遥确认收入是审核支出的基础袁若把关不严袁则难以实现支出与收入匹配袁无法辨别支出的实际性质袁导致预算单位易发生混支尧超支遥
渊三冤系统功能不完善尧管理办法未统一袁难以控制操作风险
1.系统的电子化水平低袁仅满足最基本的管理需求遥株洲市目前的实有资金账户管理尚停留在半手工化阶段袁系统并未将资金支付的各环节整合成完整链条袁实现资金指标尧支付尧账务核算尧报表功能的无缝对接袁现有功能主要是收入确认尧支付审核尧报表统计袁且各模块的功能并不完善遥以支付审核为例袁存在以下缺陷院渊1冤按年度分割账套袁跨年度收支数据的查询尧核实较困难遥主要涉及设备或工程质保金院因财政每年会收回当年剩余指标额度袁预算单位通常要求供应商先将质保金转至特设专户袁再在预算当年支付完全款袁实际退还质保金时已跨年遥渊2冤部分支付内容体现为支出袁实际为往来款袁无法在系统中实现自动关联遥主要是单位零余额账户支付错误后袁对方单位转账至特设专户的款项袁还需重新支付遥
2.资金支付方式难统一袁财政尧银行系统脱节存风险遥目前袁市财政局以市国库集中支付核算中心的名义在8家代理商业银行开设了9个特设专户主账户袁采用野主账户+子账户冶模式袁银行采用手工调整或银行内部系统自动细分等方式对预算单位子账户进行管理遥各代理银行的支付方式并不统一院除建设银行尧工商银行可直接通过网上银行支付款项外袁其他6家银行需由单位填写支票或业务委托书袁经支付中心审核尧盖章后袁再到银行现场办理业务遥现操作方法存在的缺陷院渊1冤银行采用手工记账方式处理子账户发生额袁存在操作风险遥渊2冤银行接收的支付指令通过外网或纸质渠道传输袁并非由内网支付系统传输袁账户管理系统尧银行数据系统相互独立遥每月袁预算单位根据银行流水在账户管理系统中进行收款补录尧支付记录检查等袁若不及时核查袁则可能产生支付系统余额与银行实际存款余额不一致的情况遥
3.银行推送的基础数据难保正确性袁线上支付功能难实现遥自2022年12月起袁湖南省财政厅拟将特设专户资金纳入财政预算一体化系统渊下文简称野一体化系统冶冤管理袁其目标包括实现单位与银行每日对账袁以方便单位实时获取账户收支情况尧核查账实是否相符遥但目前只启用单位期初资金尧每日收支余数据导入功能袁且因特设账户结构特殊袁银行虽设置了预算单位子账户袁但只是挂账账户渊虚拟账户冤袁账户不对外袁主账户资金可以内部相互调剂袁使得账务处理较独立账户的更复杂尧繁琐袁不少代理银行现有系统的自动化程度尧操作及时性捉襟见肘袁存在以下问题院渊1冤代理银行处理业务时袁往往涉及银行系统内部账户渊如公共账户尧内部待处理账户等冤袁但这些账户不属于客户袁不适合在一体化系统中备案遥而多层账户收付款的清分仍主要采用人工方式袁收款进入银行内部账户后袁若银行工作人员当日未发现或未处理袁则主账户的系统余额小于实际余额尧单位实有资金游离于财政监管之外遥渊2冤主账户或银行内部账户处理收款时袁有三种方式院一是根据附言等信息识别收款子账户袁直接调账入对应单位的子账户遥二是直接原路退回该笔收款遥三是先调入已备案的特定子账户袁待查明后袁由对应单位提交相关资料申请调账曰或确定无法查清归属的袁再原路退回遥方式一尧三均面临调账责任划分问题袁方式三还会虚增主账户的往来资金规模遥因收支余等基础数据可能发生错误袁
为保证资金支
付安全袁已开发的线上支付功能迟迟无法再测试尧上线遥
4.全省未出台统一的管理办法袁资金监管力度较薄弱遥由于单位往来资金属于财政代管资金于袁湖南省财政厅并未出台统一尧规范的资金管理办法和支付程序袁各地的经验介绍中也鲜有提及遥因此袁各地市级财政机关只能根据当地行政与资金管理现状等选择管控模式袁主要依靠预算单位自身的内部控制袁以及财政部门对账户开立的审批控制袁易存在监管盲区或遗漏遥三尧加强实有资金监管的对策建议
预算单位的往来资金暂时无法全部纳入财政性资金管理袁因此袁预算单位实有资金账户有其存在的合理性遥财政部门可考虑从以下方面加强预算单位实有资金监管院
渊一冤与人行加强沟通协调袁探索账户监管新模式
自2012年9月起袁株洲市财政部门耗费了大量的时间尧精力袁从各预算单位中收回其实有资金的管理权袁并建立了适合株洲市的实有资金管理模式遥但人民银行关于财政专户主子账户业务的规定限制了分户记录的自动化水平袁在推动特设专户资金管理纳入一体化系统前袁各银行仍主要采取手工调账方式遥为确保系统每日资金余额数据传送及时尧准确袁减少待处理款项挂账的情况袁支付中心目前要求银行当日处理完待处理款项袁这对于子账户数量多尧收支业务多的银行而言袁任务较繁重遥但若放弃使用主子账户模式袁将资金管理权退还预算单位袁则又可能导致私设野小金库冶尧资金闲置浪费等现象重现遥
财政部门与人民银行的职能定位不同袁考虑问题的角度也不同遥账户结构问题涉及金融风险控制与监管袁是重要的安全问题袁同时也是各地方财政部门在预算单位资金监管方面所面临的共性困难袁建议财政部与央行加强沟通尧协调袁尽早出台统一的资金管理办法进行业务指导与规范遥
渊二冤明确资金来源与性质袁采取不同监管方式1.在收入确认方面袁务必明确资金归属与性质遥第一袁准确辨认资金的所属单位是基础遥目前袁各代理银行要求预算单位提醒付款单位转账时袁在用途栏内备注子账号袁利用银行内部系统自动细分至对应子账户袁能基本解决资金归属问题遥但付款方有时可能遗漏备注袁导致银行需通知各预算单位认领袁再进行手工调账遥对实在无法找到归属单位的资金袁从主账户调整至支付中心子账户袁再由支付中心授权银行原路退回袁以避免挂账问题加剧遥
第二袁事先甄别资金性质袁分情况处理预算单位的收款遥对历年结转结余资金尧地方政府补助尧业务活动收入袁均需上缴国库袁但后续处理不同院渊1冤历年结转结余资金袁在预算中按财政部有关规定统筹使用曰渊2冤地方政府补助袁在明确来源与用途后袁拨付给对应单位专款专用曰渊3冤业务活动收入袁按规定统筹或追加本单位预算指标遥而往来款项可暂时存入特设专户袁无需上缴国库遥
第三袁按要求规范特设专户收支管理袁严控新增资金遥主要原则院渊1冤市本级财政预算资金及上级转移支付下达的资金袁不得以任何理由转入特设专户曰渊2冤对口上级部门或其他单位转入的资金收入袁若需形成支出袁应全额上缴国库袁将资金流转化为指标流袁通过国库集中支付方式支付曰渊3冤下级财政拨入市本级预算单位的各类保障性工作经费院能通过结算办理的袁由市财政局预算科在上下级财政体制结算中采取资金划转方式追加相关单位预算指标袁实行国库集中支付管理遥
2.实现收支记录尧不同年度账套的信息相关联遥首先梳理特设专户收款的常见类型袁现系统中的收入类型渊科目名称冤主要有野财政拨款冶野上级拨款冶野事业收入冶野其他收入冶野经营收入冶野往来款项冶袁应再增加野结转结余资金冶遥再新增二级类型袁主要是针对野往来款项冶袁如质保金尧退款重付尧代收其他单位款尧员工代收代缴款等遥
其次袁针对不同野往来款项冶的重要内容尧特点尧主要风险点袁设置系统控制遥如情形1院某预算单位2020年预收一笔质保金袁于2022年实际支付遥在2022年度的系统中袁单位录入该笔支付申请单时袁必须选择2020年的该笔收入关联袁且收支必须野一对一冶袁系统自动比对收入的付款人尧支付的收款人袁如不一致袁系统提示预警袁单位到支付中心面审时需补充证明资料遥而支付中心专管员审核时袁可查看到该笔业务的所有关联信息遥然而袁有些往来款项的支付情况更为复杂袁难以同时设置多项监控规则遥如情形2院某预算单位2022年7月收到单位零余额账户当年支付错误的退款袁2022年10月申请支付遥可能包括多种情形院原退
款人尧新收款人相同袁金额相同袁但收款账户不同曰原退款人尧新收款人不同袁金额相同曰原退款人尧新收款人不同袁金额也不同遥故让单位在录入支付申请单时袁先选择对应的退款收入袁系统仅设置对应支付累计功能袁累计支出额超过已收退款时袁无法再申请支付遥
渊三冤升级一体化系统袁提升实有资金监管水平2023年1月袁湖南省财政厅要求各市州预算单位将所有银行账户在一体化系统中备案袁并授权对应的开户银行将所有银行账户的收支余信息及时传送至系统袁并实现每月按时对账遥株洲市国库集中支付核算中心积极响应省财政厅的工作部署袁努力推进将特设专户资金纳入一体化系统管理遥
1.确保收支余尧对账单数据完整尧准确遥解决特设专户野信息孤岛冶问题袁连接银行业务系统遥沿用野分户记录冶模式袁由代理银行每日推送子账户的收支余数据尧交易明细至系统袁方便单位实时了解尧监控子账户资金变动情况袁避免月中账实不符的情况遥为此袁在特设账户备案与管理中袁需同时满足以下条件院渊1冤主账户不在系统中备案袁避免数据冗余曰渊2冤主账户下的所有子账户均在系统中备案曰渊3冤若主账户有入账袁且当日无法清分待处理款项袁应直接原路退回或暂时计入特定子账户待以后处理遥建议代理银行在业务处理凭据中增设信息项野分户账户冶渊即子账号冤袁供付款人填写袁未写明或填写有误的袁银行系统自动退回收款袁资金不进入主账户袁直接避免后续繁杂的手工操作环节遥
2.完善线上支付功能遥具体要求包括且不限于院渊1冤自动生成资金指标遥正式启用线上支付功能后袁选定基准日袁以当日的子账户余额作为初始指标遥指标模块挂接收入模块袁单位确认收款时袁系统自动将收入转为指标遥付款时袁系统则会自动减少对应指标遥渊2冤统一银行支付方式袁取消预算单位和代理银行间的纸质凭证和单据流转遥实现线上支付功能后袁预算单位在一体化系统录入资金支付申请单袁经单位内部审核尧支付中心审批后袁再由支付中心每日统一发送电子支付指令给银行办理支付尧清算业务袁实现由财务人员野路跑冶到支付数据野网跑冶的转变袁提高办事效率遥渊3冤单位支付信息自动挂接子账户余额遥与财政预算资金不同袁单位实有资金主要是往来款项袁其支付额应以子账户实时余额为限袁杜绝发生透支主账户资金的现象遥渊4冤准确反映退款信息遥参照零余额账户支付模式袁支付失败后袁自动生成对应的负数金额支付申请单袁并恢复指标额度遥
四尧结语
自2012年实施单位实有资金账户管理改革以来袁株洲市市本级实施实有资金代管模式袁严控预算单位账户开立尧集中管理单位非财政性资金尧严把往来收支关袁使得特设专户资金余额长期保持在较低水平袁减少了资金沉淀尧盘活了财政存量资金遥但现有的实有资金账户管理系统仍存在很多不足袁未来还可从以下方面发力院其一袁新增往来资金凭证和分录的自动生成功能袁减轻预算单位记账人员的工作量尧减少人为差错曰其二袁连接财政票据综合管理系统袁实现财政票据的开具尧传送野无纸化冶袁方便预算单位通过特设专户上缴非税收入尧收付行政事业单位往来款项袁也利于财政尧审计等部门实施监督遥财政工作者应做善于发现尧解决问题的野有心人冶袁持续优化尧完善预算单位实有资金管理系统袁推动各项工作走深尧走实遥姻
渊作者单位院湖南省株洲市财政局冤
要要要要要要要要要要要要要要要
注释院
淤特设专户院指经国务院或国务院授权财政部门批准为预算单位在商业银行开设的特殊专户袁用于记录尧核算和反映预算单位的特殊专项支出活动袁并用于与国库单一账户清算遥
于财政代管资金院指预算单位实行国库集中支付改革取消其实有资金银行账户后袁收到的除本级财政拨款以外纳入市级财政国库存放袁由财政代为管理并实行国库集中支付的其他资金遥
要要要要要要要要要要要要要要要
参考文献
[1]城固县国库支付局.实有资金账户管理改革现状与完善建议要要
要以城固县为例[J].西部财会袁2020袁(09). [2]凌邵平袁叶佳煌.中央预算单位实有资金监管存在的问题及对策要要
要以部分驻闽中央预算单位为例[J].福建金融袁2021袁(03).
[3]任瑞霞.财政云环境下国库往来代管资金管理存在的问题及对策要要
要以靖边县为例[J].西部财会袁2023袁(01).
[4]赵红燕.积极探索实有资金账户管理改革[J].预算管理与会计袁2018袁(01).。