全国乡村旅游发展纲要(2009-2015年)

全国乡村旅游发展纲要（2009-2015年）（征求意见稿）
乡村旅游具有资源潜力大、覆盖面广、受益群体多、市场需求旺盛、综合带动性强等特点，对拉动社会消费、促进农民就地现代化、优化乡村经济社会结构、统筹城乡发展、提升文化传承与文明程度、保护乡村生态环境等方面都具有十分重要的意义。

为深入贯彻党的十六届五中全会、中央农村工作会议精神，促进乡村旅游更好更快发展和转型升级，为社会主义新农村建设做出更大贡献，进一步发挥乡村旅游对拉动消费、促进增长、统筹城乡区域发展的特殊功能，在当前应对金融危机的特殊背景下，特编制此发展纲要。

一、发展乡村旅游的重要意义
大力发展乡村旅游，是社会主义新农村建设的重要组成部分，是加快城乡经济统筹发展、实现产业联动和以城带乡的重要途径，对加快推进新农村建设、统筹城乡发展、增加农民就业机会、拓宽农民增收渠道、促进农村精神文明建设和满足游客旅游文化消费需求都具有十分重要的意义。

同时，科学保护和合理开发各类乡村风光，宣传文化和生活吸引，开展乡村观光、休闲、度假和体验性旅游活动，对进一步保护生态环境和弘扬民族文化，丰富和优化我国旅游产品结构、产业结构、区域结构和市场结构都将发挥积极的作用。

（一）大力发展乡村旅游业是统筹城乡经济社会发展，破除城乡二元结构的重要着力点。

通过大力发展乡村旅游业可以实现城乡需求与供给的有效对接，实现城乡、区域的统筹协调发展，使广大农民立足自身实际，实现农业现代化和特色化，增强农村经济的可持续发展能力，是农民不离土、不离乡，就地走向现代化，开创统筹城乡发展的新路径。

（二）大力发展乡村旅游业是破解当前经济发展难题，扩大内需和刺激消费的重要手段。

乡村旅游既可以拉动广大的城镇居民旅游消费市场，也可以培育广大农民旅游消费的能力，形成巨大的农民旅游消费市场，通过城镇和乡村两大旅游消费市场的开拓，成为刺激消费、扩大内需的重要手段。

（三）大力发展乡村旅游业是调整和优化农村产业结构的重要途径。

乡村旅游业可以有效带动相关旅游服务要素发展，促进农副产品品种、品质结构的调整和农副产品规模化、标准化、产业化、无公害发展，带动乡村旅店经营、种养殖业、农副产品加工业、运输业、装修业、建筑业和文化产业等的发展，优化农村产业结构，实现传统农业和旅游业的融合发展。

（四）大力发展乡村旅游业可以有效吸纳农村富余劳动力，促进农民脱贫致富。

大力发展乡村旅游业，可以有效利用农村人力资源，吸纳老弱妇等弱势群体就业，实现农民就地就近就业，提高农业附加值，有效增加农民总收入。

（五）大力发展乡村旅游业可以促进乡村生态环境的保护与改善。

发展乡村旅游可以使广大的农民群众认识到，良好的生态环境，优美的自然风光和整洁的田舍家园就是生产资料，促进农民自觉改善生态环境和优化生活环境，改善乡村整体环境。

（六）大力发展乡村旅游业可以有效保护和传承传统文化。

通过充分挖掘和利用当地乡村的传统文化资源，必然使这些文化资源得到更高程度的重视和更加合理的保护整理。

通过与游客的文化交流，可以使当地居民更加充分认识和了解本土传统文化，进一步提高传统文化保护意识，更加注重挖掘和整理传统文化的内涵，从而加大文化传扬的力度。

（七）大力发展乡村旅游业培养和提高了农民的文明意识和现代素质。

游客的需求和外来经营户不仅在很大程度上改善了农村的住宿卫生条件，还给当地村民带去了科技知识和先进的经营理念，提高了经营效率，促进了农民的文明意识和现代素质的提高，促进了农村精神文明的建设与发展。

二、乡村旅游发展的基本情况
当前，我国进入了大众化旅游阶段，广大乡村成为了旅游新热点。

各级党委政府坚持把乡村旅游作为推进农村改革发展的积极举措，形成了“党政主导、部门支持、市场运作、合力推动”的乡村旅游发展格局，形成了各具特色的地域品牌和发展模式。

许多省市制定了优秀旅游乡镇、乡村旅游区（点）、乡村住宿餐饮等标准，坚持按规划布局，按标准建设，按星级管理，按特色服务，推动了乡村旅游的规范发展和逐步升级。

目前，乡村旅游已成为我国旅游业的重要组成部分，据测算，2008年全国乡村旅游接待游客超过3.85亿人次，乡村旅游收入达到573亿元。

农民直接就业达到495万人，间接就业、季节性就业达到1840万人。

乡村旅游发展取得了巨大成就。

一是明显改善了农村面貌，提升农村文明水平，各个地方通过发展乡村旅游，实施农村美化、净化、亮化、绿化“四化”工程，加强修路、改水、改厕等基础设施建设；二是促进了“三农”问题的解决，加速了新农村建设目标的实现，大大增加了就业，有效提高了农民收入；三是有效缩小了城乡差距，增强了城乡交流，并开拓新的现代化模式，既改善农村社区环境，逐步建立健全农村社会化服务体系，加速农村城镇化。

同时，农村又以其幅员辽阔、资源丰富、特色突出主动回应中心城区城市化的集聚、辐射与带动作用，从根本上保证和加速城市化水平的提升。

四是乡村旅游充分展现了传统文化、民间艺术、非物质遗产等作为旅游资源的经济价值，进一步增强了人们的文化保
护意识。

五是旅游者下乡，有效促进了国内旅游消费的循环。

六是乡村旅游还有效拓展了农业功能，扩大了产业领域。

乡村旅游实现了传统农业、现代农业与旅游业的最佳结合，观光农业、特色农业进一步丰富了乡村旅游内涵。

通过发展采摘、种植、养殖、水产等休闲园或休闲农庄，培育了农村特色产业，充分挖掘和拓展了农业休闲功能。

目前，我国乡村旅游虽然具有较大产业规模，增长速度快，市场潜力大，发展前景好，但总体发展水平不高，基本上还处于初级阶段，一些地方对发展乡村旅游的重要性和必要性认识不足，重视程度不够，主导意识不强，缺乏开拓创新。

在资源开发、规划发展、市场运作、服务水平等，乡村旅游还存在较明显的粗放发展的问题，迫切需要解决。

（一）基础设施、公共服务建设较为滞后。

社会和政府投资严重不足，使得大多数乡村旅游基础设施、环境建设落后，严重缺水电，通信设施不配套，缺少游客服务中心和固定停车场以及排污设施，卫生条件和城市相比相差甚远，影响开发进程和旅游质量。

服务配套设施功能不全，设施建设、管理服务用地结构和布局比较散乱，没有统一的标准要求，缺少整洁的住宿环境、干净的洗漱环境、卫生的饮食环境，服务内容不够丰富，还不足以充分满足都市人的需求。

（二）旅游产品雷同、类型单一、特色不突出、品位不高、服务不完善、低水平重复较多，不能满足市场需求。

目前乡村旅游开发深度不够，以农家乐、乡村饭店为主的旅游景点占到全国乡村旅游景点数量的60%左右，旅游以就餐、钓鱼和打牌为主，参与性不强，大都停留在“住农家屋、吃农家饭、享农家乐”层面上。

普遍存在产品粗糙，内容单一，项目雷同，经营粗放，布局不合理，功能不配套，市场定位不准确，特色不鲜明等问题。

相较于丰富多样的乡村旅游资源，旅游开发粗放，内容单一；相对于旅游者多样的旅游需求，旅游活动单一，
旅游感受单调。

许多乡村旅游开发存在一定盲目性，缺乏科学、合理的规划指导,许多农村新建了现代楼房，与田园风光、自然景观为主的环境不相协调。

(三)从业人员素质、服务水平较低。

乡村旅游大多在自然发展的基础上形成，大多数经营者是农民，很大一部分存在“小农思想”，缺乏长远的发展意识和现代经营管理意识，缺乏专业系统的培训和教育，更缺少对服务的管理和监督，服务意识和服务技能较差，影响了乡村旅游经营和管理的水平，导致餐饮、住宿、娱乐、安全、卫生等还不够规范。

（四）发展环境、政策支持、体制机制有待完善。

目前许多地方和部门对乡村旅游的性质和特点认识不足，乡村旅游开发，基本上是农民自发，在开发上存在着小、散、乱的问题。

相邻的行业之间协作性不强，相关规章制度和管理机制不健全，发展环境和支持政策有待完善。

乡村旅游发展涉及的土地、民居、非物质文化产权等，面临政策法规上的空缺，用地、贷款、税收、工商管理、宣传推介等方面急需得到较多的政策支持和发展环境优化。

融资渠道不畅通，缺乏资金融通、信用担保、融资租赁、项目融资、信托投资等服务。

目前多数地方政府缺乏健全的管理机构对乡村旅游发展进行统一的协调与管理,宏观管理力度差。

旅游部门业务指导还不够有力,乡村旅游宣传滞后、市场拓展乏力。

三、发展农村旅游的指导思想和基本原则
加快乡村旅游发展的指导思想是：以科学发展观为指导，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，以建设小康、文明、生态、和谐的社会主义新农村为目标，从农村实际和旅游市场需求出发，发挥旅游产业的关联带动作用，坚持“政府主导、部门协作、多方参与、市场运作”，结合扶贫开发、文明生态村建设和旅游经济强县、旅游小镇建设，因地制宜、突出特色，不断完善乡村基础设施建设，丰富乡村旅游产品，优化乡村旅游环境，
促进各地乡村旅游向市场化、产业化方向发展，实现以旅助农、以农兴旅、农旅结合、城乡互动，为社会主义新农村建设做出应有贡献。

在发展中应坚持以下基本原则：
（一）坚持“以农为本、自主自愿”的原则。

发展乡村旅游业必须“农”字当头，坚持以农为本，以农民作为受益主体，以促进农民的全面发展为目标，坚持资源产品的农本化和从业主体的农本性。

企业可以参与开发或成为开发主体，但要把农民利益放在首要位置，把农民受益与否作为衡量发展乡村旅游业经济效益和社会效益的重要指标。

要注意尊重农民意愿，要自始至终尊重农民的首创精神，保持农村旅游发展多样性，政府在引导中要重点加强服务，逐步建立面向农村和农民的旅游服务体系，不断提高公共服务水平。

（二）坚持“政府引导、社会参与”的原则。

我国乡村旅游业还处于起步阶段，基础设施薄弱，没有形成健全成熟的乡村旅游产业体系，必须充分调动发挥各级党委、政府抓乡村旅游业的积极性和主动性，在扶持政策、公共设施、引导资金、规范管理、宣传推广等方面加大支持和引导力度。

（三）坚持“保护耕地、持续发展”的原则。

按照国家严格保护耕地的要求，在发展乡村旅游中要保护和集约利用土地，严禁出现乱占和浪费耕地的现象，防止导致在没有建立保障机制的情况下使农民失去土地。

要强调生态环保和文化遗产保护，促进乡村生态环境保护，促进乡村文物古迹、非物质文化遗产保护、民族民俗文化的挖掘和有效传承。

坚决避免因急功近利、盲目发展造成的资源浪费和环境污染。

（四）坚持“因地制宜、突出特色”的原则。

各地立足本地条件，因地、因时制宜，探索各具特色的乡村旅游发展模式。

各地要根据自然环境、地域文化、依托的资源、针对的市场等不同，打造具有浓郁地域特色的乡村旅游产品。

各地
已经总结的特色产业带动型、都市村庄型、景区依托型、农场庄园型、特色技艺展示型等多种类型的农村旅游发展模式，都有不同发展规律和特点，各级政府加强分类指导，要引导各种模式个性化发展，推动各种模式间的优势互补。

（五）坚持“市场导向、产业化发展”的原则。

以市场导向配置资源，“近郊依城，远郊靠景，沿路沿江，城乡互动”，引导乡村旅游向优势地区集中，提高竞争力。

要以市场需求为导向，引导各类乡村旅游经营主体，特别是农民按照运行市场化、要素规范化、经营规模化和网络化的方向，提高乡村旅游产业化水平，培育乡村旅游发展的微观基础。

（六）坚持“统筹城乡、以点带面”的原则。

发展乡村旅游，要统筹乡村旅游产品与城市居民休闲需求的对接，统筹城乡基础设施和公共服务，实现城乡互动，带动城乡间人员和财富转移的速度和规模，加快城乡一体化发展进程。

鼓励乡村农民到城市旅游观光，引导城市市民到乡村休闲度假。

形成城乡之间互为客源、互为市场、互动发展的良性局面。

要注重培育龙头，以点带面促进乡村旅游全面发展。

建设“环城市休闲度假旅游带”，推进乡村旅游产品转型升级。

四、发展乡村旅游业的方向和目标
（一）发展方向
通过大力发展乡村旅游，形成种类丰富、档次适中的乡村旅游产品体系；把乡村旅游业培育发展成为繁荣和壮大我国农村经济的特色优势产业；把乡村旅游业发展成为旅游业新的主要力量；通过发展乡村旅游业着实启动乡村旅游消费市场，形成的社会消费热点。

最终，把广大乡村建设发展成为国内旅游的重要目的地和客源输出地，建成统筹城乡的国民旅游消费大市场。

推进我国乡村旅游实现消费大众化、产品特色化、发展产业化、服务规范化、效益多元化发展。

（二）发展目标
到2015年，目前规模基础上，实现乡村旅游主要发展指标翻一番的目标。

通过发展乡村旅游业，力争到2015年实现：接待人数达到7.71亿人次，旅游收入达1145亿元，直接就业989万人，间接就业3680万人，每年旅游从业农民人均纯收入增长5%。

使乡村旅游成为新农村建设的重要载体，推动实现农村产业发展、农民增收和农村社会和谐稳定的三大目标。

形成领域宽广、规模较大、特色突出、发展规范的大格局。

形成连通城乡的大旅游市场，成为国内旅游市场的主要支撑体。

（三）工作目标
充分利用丰富的乡村旅游资源，挖掘具有浓厚地方特色，在保持乡村自然人文环境原真性的前提下，通过发展乡村旅游，实现风土、风物、风俗、风景等优势资源的有效整合，以突出打造景区依托、城市带动、农业观光、民俗风情等类型的乡村旅游产品为重点，在全国创建1000个旅游小镇，建设10000个特色鲜明、功能配套、交通便利、服务配套、环境优美、吸引力强，受广大旅游者欢迎的旅游特色村，带动和促进全国乡村旅游的发展。

形成种类丰富、档次适中的农村旅游产品体系，初步架构全国乡村旅游发展新格局，重点建设一批特色旅游示范区（镇、村）和示范户，培育一批具有特色的乡村旅游产品，加快建立起科学合理的乡村旅游发展标准及规范、较为完善的乡村旅游发展指导体系。

五、发展乡村旅游的主要任务
（一）乡村旅游产品开发工程
实施“千万亿乡村旅游工程”，即建设1000个特色旅游乡镇、10000个特色旅游村，力争到2015年实现乡村旅游接待人数达到7.71亿人次。

建设系列乡村旅游示范区，构建乡村旅游精品体系。

积极开发一批完善成熟、文明健康的农村旅游新产品，并逐步培育乡村旅游精品，满足国内外不同层次的休闲度假需求。

各地要积极依托当地区位条件、资源特色和市场需求，采取景区带动、公司+农户、综合开发、整村推进等方式，加强城郊休闲度假、生态农业观光、民俗风情体验等不同类型的乡村旅游产品开发，开展文化、历史和生态等不同主题的旅游特色村建设。

拓展和提升观光型乡村旅游产品的休闲度假功能，增强亲和性、知识性、参与性等体验内容，培育乡村旅游精品，满足不同层次的休闲度假需求；挖掘原生态古村落、民族村寨的民族风俗和生产生活特色，加强对文物遗迹和民居、街道等古老建筑的保护，突出文化特色；提升“农家乐”发展水平，突出乡村生活特点，营造乡土文化氛围。

选择景观效果较佳的区域，以农业生产基地为载体，强调参与性，发挥农业与旅游的叠加效应。

重点发展特色农业生态、乡村生态、山区生态、林业生态、湖区生态、海滨生态旅游产品。

充分发挥各种地方特色的戏剧、绘画、民间歌舞、杂技、曲艺等优势，提高文艺创作水平，开发旅游文化精品。

主要旅游城市要建立旅游定点演出场所或设立旅游表演中心，形成晚间娱乐的亮点。

大型旅游饭店、重点旅游景区都要为游客提供丰富健康，参与性强的娱乐活动。

统筹产品与市场，促进乡村旅游集聚发展。

建设环城市乡村旅游带、大景区周边乡村旅游集聚区、民族民俗文化村落和历史文化村落旅游集聚区、旅游小城镇、依托农业产业集聚区发展乡村旅游集聚区等不同类型的集聚区。

（二）乡村旅游基础设施建设工程
各级党委和政府要加强领导，把发展乡村旅游纳入当地社会主义新农村建设的整体布局中部署和推动，促进各级政府有关公共服务向乡村旅游延伸，加强乡村基础设施建设和社会事业建设。

农村沼气、乡村道路、人畜饮水、乡村清
洁等支农工程项目要向发展乡村旅游的村镇倾斜，推动乡村旅游开发项目和各种支农资金挂钩。

重点是优先解决交通干道、重点旅游景区到乡村旅游点的道路交通建设；加强农村环境污染综合防治，加大旅游区及周边环境垃圾和污水处理、畜禽养殖污染防治和有机食品建设；推进旅游村镇街道硬化、绿化和亮化工作，指导乡村旅游点房屋外表改造和标牌、标识规范设置；改善乡村教育、医疗卫生和文化条件。

通过建设乡村旅游基础设施和公共服务体系，使旅游示范区实现“三通、三建、四改、四保”。

三通包括通路、通上下水、通网络；三建包括旅游停车场、旅游购物场所、游客中心等服务设施；四改包括改厕所、改气、改水和改厨；四保包括保生态、保民俗、保卫生和保质量。

（三）乡村旅游人才培训工程
在各级党委政府支持下，旅游部门要配合项目开发帮助制定出具体的人才培训规划，并争取与教育、农业、劳动、民政等部门的人才培养规划对口合作，共同推进和实施。

重点培训四类人才：乡村旅游经营户、乡村旅游带头人、能工巧匠传承人和乡村旅游干部, 着力培养一支高素质的乡土旅游实用人才队伍。

重心在村镇，关键在带头人。

要特别重视对乡镇党政领导发展农村旅游的培训，在有条件的乡镇建立工作联系点，提供专业学习、考察交流机会。

重点提高从业者在经营服务、食品卫生安全、接待礼仪、餐饮和客房服务、乡土文化讲解等方面的素质和技能，加强对当地干部和业主乡村旅游项目开发、管理、促销等专业知识培训。

通过送教上门、办培训班、结对帮扶等方式，开展多层次、多渠道的培训。

要依托现有的旅游人才培训中心和其他培训中心，结合农村远程教育和文化
站点建设，建立现代化旅游教育培训网络平台，以增强培训的针对性和实用性为重点，抓好乡村旅游服务型人才的岗位培训和岗前培训。

整合各类社会教育资源，合理配置培训资源，引进先进教育融资及管理理念，积极探索政府、学校、企业和社会公益组织，共同分担旅游教育培训费用的路子，鼓励、引导外资和民营资本参与乡村旅游人才培养，促进乡村旅游与乡土旅游人才开发的协调发展，为乡村旅游的加快发展提供门类全、数量足、质量高、用得上的旅游服务和管理人才，为乡村旅游的持续快速健康发展提供有力的人才支撑。

（四）乡村旅游市场开发工程
各级旅游部门要结合农村旅游产品开发，帮助设计和提升农村旅游产品的市场开发形象，推动分散的农村旅游产品走向市场。

各地要加强乡村旅游目标市场的分析和定位，建立部门联合、上下联动的乡村旅游宣传促销机制和激励机制，加大乡村旅游的宣传促销力度。

宣传、文化、新闻等部门要把乡村旅游作为重要内容，利用电台、电视台、报刊、网站等多种手段，开设乡村旅游专版和专栏、增加乡村旅游专题和时段，加大乡村旅游产品宣传，实现产品与市场的对接。

各级旅游部门要指导好乡村旅游产品的策划、组织和包装，把乡村旅游促销纳入旅游促销计划，抓好乡村旅游产品宣传促销的策划和组织工作。

有条件的地区，可举办系列节会活动，提升产品的市场形象；建设乡村旅游信息营销管理网络，积极探索乡村旅游网络预订服务。

鼓励旅行社等企业和有条件的各类旅游集散中心，开展专业的市场销售和网络促销，拓宽乡村旅游销售渠道。

要加大对农村旅游的公益性宣传，争取在各类主流媒体开辟农村旅游宣传专栏。

鼓励将乡村旅游与修学旅游有机结合，鼓励把乡村旅游纳入课外教学课程体系，支持大、中、小学校在保证安全的前提下，与旅行社共同组织学生在乡村参观考察、学习观摩、科技实验、生活体验、劳动锻炼等针对性的教育活动。

将新型养老和离退休人员出门旅游与乡村旅游紧密结合，根据老年人生理、心理特点，提供适宜老年人的旅游线路产品和养老产品，深入挖掘“银发”旅游市场潜力。

（五）乡村旅游服务下乡工程
包括大学生下乡、旅游知识下乡、旅行社下乡、旅游连锁品牌下乡、公共服务下乡工程和分享其他下乡工程。

结合正在实施的“一村一名大学生工程”，通过选聘高校旅游专业毕业生到具备发展乡村旅游条件的农村工作，选派旅游等相关部门和单位的优秀青年干部到旅游村寨挂职，选拔农村优秀青年到旅游院校学习等形式，培养和造就一支素质高、业务精的乡村旅游管理人才队伍。

组织编制各种形式的乡村旅游科普读物（图书、多媒体光盘、报纸、杂志等），政府购买或补贴，送知识下乡。

在乡村旅游集中的地区，建立乡村旅游培训站和科技辅导站。

鼓励旅行社、旅游酒店等连锁品牌下乡，推进旅游公共服务体系下乡，并充分分享现有的下乡工程，建立更加完善便捷的乡村旅游服务体系。

旅行社可和各地的邮政代办点、村委会、居委会和农村团体建立广泛联系，构建服务体系。

加大城市人才、智力资源对乡村旅游的支持，加大城市科技、教育、文化、卫生等方面对乡村旅游的服务。