我国设立行政法院的可行性探析

我
国行政诉讼已走过近三十年的历程，但现行的行政审判体制运转效果并不乐观，在
行政审判中出现了“上诉率高，申诉率高，实体裁判率低，服判息诉率低，老百姓胜诉率低”的“老大难”问题，行政相对人的权益难以得到很好的维护与保障，行政审判中存在的行政干预和司法地方化、司法行政化问题亟待解决。

据统计，2007年至2011年间，全国法院审结的一审行政案件中，原告胜诉率分别为9.59%、7.98%、6.55%、7.34%、9.86%，五年来的平均胜诉率仅为8.26%。

近年来，最高人民法院为了克服现行的行政审判体制的弊端，
对地方法院的管辖制度进行了“交叉管辖”、“异地管辖”、“集中管辖”等一系列改革，虽然这些改革在短期内取得了一些“治标”效果，但还是难以达到预期的“治本”功效，且这些改革的一些负面影响也日益凸显出来，可见在现行的行政审判体制之内的微调式改革不能够从根本上解决问题。

检视与反思：
我国现行的行政审判体制之弊端
（一）现行的行政审判体制的制度设计不合理，法院和法官的独立性不够 我国现行的行政审判体制基本上可
以归纳为党委领导、人大监督、政府管理财务、法院负责审判的行政诉讼体制。

这种行政审判体制僵化、制度设计极不合理，法院过分依附党委、政府、人大的制度设计，极易滋生司法腐败和司法不公，限制和束缚了行政审判职能的正常发挥。

长期以来，我国法院系统实行“分灶吃饭”的财政体制，各级法院的经费必须由同级政府确定，法院的财政经费主要依靠地方财政的供给，土地使用、车辆管理、基建和物质装备建设也受制于当地政府。

此外，在人事制度方面，法院的行政领导职务和审判人员均由地方各级权力机关选举、委任,实际上法院的人事权受制于地方政府。

在现
我国目前采取的是以“人民法院设行政审判庭审理行政案件”为中心的行政审判体制，该体制还存在行政干预、司法地方化、司法行政化等弊端与缺陷，妨碍了我国行政诉讼目的和行政审判功能的实现。

检视与反思我国现行的行政审判体制的弊端，根本性改革我国现行的行政审判体制，设立行政法院具有很大的必要性与可行性。

导 读
我国设立行政法院的可行性探析
文/曹荣刚
法治论坛
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行的行政审判体制下，由于法院和法官的独立性不强，法院和法官均不具备足够的抵御外来的不正当干预的实力与能力，从而严重阻碍了行政审判职能的发挥和司法公正的实现。

（二）现行的行政审判体制滋生司法地方化、司法行政化倾向，难以抵御行政干预
在现行的行政审判体制下,负责行政案件审理工作的只是人民法院的行政审判庭,行政审判庭在审理行政案件时不仅会受到来自行政机关的压力和干预,还可能受到来自法院内部的压力。

大量行政纠纷未起诉到法院解决，行政诉讼案件的总量过低，诚如著名行政法学家马怀德所言:“我国行政案件长期徘徊在10万到12万件，原告胜诉率不到10%，究其原因就是地方政府通过各种有形无形的方式对行政审判加以干预”。

在现行的行政审判体制中，司法的地方化、行政化不仅表现在地方法院机构设置、人事管理上的地方化、行政化，而且表现为行政法官选任和财政经费来源的地方化、行政化，直接导致行政案件的裁判结果经常是以迎合地方政府的意见而结束，地方法院往往会屈服于地方政府的不当行政干预，司法的地方化、行政化为司法腐败和司法不公提供了温床。

（三）法院内部审判及人事管理体制存在缺陷，部分行政法官审判能力不强、专业性不足
与民事诉讼和刑事诉讼相比，行政诉讼的一个显著的特点就是具有较强
的专业性、特殊性和技术性。

面对技术性、专业化难度不断提高的行政纠纷，法院想要实质性化解行政争议，就必须提高法官自身的审判能力，但在目前的法官管理体制下，对于行政法官的知识构成和审判技能并无特别要求，且法官在法院内部不同审判庭之间的流动性非常大，行政法官队伍也极不稳定，故行政法官的审判技能和专业化水准普遍较低，不能适应行政审判日益复杂的专业性要求。

设立专门的行政法院，建立一套体现专业化的行政法官选任、培训、分案、考核机制，这在专业上、技术上皆可以突出行政审判的技术性、专业性，以此来弥补行政法官专业性不足，同时，这在一定程度上也能够倒逼我国行政审判队伍的专业化发展，有利于打造高素
质的行政法官队伍，以更好地适应实质性解决行政争议的专业性需要。

（四）现行的行政审判体制运行效果不好，行政审判缺乏公信力和权威性
近年来，我国每年的行政纠纷约有 400万—600万件，但全国行政诉讼案件受理案件稳定在每年10万至12万件。

而人口只有8000万的德国，行政法院每年受理案件达30万件；人口不到1000万的瑞典，2011年行政法院受理案件总数为12.86万件。

目前，行政案件占法院全部案件中的比重逐年下降，由10年前的2%降到2012年的1.3%。

行政案件的收案量在一些年份还呈现大幅下滑的态势，例如2012年一审行政案件的收案量比 2011年减少6770件，下降幅度达5%。

考虑到行政权力日益扩张、行政管理和公共服务领域不断拓宽的背景和行政行为数量激增的态势，但行政案件的收案量占法院全部案件的比例不升反降，说明相当数量的行政纠纷未被纳入行政诉讼渠道。

由于现行的行政审判体制在现实中解决行政争议的能力比较有限，许多老百姓出于对“官官相护”的畏惧以及人民群众对法院能否独立公正办案的疑虑，不会把自己遇到的行政争议提交到法院来解决，导致
大部分的行政争议以信访的方式大量涌向党委、人大和政府机关，行政审判的公信力和权威性不断受到挑战。

2015年全国法院新收一审案件构成情况
民事92.54%
行政1.22%刑事6.24%
50000
100000
150000
200000
250000
2010年—2015年全国法院行政审判一审收案数
2010年 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年
129133
136353
129583
123194
141880
241000
在现行的行政审判体制下,负责行政案件审理工作的只是人民法院的行政审判庭,行政审判庭在审理行政案件时不仅会受到来自行政机关的压力和干预,还可能受到来自法院内部的压力。

大量行政纠纷未起诉到法院解决，行政诉讼案件的总量过低。

点 睛
需求与回应：
我国设立行政法院之必要性
(一)权力制衡，以司法权制约行政权的需要
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。

”为了防止权力滥用，古今中外任何国家都会对行政权建立制约和监督机制。

随着我国经济和社会的快速发展，行政权对社会生活的管理与干预会越来越广泛，行政权的行使必然呈现扩张的趋势。

我国的法治建设起步晚、起点低，行政权相对司法权而言异常强大且不断膨胀，行政权亟须司法权的制约，而对行政权最佳的制约与监督机制就是行政诉讼制度，但仅有行政诉讼制度还不够，还需要设立行政法院来保障行政诉讼发挥应有的制度性作用和立法设计。

毫不夸张地讲，设立专门的行政法院，从根本上为解决对行政权力的监督与制约问题提供了一种有效的途径，也是保障国家长治久安和法治建设的“安全阀”和“防火墙”。

（二）破除司法地方化、行政化，实现司法独立
我国《宪法》和《人民法院组织法》确立的法院体系与行政审判体制，与地方的其他国家机构一一对应，具有显著的司法地方化特色；我国《公务员法》和《法官法》又规定法官实行与普通公务员基本相同的行政管理模式，法官的工资、职务级别、人事任免、福利待遇等皆受制于地方党政机关，导致现行的行政审判体制具有极强的司法行政化色彩。

与之形成鲜明对比的是，行政法院的组织机构设置、人事任免、财政来源均采取中央垂直管辖方式，行政法院直接隶属于最高人民法院，依法独立审判案件，不受地方政府的干涉，行政法院的财政经费由中央统一拨付，行政法官由中央统一任免且其职位、薪资方面能够得到较好的保障。

毫无疑问，设立行政法院可从根本上摆脱司法地方化、行政化的弊端，行政法院的专业性、独立
性和权威性必定优于目前普通法院设立
的行政审判庭。

（三）审判专门化，充分发挥行政
审判职能作用的需要
审判专门化是世界各国法院改革
的方向和目标，也是法制健全国家的
普遍做法，有利于审判职能作用的正
常发挥，也有利于保障司法标准和裁
判尺度的稳定和统一。

而我们之所以
强调行政诉讼要实现专门化审判，其
中一个重要因素就是行政争议案件具
有专业性、复杂性、恢复性、职权性
和技术性等主要特点，这一点也决定
了行政审判必须走专门化的道路。

盘
点域外国家设立行政法院的经验，均
是为了提升行政审判的专业化，更好
地适应解决行政争议的专业性需要。

以德国为例，专门的行政法院之所以
从普通法院体系中脱离出来，主要是
因为司法专业人员被指责为没有足够
的公法上的专门知识，在公法事务中
更多地涉及事实问题而非法律问题。

在法国，行政法院基于其崇高的历史
声誉和行政审判的专业性得以持续保
留。

在德国，行政审判的专业性与对
分权学说的理解，是其行政法院设立
的最初缘由。

专门的行政法院不仅可
以提高行政诉讼的地位，还有利于促
进法官依法独立审判行政案件，保障
行政相对人的合法权益利益，发挥行
政审判调节行政法律关系的基础性职
能作用。

（四）适应经济全球化和WTO规
则的需要，顺应我国行政诉讼制度与国
际接轨的迫切需要
中国加入WTO（世界贸易组织的简
称）是响应经济全球化的必然要求，也
是中国积极融入国际社会的标志。

建立
独立、公正、高效的行政诉讼（司法审查）
包括行政法院制度，不仅是与国际司法
审查制度接轨的时代要求，也是规范行
政机关做出的行政行为的客观需要，更
是履行我国加入WTO的司法审查义务
的重要司法保障。

鉴于行政法院模式在
融合专业性与独立性上的优势，其受到
越来越多国家的重视和效仿。

从世界各
国行政诉讼发展的情况来看，建立完善、
公正、高效的行政诉讼（司法审查）制
度是所有法治国家的重要内容。

据调查
分析，世界上大多数大陆法系国家实际
上都建立了行政法院制度，即使像英美
法系的英国和美国也设立了专门行政裁
判机构审理行政案件，虽然各国对之的
名称、做法各异，但制度本身的实质是
相同的。

我国可以借鉴国外的成功经验，
并根据我国的司法传统和现实状况，建
立适合我国国情的行政法院制度。

为了
保障当事人的合法权益、监督行政权力
的行使，无论是从完善我国行政诉讼制
度还是与国际接轨的需要，我国都有必
要建立行政法院制度。

因此，改革现行
的行政审判体制，构建专门的行政法院，
使行政审判远离行政权力中心，这既是
我国司法独立的需要，也符合行政审判
发展潮流的国际趋势。

审视与探索：
我国设立行政法院之可行性
(一）设立行政法院具有法律依据，
在法律上具有可操作性
在我国现行的司法体制下，设立行
政法院不违背宪法和法律的规定，不会
对我国的司法体制造成冲击，而且设立
行政法院是有法可循的。

我国《宪法》
第124条规定,“中华人民共和国设立
最高人民法院、地方各级人民法院和
军事法院等专门人民法院。

”我国《人
民法院组织法》第2条规定,“中华人
民共和国的审判权由下列人民法院行
使:1.地方各级人民法院；2.军事法
院等专门人民法院；3.最高人民法院。

”
《宪法》和《人民法院组织法》的规定
较为概括，没有对设立何种专门人民法
院进行完全列举，事实上也不可能做到
完全列举,《宪法》和《人民法院组织
法》的规定实际上已经为设立专门行政
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法院提供了充分的法律依据。

此外，现行行政审判体制是通过全国人大常委会制定的《行政诉讼法》确定的，对《行政诉讼法》的规定进行技术性修改即可设立行政法院，这在法律和政策上也是可行的。

（二）设立行政法院具有经济基础和物质条件
经济基础决定上层建筑，法院属于上层建筑的范畴，设立专门法院需要有一定的经济基础和物质条件。

近年来，我国的经济和社会飞速发展，国内生产总值逐年提高，综合国力和财政收入显著提升，高速、平稳的经济发展为我国建立行政法院制度奠定了经济基础，使中央政府有能力统一支出全国行政法院的财政开支。

据统计，2008年以来，“人民法院每年受理行政案件(含国家赔偿案件)的数量在人民法院每年受理案件的总量中仅占1.13%”。

鉴于行政诉讼案件只占我国法院审理的案件数量的极少部分且行政案件的总体数量较少,可以在市(地)一级或跨地区设立行政法院，以求控制行政法院的数量和减少财政负担。

（三）其他专门法院的设置为行政法院的设立积累了经验
《宪法》和《人民法院组织法》除明确规定设立军事法院外,对于其他专门法院的设置未作具体规定,可以根据司法实践的需要设立或撤销其他专门法院。

根据司法实践需要,我国已先后设立知识产权法院、海事法院、军事法院等专门法院。

从上述专门法院的实施情况来看，设立专门法院审理特定类型或特定领域案件的模式是符合我国国情的。

海事法院、铁路法院、军事法院等专门法院的设置及运行情况为行政法院的设立积累了一定的成功经验，为行政法院的设立提供了丰富的运作管理经验。

我国设置知识产权法院、海事法院、军事法院等专门法院的经验表明，在现行司法体制下设置专门的行政法院是完全可行的。

我国宪法、法律并不排斥行政法院的设立，可先将行政法院定义为
专门法院，适时修改《行政诉讼法》，
确定由行政法院审理行政案件的行政审
判机制，等到行政法院制度运转成熟后，
再制定《行政法院组织法》将该制度正
式确定下来。

（四）设立行政法院既有历史与文
化基础，又有可资借鉴的域外经验
自清朝末年至民国时期，我国的法
律制度与司法体制深受大陆法系国家尤
其是德、日两国的影响，曾有长期设立
行政法院的司法实践。

清末时期即筹设
“行政审判院”，北洋政府和国民党政
府时期则有平政院、行政法院等专门行
政审判机构。

我国台湾地区沿用了国民
党政府时期的行政法院制度，目前该制
度在我国台湾地区运转良好。

因此，我
国的法律制度、司法体制与大陆法系国
家一脉相承，将大陆法系国家的行政法
院体制移植到中国，具有法律文化上的
可接受性。

在世界范围内来看，由于行
政法院具有独立性、专业性、系统性等
特殊优势，且设立行政法院有利于保障
行政审判功能的正常发挥，目前大部分
大陆法系国家均采用设立行政法院的行
政审判模式，英美法系国家的英国、美
国、澳大利亚等国家也设立专门的行政
裁判机构以审理行政争议案件。

当前，
部分设有行政法院的国家发起成立了最
高行政法院国际协会，旨在国际上推动
行政诉讼的发展和行政法院的设立，最
高行政法院国际协会至今已拥有70多
个会员国和30多个观察员国。

域外法
制健全国家或地区关于行政法院的制度
设计和司法实践，为我国设立专门行政
法院提供了可资借鉴的先进理念、理论
与经验。

重塑与构建：
设立中国特色行政法院的具体构想
根据司法实践和现实状况的需要，
我国可采取重新立法或修改法律的形
式设立、完善并推行行政法院制度。

为
了有益于中国特色行政法院在我国的
尽快成功设立，笔者将从我国行政法
院的设置必须遵循的原则、模式选择、
具体制度设计等方面入手，详细讨论
我国设立行政法院的具体程序设计和
制度构建问题。

（一）我国行政法院的设置必须遵
循的原则
1.司法统一原则。

我国作为单一制
国家，在推进法治国家建设的过程中，
必须强调维护国家的司法统一。

“以法
律作为裁判的唯一依据，通过司法活动
解释、适用法律，并且保持判决的一致
性以体现法律的统一性，这是法院维护
法律统一的功能。

”我国设立行政法院
的首要问题便是司法统一，打破司法权
行政化、地方化的畸形模式，有效地摆
脱地方政府的行政干预，使行政诉讼的
制度功能得以正常发挥，确保行政审判
的公正性与权威性，以此维护国家的法
制统一和长治久安。

2.司法独立原则。

我国的行政权在
传统上就一权独大，强调政府主导和行
政权优先的权力运行机制，加之我国有
着悠久的司法权依附于行政权的历史传
统，因此依靠人民法院内部的行政审判
庭实现对强大行政权的制约和监督，这
已成为一项强人所难的任务。

设置行政
法院无形中把普通法院的一个行政审判
庭对行政权的制约和监督，转变为一个
专门的行政法院的制约和监督，无疑加
大了对行政权的制约和监督力量。

行政
权在行政法院的有效制约和监督下，长
期困扰行政诉讼的司法行政化、地方化
问题必将迎刃而解，人民群众的合法权
益无疑也就多了一个安全保障，故行政
法院在确保行政法院和行政法官的独立
地位中的作用不可或缺。

3.审判专业化原则。

行政审判的
专业性、特殊性要求行政法官需要高度
职业化、专业化，行政法官的遴选或选
任应有严格的条件和标准，我们应当
避免现行行政审判体制下行政法官与民
事、刑事法官相互流动性大的弊病，确
保行政法官队伍的稳定性。

行政法院在受理和审理的案件类型上是单一的，有利于提高法官的职业化、专业化水平和行政审判专业水准，提升法院的形象和权威，更好地发挥行政审判的功能和作用。

审判专业化还要求确保行政法官任职的稳定与职业保障，非因渎职等法定事由或基于本人意愿不得随意调动其工作岗位。

（二）我国设立行政法院的模式选择
从世界范围内存在的行政法院模式来看，设立行政法院的国家或地区一般可以归纳为以下三种模式:第一种模式是名义上隶属行政系统的行政法院模式(又称法国模式)。

这一模式的典型代表国家是法国，特点是行政法院名义上属于行政系统。

行政法院虽然名义上属于行政系统，但实际上其属于司法机关的范畴。

最高行政法院作为最高行政审判机关，对中央和地方各级行政机关、独立权力机构和公共行政机构做出的行为享有审理权和终审权。

第二种模式是在司法系统内设立专门的行政法院模式(又称为德国模式)。

这一模式的典型代表国家是德国，特点是行政法院属于独立于普通法院的专门法院，行政法院是与宪法法院、社会法院、劳动法院、财政
法院并列的五大专门法院之一，行政法院行使所有行政争议案件的审理权和终审权。

第三种模式是在最高法院下设行政法院模式(又称为俄罗斯模式)。

这种模式的典型代表国家是俄罗斯，特点是在最高法院之下设置行政法院，行政法院实际上属于不独立于上级法院的专门法院。

在这一模式下，对行政法院裁判不服的，可向中级法院上诉，行政法院只作为初审法院存在。

以上三种行政法院模式各有优劣之处，但设立行政法院的国家均根据本国的国情和历史发展阶段选择适合本国行政审判需要的行政法院模式。

从我国的国情、司法体制和抵御行政干预的实际需要出发，我国设立行政
法院采用德国模式最为合适。

因此，
我国设立行政法院可以借鉴德国模式，
即在最高人民法院之下建立一套接受
最高人民法院监督、指导但独立于地
方各级法院的行政法院系统。

在现行
司法体系内部，设立行政法院符合我
国《宪法》和《人民法院组织法》的
规定，将行政法院作为专门法院设置
在最高人民法院之下，不仅有充分的
宪法和法律依据，也有利于贯彻落实
人民代表大会制度。

（三）设立行政法院的具体制度
设计
行政法院的理论、理念需要合理的
制度设计予以落实，才能构建符合中国
国情与司法实践需要的中国特色行政法
院制度。

笔者拟从行政法院的组织体系、
行政法院的人事制度、行政法院的财务
经费制度与行政法官的职业保障制度四
个方面对我国行政法院制度的设立与建
构提出对策建议，以期我国能够尽快设
立行政法院。

1.行政法院的组织体系
设立行政法院应当撤销目前各级法
院内设的行政审判庭，在全国范围内
设立由初级（初审）行政法院、高级(上
诉)行政法院及最高行政法院三级组成
的行政法院组织体系，初级（初审）
行政法院与高级(上诉)行政法院之间
不设立中级行政法院。

为了破除司法
地方化、行政化的弊端，行政法院在
设置上有必要提高审级且要打破目前
司法管辖区依附于行政管辖区的现状，
其中初级（初审）行政法院与中级人
民法院同级，负责审理并裁判一审行
政案件；高级(上诉)行政法院与高级
人民法院同级，负责审理并裁判二审行
政案件；最高行政法院隶属于最高人
民法院，最高行政法院院长可以由最
高人民法院院长或副院长兼任，负责
审理并裁判不服高级(上诉)行政法院
做出的一审裁判的上诉案件，监督和
指导全国行政审判工作，对行政诉讼
问题做出司法解释。

行政法院的司法
管辖区域应大于地方政府的行政管辖
区域，初级（初审）行政法院、高级(上
诉)行政法院的设置应均衡考虑各省、
自治区、直辖区下辖各地市的行政案
件数量、人口总量、经济状况、地理
位置等综合因素。

鉴于行政争议案件
的数量相对较少，邻近的一至三个省
级单位可设立一个高级(上诉)行政法
院，全国可以设立15个左右高级(上诉)
行政法院；按同样的原则和司法理念，
邻近的二至四个地级行政区内可设立
一个初级（初审）行政法院，全国可
以设立120至200个左右的初级（初审）
行政法院。

鉴于某些边远地区交通不我国设立行政法院的首要问
题便是司法统一，打破司法
权行政化、地方化的畸形模
式，有效地摆脱地方政府的
行政干预，使行政诉讼的制
度功能得以正常发挥，确保
行政审判的公正性与权威
性，以此维护国家的法制统
一和长治久安。

点 睛
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