东江源区水环境管理体制创新研究

东江源区水环境管理体制创新研究
作者：彭海君陈清华赵肖邓雄
来源：《绿色科技》2011年第10期
摘要：指出了东江源区水质的好坏直接影响东江中下游水质，有效管理东江源区水环境是关系到江西省、广东省和香港人民饮水安全的重要工作。

分析了东江源区水环境管理中存在的
问题,针对创新有效的东江源区水环境管理机制进行了探讨。

关键词：东江源区;水环境;管理机制
基金项目：国家重大科技专项(编号:2008ZX07011)资助
作者简介：彭海君（1965—），女，湖南人，研究员，主要从事水环境污染与控制研究、环境规划、环境影响评价工作。

中图分类号：X701
文献标识码：A
文章编号：
1 引言
东江发源于江西省赣州市寻乌桠髻钵山南侧,源河为三桐河,流入水源河、澄江河、吉潭河,接纳马蹄河后称寻乌水,寻乌水至合河坝接纳定南水后始称东江。

发源地涵盖安远、寻乌和定南县,流域面积3 502即本文所指的东江源区),约占东江全流域面积的1/10,约占寻乌、安远、定南3县土地面积的58.3%,地理位置介于东经114°47′~115°33′,北纬24°29′~25°33′之
间,2008年人口55.8万人,占3县人口总数的63.2 %。

东江源区社会经济发展相对落后,这其中既有地理位置等自然原因,也有为了保护水源地生态环境而牺牲发展机会的原因。

出于保护水源的需要,东江源区寻乌水、定南水干流水质保护目标为《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)Ⅱ-Ⅲ类水质标准,导致东江源区部分矿床的开采和规模化畜禽养殖受到一定的影响,甚至禁止引入水污染负荷排放相对较高的企业,一方面使东江源区生态环境保护和建设投入成本偏高,另一方面导致东江源区自身经济发达程度较低,政府财力有限。

为了保护东江源区生态环境,定南县于2008年限制引进企业达30个,投资规模达到2.67亿元，寻乌县2008年限制引进企业3个,减少盈利4 500万元/年。

为了寻求东江源区社会
经济发展和生态保护的平衡,实现东江源区水环境的可持续利用,有必要完善现有的管理体制,研究新的水环境管理体制。

2 东江源区现有水环境管理体制存在的问题
江西省、赣州市、定南县、寻乌县和安远县三级政府对东江源区水环境质量共同负责,各级环保局对其辖区内的水环境保护工作实施统一监督管理。

目前,东江源区现有水环境管理体制存在如下不足，包括没有进一步设置镇(乡)的基层环保机构,调动一切力量保护东江源区水环境。

主要对工矿企业、污水处理厂、规模化畜禽养殖场等点源进行监督管理,还没有开展农
业、农村面源的监督管理。

近年来,江西东江源区域生态补偿机制问题引起了国内学者的关注,有些学者探讨了建立东江源生态补偿机制的政策建议,如胡小华[1]、胡振鹏[2]、胡细英[3]、孔凡斌[4]和许振成[5]的研究。

据《江西省“五河”和东江源头保护区生态环境保护奖励资金管理办法》,江西省政府每年安排一定数量的专项资金用于源头地区环境生态环境保护,这是目前对东江源补偿的唯一来
源,2008年和2009年东江源寻乌县和安远县分别获得783万元和182万元补偿资金,但东江源生态补偿资金仍存在很大的缺口。

东江源区三县监测能力薄弱,地表水体水环境质量监测均由赣州市环境监测站负责,定南县、寻乌县和安远县各县仅设有一个常规水质监测断面(表1),东江源区地表水常规水质监测断面偏少,不能全面掌握东江源区地表水体的污染状况。

没有建立东江源区地表水体风险管理系统,集中式饮用水源地存在潜在的环境风险。

3 东江源区水环境管理体制创新分析
3.1 东江源区水环境综合管理体制创新
3.1.1 建立强有力的组织机构管理东江源区水环境
成立东江源区水环境保护分局,作为赣州市环保局的直属机构,设在定南县或寻乌县,并赋予该机构在东江源区内实施水环境质量的管理、污染源管理(依靠县、镇环保局提供相应的点源、面源监管)、水源涵养生态功能区生态补偿机制的建立和实施、协调执法的职能,这样才能保证东江源区水环境的可持续发展。

3.1.2 增设乡镇一级环保机构
鉴于东江源区水环境污染主要来自于农业和农村面污染,建议增设县一级以下的环境保护机构,即镇(乡)一级的环保办公室,其职责是负责对各乡镇的面源污染的各个来源进行监督,并对各乡镇所建设的污染治理工程的运行进行监督,对各乡镇所流经的东江水系水体进行保护。

各村再设1个生态环境保护监督管理员,负责本村垃圾的收集、分类,以及乡镇污水治理设施的监管（图1）。

图1 东江源区水环境管理机构
3.1.3 实行水环境保护目标责任制和考核评价制度
省、市、县三级政府对东江源区水环境质量共同负责，实行行政首长负责制和任期目标管理制。

把东江源区水环境保护列入领导干部政绩考核内容,定期考核和公布,接受公众和舆论监督。

有关各级政府要主动接受本级人大及其常委会的监督,定期汇报东江源区水环境保护的情况。

3.1.4 建立水环境质量监测和定期报告制度
东江源区水环境保护分局定期向赣州市和东江源区三县环境保护局汇报源区水环境质量。

各级环保局定期向本级人民政府汇报东江源区水环境保护的情况。

赣州市政府要定期向省政府
报告东江源区水环境质量,省政府定期通报有关情况。

3.1.5 建立东江源区水环境保护监督体系
有关各级政府主动定期向本级人大及其常委会汇报东江源区水环境保护的情况,并接受其监督,同时接受公众和舆论监督。

东江源区水环境保护分局每年组织开展东江源水环境监察行
动,对源区水环境和资源保护以及法律法规执行情况等进行检查。

3.1.6 建立经济社会发展与生态环境保护综合决策机制
各级政府在制定重大经济政策、社会发展规划、经济发展计划时,充分考虑东江源水体和生态功能的保护。

严格评审,坚决禁止可能对东江源区水体造成严重污染，对东江源区生态功能造成严重破坏的项目，对生态功能重点生态敏感区的开发建设活动,开展环境影响后评估制度。

3.2 建立水源涵养生态功能区生态补偿机制
《中华人民共和国水污染防治法》第七条指出,国家通过财政转移支付等方式,建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。

因此,为了保护东江源区水质,有必要建立针对东江源区的生态补偿机制。

3.2.1 建立东江流域生态补偿转移支付制度,实现跨行政区生态补偿
建立广东省向东江源区三县生态补偿转移支付制度,当东江位于江西与广东交界断面的水质符合或好于《地表水环境质量标准》Ⅲ类标准时,即由受益于东江源水质保护的下游省份广
东省向东江源区三县支付水资源保护费用。

费用来源于广东省财政,该费用用于东江源区的水环境保护。

3.2.2 运用财税手段鼓励清洁生产,支持污染治理项目
(1)激励生活污染减排的财税政策。

生活污染排放根据污染物类型和来源可以分为生活污水和生活垃圾,就生活污染排放的所在地分类可以分为城镇生活污染和农村生活污染。

目前,定南县和寻乌县县城都已建有污水处理厂和垃圾填埋场,但农村地区人口居住相对分散,基本没有污水管网铺设和集中处理设施,生活污水基本处于随意排放的状态。

对于有一定规模聚居的乡镇,可以通过财政安排农村污水处理专项资金,由环保部门组织建设人工湿地污水处理项目;对于居住分散的农村地区,可以由财政出资聘请技术人员,对有意建设人工湿地污水处理项目的家庭给予技术指导,并按户给予一定数额的财政补贴。

同时,还要支持农村生活垃圾集中处理,由政府财政根据垃圾量给予一定财政补贴。

东江源区增设镇(乡)环保分局,各村设1个生态环境保护监
督管理员。

其费用由江西省政府或东江源区三县政府财政支付。

(2)江西省政府、赣州市政府、东江源区三县政府通过提供补助资金鼓励养殖小区或非规模化养殖农户建立猪-沼-果-鱼的生产模式,从源头控制畜禽养殖面源污染。

(3)在治理农业面源污染过程中,江西省政府、赣州市政府、东江源区三县政府通过提供补助资金鼓励采用生态农业的形式或滴灌技术、推广果园农用化学品安全替代品种与科学施药技术和农田控水减污技术;构建农田科学排(退)水体系,促进农民减少农药化肥施用量,从源头治理面源污染。

3.2.3 安排专项资金,扶持东江源区的生态建设
(1)高效生态农业。

依托山水资源条件和生态环境优势,大力推广“猪-沼-果-鱼”生态农业发展模式,重点开发有机绿茶、无公害水果、蔬菜、食用菌、优质生猪等一批绿色、无公害、有机农产品,实现农产品无公害生产。

创建规模化的绿色食品原料标准化生产基地,壮大竞争力强的绿色食品、有机农产品加工龙头企业,建立和培育壮大优质农产品出口专业基地。

(2)循环经济产业。

引进现代化有机肥生产线,以东江源区畜禽养殖粪便为原料,生产生物有机肥料。

(3)生态旅游业。

按照政府引导、社会参与、市场运作的原则,加强旅游要素配套建设和管理与服务平台建设,全面提升旅游产业竞争力,发展生态旅游业。

(4)饮用水源、天然林的保护,环境污染治理,退耕还林,以及因保护环境而关闭污染企业，并新建清洁生产型企业等。

3.3 点污染源的监督管理创新
(1)对现有各工业企业进行监督管理,淘汰工艺落后,污染严重,不能稳定达标排放的生产能力。

污染排放不达标或对当地环境影响严重的企业必须实行“关停并转”,建立并实施水污染排放强度大的工业企业退出机制,保证各工业企业的废水达标排放和污染物排放总量控制,加快重点污染企业排污在线实时监测体系的安装,加快工业园区工业废水处理设施和雨污分流系统建设。

提高产业准入门槛,防止产业承接中的污染转移。

对于规模化畜禽养殖场安装在线实时监
测系统,严格实行达标排放。

(2)各县环保局在现有“环境统计”基础上,将所有规模化畜禽养殖场都纳入重点污染源管理,将东江一、二级水系排污的工矿企业都纳入重点污染源管理。

3.4 农业、农村面污染源的监督管理创新
增设镇(乡)环境保护机构,其职责主要包括掌握当地种植业、养殖业和农村生活面源的污染来源、污染负荷和污染的时空分布;推广农业、农村面源污染控制技术;监督管理农业、农村面污染源,保护东江源区水环境;向所在县环境保护局和东江源区水环境保护分局定期汇报所在镇(乡)的农业、农村面源污染情况。

3.5 水质风险管理创新
3.5.1 创建东江源区水质风险管理数据库
利用空间数据库技术建立东江源区水质风险管理数据库,把基础地图信息、环境污染事故源(即重点污染源,包括畜禽养殖场、养殖小区、生活污染源、正在开采和废弃裸露的矿山等)参数、危险源(油库、化学品码头和仓库等)参数、饮用水源地信息、区域水环境功能区划分信息、应急处理技术数据、事故信息集成为一个统一空间数据库,帮助环保部门全面准确掌握本地的重大污染源及其排放去向,及时掌握重大污染源的动态变化,帮助各地安监部门全面准确掌握本地重大危险源的品种、数量、所在地情况及其动态变化,共同维护东江源区重大污染源和
重大危险源动态数据库。

环保部门要求各重大污染源和重大危险源企业完善其应急预案。

3.5.2 创建东江源区水文水质预测预警模型库
建立包括水文、水动力学、水质模型在内的预测预警模型库,包括累积风险预警模型和突发性风险预警模型。

3.5.3 创建东江源区水质风险管理系统
对东江源区水质风险管理数据库和水文水质预测预警模型库进一步集成,结合各种知识库、专家库、监控信息等建立系统;建立具有环境信息的采集、查询分析、存储、预警及发布等功能的水质风险管理系统,利用该系统结合网络和电讯等通讯手段建立预警和应急指挥技术平台。

东江源区三县环保局和东江源区水环境保护分局利用创建好的东江源区水质风险管理系统对所管辖范围内的地表水体水质进行风险管理,随时掌握水质污染状况。

3.6 建立区域经济社会发展与污染源监控体系
(1)安装水污染源在线监控系统,对重点污染源进行全面监控。

在东江源区统一建设主要污染源在线监控系统,并按要求与环保部门联网,确保东江源区三县环保局准确掌握重点污染源的
实时排放情况,监测数据进入管理系统。

(2)建立污染源管理系统。

建立污染源验收审批入网、管理分类、适用标准费率、享受政策、处理设施、联络等污染源信息管理系统,实现污染源现代化管理。

建立污染源监测信息管
理计算机数据库,实现现代化分级信息管理。

(3)建立执法管理系统。

建立根据执法管理依据体系和监测数据的执法管理自动生成、报送、过程记录、资金入库和结果备案系统,实现全面、公平、公正执法,及时发现并查处违法排污行为。

严格按照规划总量目标发放排污许可证,把总量控制指标分解落实到污染源,做到持证排污,对无证、超证(超浓度或超总量)排污采取严厉的惩罚措施。

(4)公示和民众参与系统。

建立信息适度公开体制、信息公示和管理信息下传下载系统,实现透明管理、社会监督和信息渠道畅通。

建立民众参与网络平台,实现民众参与和交流渠道畅通。

重点污染源在线监控系统的运行维护资金一般由地方财政和企业共同承担。

3.7 建立水质监控新体系
3.7.1 常规水质监测体系
东江源区水环境保护分局增加和完善流域内水环境监测布点,形成国控、省控、市控、县控(点位)完整的流域内水环境监测体系,见表1。

实现流域饮用水水源地、东江源区干流、主要支流以及跨省界、市界、县界水环境质量的全面监控和同步监测。

东江源区各县环境监测站配置相应的有毒有害污染物的监测仪器设备,达到标准化建设水平,负责各县境内东江源区地表水
环境监测,并将监测数据上报东江源区水环境保护分局。

3.7.2 预警监测体系
对东江源区定南县和寻乌县城市饮用水源设自动监测和预警装置,发现异常时,及时向当地环保部门报告,并增加采样监测频次。

4 结语
东江源区养殖业和果业繁荣发展,工业企业逐年增加,在区域社会经济的迅速发展的同时,也给当地水环境带来一定的污染。

因此,必须针对东江源区的实际,研究并建立长效稳定的新的水环境管理机制,如探索建立生态补偿机制、健全水环境管理机构、完善水环境监测体系等,最大化地保护东江源区的水环境。

参考文献：
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社,2006.
P
（
Ministry,Guangzhou 510655,China）
Abstract:The water quality of the East River headstream Area has direct effect on the water quality of the middle and lower reaches of the East River.Managing effectivelt water environment of the East River headstream Area is of vital important to the drinking water safety of the people of
Jiangxi Province,Guangdong Province and Hong Kong Special Administrative Region,and is also a severe and realistic challenge for building up the environment-friendly and harmonious society.In order to better protectthe water quality of the East River headstream Area,The paper starts with the problems in the water environment management of the East River headstream Area,and makes an innovative research on effective management mechanism of watershed water environment.
Key words:East River Headstream Area;water environment;management mechanism。