中国式财政分权的比较研究

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中国式财政分权的比较研究
□ 西南民族大学 郭 鑫 / 文
财政分权理论虽短短几十年，却犹如万水千山中的惊鸿一瞥，填补了新古典经济学对地方政府客观存在问题的空白，政府不再是单纯的“守夜人”的角色，从理论上界定财政分权，并解释财政分权的必要性，也被称为财政联邦主义。

需要注意的是，这里的“联邦”一词，不能等同于“联邦制”。

中国式 财政分权理论 经济
随着经济研究的不断深入，对地方政府理想式的推论和假定，并不能有效解释现实中客观存在的问题：一、地方政府不能有效提供公共产品；二、区域外溢性问题；三；“以足投票”假定无成本性的流动；四、地方政府之间的恶性竞争。

20世纪90年代，第二代财政分权理论修正了“仁慈型政府”的假定，引入微观分析框架，以公司理论范式定位地方政府角色（自身利益最大化），用市场与政府的二元关系划分“市场扭曲型联邦”和“市场维护型联邦”。

我国是第二代财政分权理论的代表之一，被国内外学术界称为“Chinese Style ”。

在财政分权改革中找到“推动国家命运”的力量，是众多经济学者孜孜不倦的追求。

本章将主要中国式财政分权进行一个系统的比较与评估。

中国式财政分权体制的比较
由于不同政体和国体的区别较大，所以基于财政分权制度的比较主要选取法国和日本两个国家，本节将会从多个角度比较三国的财政分权体制，并在此基础上定义中国式分权。

法国的分权体制改革
法国的分权改革主要分为三个阶段： 第一阶段（1981—1986）分权改革，以法国社会党朗索瓦·密特朗当选总统为代表。

通过《大区、省及公社的权利与自由》法案明确规定：辖区行政长官由选举产生，不再由中央直接任免；中央通过转移支付补足地方财权；明确规定地方政府干预经济的准则。

作为补充，1982年7月10日法赋予审计法庭监督地方财权权利，后续26项法案又确立中央地方权限划分和事权、财权边界，地方权力主体空间一致性初步实现。

此后由于密特朗在大选中失利，分权改革搁浅。

第二阶段（1992—2000），社会党再
次执政，分权改革2.0继续推行。

《共和国地方行政法》成为法国分权改革的又一个里程碑，该法案明确规定：居民对于涉及地方利益的决策拥有参与权，尤其是在地方性的公共产品和服务方面；规定外溢性公共产品供给时区域合作条款；明确地方与中央派出机构事权划分原则，地方分权中事权时空一致性初步建立。

此后，阿兰·马里·朱佩起草并通过Pasqual 法律，法国分权改革沿着该法律不断深入。

第三阶段（2003年至今），2003年法国总理Jean －Pierre Raffarin 推动宪法改革，《地方分权结构化方法》以宪法法律形式明确规定中央与地方财权、事权、领土的原则：辖区拥有自主管理地方权利；赋予地方政府制定规章的权利；赋予地方政府税收自主权利；规定辖区之间合作主体权利；赋予行政区公民更多监督权利。

以宪法形式规定分权改革，确立分权改革整体框架，为法国分权改革扫除障碍。

此后相继通过了“组织法”、“自治法”、“责任法”，法国分权改革进入深化阶段，不断完善。

日本的分权体制改革
日本在战败后，相当长一段时间内中央高度集权式国家，地方相对权利很少，20世纪90年代以后，日本的分权改革才逐推行，大致也可分为三个时期：
初步设计阶段，以细川内阁为代表。

1993年细川内阁为赢得选举胜利而呼吁“地方分权”，执政后以“地方分权”和“规制缓和”两种方式推进分权改革。

次年，村山内阁陆续出台法律法规《地方分权推进法》，并依法设立“分权委”推进分权改革。

1998年和1999年连续两次出台《地方分权推进计划》推进改革，但地方财权问题一直悬而未决。

深入化阶段，以小泉内阁时期为代表，构建“三位一体”模式，稳步推进日本地方分权改革。

通过削减税收和“岁入自治”，赋予地方政府相应的财权自由。

2006年以后陆续出台《地方分权改革推进法》、《地方分权一览法》、《地方公共团体财政健全法案》，日本的地方改革由“第一期”步入“第二期”阶段：调整各级政府事权，废除机关委任事务制（除法定事务外），明确规定中央对地方的干预，地方政府财权自由度提高，初步完成地方权利主体财权和事权时间
与空间的匹配。

第三个时期是安倍晋三执政时期，由于安倍经济学并未改变日本现有的宏观环境，其主管的分权改革推进委员会并未取得实质性的进展，仍在商议阶段。

日法两国财政分权体制的启示
我国分权体制先后经历“集中—下放—集中—再下放”的模式，制度经济学将中国的高速发展和变化归于分权，众多文献也肯定了中国式分权对于经济的贡献，随着发展的不断累积，分权模式弊端逐暴露，通过比较可以发现中国的财政分权体制改革和日法两国的分权体制都是中央主动释放权利的一种“自上而下”式的改革，但是与之不同的是日法两国的财政分权“契约性”更强，大到权利的界定，小到具体事权的划分都有明确的法律条文约束，且中央并不具备地方行政长官的直接任免权，在提供公共产品和服务时，日法两国地方政府更有效率。

综合而言，他们对于中国分权体制改革具有启示意义：
（1）深化地方分权改革。

日法两国分权体制都赋予公民依法参与公共事务的权利，且地方政府长官由选举产生，这种良性的激励约束机制能够促进地方财权和事权效率的提高。

但是在我国，地方人大实际权利不足，辖区内地方政府事权和财权并不能得到有效监督，同时公民并没有有效途径参与监督地方政府行为，在深化分权体制改革时，应该加强地方人大的权利，扩展公民参与渠道。

（2）设立完善的央地关系法律制度。

在上述日法两国分权改革体制中都有明确的法律作为依托，使得中央地方在行使财权和事权时有法可依，这种强契约模式可以减少信息损失，消除不确定性，使得权利主体在行使财权和事权时心里有底，同时也可以强化激励约束机制。

作者简介：郭鑫，男，湖北十堰，研究生，单位：西南民族大学，研究方向：财政政策与税收方向。

[1] 黄凯斌.法国分权改革与地方治理研究[M].中国社会科技出版社，2012. [2] 张松青（译）.日本地方分权改革[M]. 社会科学文献出版社，2013（1）.。