建国以来中央与地方事权划分：历史回顾与经验总结

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建国以来中央与地方事权划分：历史回顾与经验总结
荫崔军李晓凡黄健雄
揖摘
要铱建国以来中央与地方事权划
分根据划分趋势尧事权内容尧划分手段
等特征袁可以分为院计划经济体制时期中央集中经济管理事权尧改革开放后地方包干事权尧分税制改革后地方扩大事权尧全面深化改革时期中央推进事权划分改革四个阶段遥建国以来中央与地方事权划分的经验体现在院坚持党的领导尧以人民为中心尧坚持法治建设和实事求是遥今后中央与地方事权划分改革应聚焦于院厘清政府与市场边界袁聚焦公共服务职责曰适度加强中央事权袁构建动态调整机制曰推动法治建设袁形成稳定事权关系曰完善配套机制袁激发地方积极性遥
揖关键词铱中央与地方事权划分历
史回顾经验总结
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强调袁充分说明了党和国家持续推进中央与地方事权划分改革的坚定决心遥
中央与地方事权划分问题中的野事权冶袁应当界定为政府拥有的经济管理权力和承担的公共服务职责袁即野事冶包括经济管理和公共服务两个内容袁野权冶则包括权力和职责两个属性遥回顾并梳理我国建国以来中央与地方事权划分的历史进程袁可以清晰地看出由经济管理权力向公共服务职责转变的演进脉络遥
一尧计划经济体制时期的中央集中经济管理事权渊1949要1978年冤
中央与地方事权划分早在新中国筹建时期就受到关注遥1949年叶中国人民政治协商会议共同纲领曳明确中央和地方政府职权划分的基本原则院野由中央人民政府委员会以法令加以规定冶野既利
于国家统一袁又利于因地制宜冶曰1950年政务院颁布叶关于统一国家财政经济工作的决定曳袁集中人员编制尧公粮和税收开支尧物资调度等管理权力袁将有限资源集中于解放事业和经济恢复袁经济管理高度集中于中央的事权关系初步建立遥然而这一关系限制了地方积极性袁各地请求扩大事权袁中央认识到适度放权的必要袁1951年政务院颁布
叶关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职
权的决定曳袁允许地方利用财政结余在一定范围内开展本地区的经济建设袁并将部分工业企业划归地方管理遥这是新中国历史上的首次事权下放遥1952年起为大规模尧成体系尧有计划地建设
新中国袁中央成立国家计划委员会曰1954年叶宪法曳明确国务院作为最高国家行政机关的领导地
位袁列举其各项经济管理权力袁中央通过上收大型国有企业尧基建项目尧商品价格等管理权力袁将全国经济建设纳入计划袁事权第二次集中遥计划经济体制的确立加剧了中央高度集权与地方要求发展的矛盾袁通过下放事权发挥地方积极性再次受到中央关注袁1956年毛泽东在叶论十大关系曳中提出
野有中央和地方两个积极性袁比只有一个积极性好
得多冶曰随后国务院出台叶关于改进国家行政体制的决议渊草案冤曳袁扩大各省渊自治区尧直辖市冤包括计划尧财政尧物资尧人事等权力曰党的八大继续要求下放事权袁1957年国务院将一部分直属中央部委
的企业行政关系下放地方袁同时允许地方设置商业机构和安排年终财政结余曰1958年野大跃进冶开始袁中央陆续将企事业单位管理权尧招工指标制定权尧基建项目投资审批权尧物资分配权等权力全面下放地方袁部分地区下放到县和公社一级袁事权第二次下放遥
野大跃进冶造成经济衰退袁中央不得不上收事
权袁1959年国务院将野有关全局性冶企业上收至中央部门管理曰1961年中央将先前下放给县尧公社尧
地方企业的招工权尧财权尧商权等集中到中央尧中央局和省委三级曰1962年初召开野七千人大会冶重申加强中央统一领导尧上收经济管理权力的主旨袁事权第三次集中遥1963年国民经济基本恢复袁为探索在计划经济体制下发挥地方积极性的办法袁中央提出试办野托拉斯冶袁通过按行业组织公司的办法下放企业管理权力曰1964年全国计划会议提出野大权独揽尧小权分散冶野统一领导尧分级管理冶原则袁允许省级政府管理本级企事业单位计划和基本建设投资曰1965年国务院陆续颁布基本建设计划尧物资分配尧企业财务等规定袁允许地方合并使用事业费和基本建设投资袁同中央部门共建项目工程袁自筹资金进行基本建设等袁事权第三次下放遥
1966年袁生产停滞袁财政体制倒退至建国初期的统收统支模式袁事权第四次集中遥但由于盲目鼓吹地方积极性袁生产稍恢复袁中央随即下放事权袁1970年中央将包括鞍钢尧大庆油田等大型骨干企业在内的2237个中央直属单位下放地方管理曰1971年财政部颁布叶关于实行财政收支包干的通
知曳袁允许地方支配财政结余袁国家计委颁布叶关于改革物资管理体制意见的报告曳袁提出物资包干管理曰1972年国家计委颁布叶关于加强基本建设管理的几项意见曳袁将国家计划的建设项目相关的投资尧材料尧设备交由地方包干袁事权第四次下放遥1976年袁国务院下属部门陆续恢复袁开始上收
管理权力袁1977年国务院召开全国铁路工作会议袁强调铁路运输由铁道部集中指挥袁1978年国务院转批国家计委叶关于加强物资统一管理的报告曳袁规定重要物资由国家计委分配袁事权第五次集中遥
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计划经济时期中央与地方事权划分经历五次上收和四次下放袁总体趋势是中央通过计划经济体制上收经济管理事权袁然而过程高度不稳定袁造成国民经济在中央集权活力不足和地方分权陷入混乱中震荡曰事权内容以经济建设尧相关企事业单位和重点项目工程的管理权力为主袁基本不涉及公共服务职责曰划分手段以行政命令为主袁尤其是调整企事业单位和项目工程的行政隶属关系曰调整过程由上级绝对权威主导袁但同时允许下级一定程度的协商袁随意性和灵活性并存袁非制度化特征明显遥
这一阶段中央集中经济管理事权有着充分必然性和合理性遥近代以来袁统一经济松散且政治分裂的中国尧实现现代化是所有爱国仁人志士的共同追求袁因此新中国的首要任务就是集权遥面对建国初期险恶的国际环境和凋敝的国内经济袁中央通过集中经济管理事权袁将新中国由一个积贫积弱的农业国迅速建设成为国民经济体系完备的工业国袁充分体现了社会主义制度的优越性遥然而也要认识到这一阶段事权划分对公共服务职责的忽视袁计划经济体制内公共服务供给与居民的城乡二元身份绑定袁基本不涉及中央与地方划分袁城镇居民以机关或企事业单位中的野单位人冶身份享受如价格补贴尧医疗卫生尧教育尧住房尧劳动保障尧城市公共设施等相对高水平的公共服务袁而农民以人民公社中的野社员冶身份获得基本医疗卫生尧基础教育等较低水平的公共服务袁城乡二元差异突出遥除忽视公共服务职责外袁计划经济时期由于多次调整单位和项目的隶属关系袁客观上塑造了中央部门与地方政府间错综复杂的野条块关系冶袁使事权划分背负了比较沉重的历史包袱遥
二尧改革开放后的地方包干事权渊1979要
1993年冤
改革开放之初袁中央决定下放经济管理权力以激发地方经济活力以及地方政府的积极性和主动性袁1978年党的十一届三中全会提出在国家统一计划下袁向地方下放财权和企业经营管理权曰1979年五届全国人大二次会议决定继续向地方
政府下放计划尧基建尧物资尧外贸等管理权力遥地方获得成体系的经济管理事权袁经济社会发展势头
趋向好转遥
在下放权力改善地方财力的基础上袁中央开始要求地方政府承担部分公共服务职责袁1980年中共中央尧国务院颁布叶关于普及小学教育若干问题的决定曳渊中发也1980页84号冤袁提出野渊地方财力冤主要应当用于非工业建设袁如市政设施尧居民住宅尧文化教育等袁一定要拿出一部分钱来办教育冶曰同年袁国务院提出野划分收支尧分级包干冶的财政管理体制改革目标袁规定地方自行承担地方级事业费尧抚恤金和社会救济尧行政管理费等支出袁中央对特大的自然灾害等事务按专案拨款袁地方事权包干制开始建立遥
随着改革的深入袁中央继续要求地方政府强化公共服务职责袁1984年党的十二届三中全会通过叶中共中央关于经济体制改革的决定曳袁明确野政企职责分开尧简政放权冶的政府职权改革原则袁强调地方政府野不再直接经营管理企业冶袁而是集中力量承担文教尧卫生尧社会福利等职责曰1985年国务院提出野划分税种尧核定收支尧分级包干冶的财政管理体制改革目标袁规定中央和地方财政支出野仍按行政隶属关系划分冶袁地方的经济建设及各项事业性公共服务支出由地方包干曰1986年叶义务教育法曳规定义务教育由野地方负责袁分级管理冶袁将义务教育划为地方事权袁规定地方通过征收教育事业费附加承担支出责任曰1987年国务院同意叶关于探索建立农村基层社会保障制度的报告曳袁
建议贫困地区以地方财政为主袁富裕地区以地方政府尧集体尧个人三方合理分担的办法筹措农村社
会保障资金袁将农村社会保障拟定为地方为主的事权曰1988年国务院提出延续财政包干体制袁规定地方在执行预算过程中所遇到的问题野除特大自然灾害可由中央适当补助外袁都应由地方自己解决冶遥至此袁地方政府对属地经济管理权力和公共服务职责的事权包干制已经形成遥
除事权内容引入公共服务职责外袁改革开放后中央与地方事权划分的另一方面改进是划分手段回归法治化袁1982年新叶宪法曳规定中央和地方政府职权划分野遵循在中央的统一领导下袁充分发挥地方的主动性尧积极性冶原则袁这是继1949年叶中国人民政治协商会议共同纲领曳后袁再次以法
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律形式明确中央与地方事权划分的基本原则曰1982年叶宪法曳同时赋予省级立法机关立法权袁地
方有权制定地方性法规袁行政机关依据本地实际行使经济管理权力和履行公共服务职责的法理基础得以夯实遥
改革开放后中央与地方事权划分的总体趋势是中央通过下放经济管理权力增强地方财力后袁要求地方承担新增公共服务职责袁事权内容是在国有企事业单位和重点项目的经济管理权力基础上袁加入政府向居民提供公共服务的职责曰划分手段由调整企事业单位的野条块冶隶属关系转变为依据行政法规明确地方在经济建设和公共服务上的主力地位袁确立地方对属地经济管理和公共服务的事权包干制遥
这一阶段袁中央通过下放经济管理权力激发地方积极性袁全国经济建设热情高涨袁同时在地方财力增强后要求其承担新增义务教育尧医疗卫生尧社会保障等职责袁多种公共服务实践陆续诞生袁人民生活水平快速提高遥除此之外袁中央赋予地方就本地事务的立法权限袁事权划分过程的法治化程度得到提升遥但是袁事权包干制在激发经济活力的同时也扭曲了地方行为袁地方野重干预经济轻服务供给冶的偏好不断强化袁一方面导致市场分割和地方保护现象突出袁另一方面造成中央调控能力减弱曰同时袁各地经济发展程度不一袁造成地区间公共服务水平差异拉大遥
三尧分税制改革后的地方扩大事权渊1994要
2012年冤
为解决改革开放以来野两个比重冶持续下滑问题袁中央迫切需要集中财力袁野事权和财权相结合的原则冶成为中央上收财力的基本依据袁1993年党的十四届三中全会提出建立野合理划分中央与地方事权基础上的分税制冶袁启动了分税制财政管理体制改革袁之后国务院颁布叶关于实行分税制财政管理体制的决定曳渊国发也1993页85号冤袁提出将财政包干制改为在划分中央与地方事权的基础上根据税种划分收入的分税制管理体制遥然而当时在政治经济等领域对事权划分方案未达成一致和中央与地方条块利益错综复杂的情况下袁出于尽快集中财力和尽量减少争议的考虑袁实际上此次分税
制改革略过了事权划分这一环节袁直接聚焦财力划分袁事权划分中的公共服务职责划分默认延续上一阶段的包干制遥
分税制改革后袁一方面地方延续了包干制下的部分公共服务职责袁地方事权扩大袁另一方面却由于中央上收财力袁地方财力增长不足袁加剧了地方事权与财力不匹配的程度遥1998年面临严峻的国有企业下岗职工保障压力袁中央颁布叶关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知曳渊中发也1998页10号冤袁规定保障资金的财政投入部分按照隶属关系划分支出责任袁人数众多的地方企业下岗职工由地方财政负责袁地方压力显著加大曰1999年国务院颁布叶城市居民最低生活保障条例曳渊国务院令第271号冤袁规定地方政府负责城市居民最低生活保障袁资金野由地方人民政府列入财政预算冶袁将其划为地方事权曰2003年国务院转发叶关于建立新型农村合作医疗制度的意见的通知曳渊国办发也2003页3号冤袁规定以县渊市冤为基本统筹单位袁要求地方财政资助袁将其划为地方事权曰同年袁国务院颁布叶关于进一步加强农村教育工作的决定曳渊国发也2003页19号冤袁重申野地方政府负责尧分级管理尧以县为主冶的管理模式袁将其确认为地方事权遥这造成分税制改革后野中央点单袁地方无力买单冶的普遍现象袁同时地区间公共服务差距进一步扩大遥
为弥补地区公共服务差距袁中央持续扩大财政投入袁保障基本公共服务供给袁2006年党的十六届六中全会提出野完善公共财政制度袁逐步实现基本公共服务均等化冶的财政体制改革目标袁扩大对农业尧教育尧医疗卫生尧社会保障等公共服务项目的转移支付规模曰2007年国务院提出在全国推广农村最低生活保障制度袁规定野中央财政对财政困难地区给予适当补助冶曰2009年国务院推进新型农村社会养老保险的试点袁规定中央财政就养老金标准中央确定部分袁对中西部地区全额补助袁对东部地区半全额补助袁较先前农村合作医疗制度中的财政补助方案袁中央财政支持力度显著加大遥
分税制改革后中央与地方事权划分总体趋势是地方事权包干制范围内公共服务职责持续扩大袁中央明确了地方的基础设施尧社会保障尧基本
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医疗尧义务教育等公共服务职责袁并通过转移支付保障地方财力遥事权内容由经济管理权力为主向公共服务职责为主转变曰划分手段包括行政尧财政尧司法等多重手段袁在延续新增项目一事一议的传统上袁以法律法规的形式确立已有公共服务的支出责任袁事权划分的法治化程度继续提升遥
这一阶段袁全国基础设施尧义务教育尧基本医疗尧社会保障尧基层治理等公共服务制度陆续出台袁野公共财政的阳光冶普照城乡袁民生短板依次补齐遥同时袁在中央要求下袁各地陆续建立了公共服务基本框架袁为全面划分事权搭建了平台遥然而袁这一阶段的问题也同样突出袁地方公共服务职责扩大导致其财政困难袁偏重经济增长政绩的晋升考核机制又进一步扭曲地方行为袁少数地方政府想方设法野谋求财路冶袁违法收费和违规举债问题凸显袁基层财政收支矛盾加剧袁债务风险累积遥此外袁由于中央对地方转移支付制度尚不健全袁均等化导向的一般性转移支付增长缓慢袁指定用途的专项转移支付项目繁杂袁造成地方可支配财力不足袁支出效率低下袁事权履行不畅遥
四尧全面深化改革时期的中央推进事权划分改革渊2013年至今冤
党的十八大提出全面深化改革袁事权划分作为困扰中央与地方财政关系和国家治理体系的长期症结袁在分税制改革20年后开启改革袁2013年党的十八届三中全会将野建立事权和支出责任相适应的制度冶列为新一轮财税体制改革三大任务之一曰2014年党的十八届四中全会要求野推进各级政府事权规范化尧法律化冶曰2015年党的十八届五中全会提出野适度加强中央事权和支出责任冶曰2017年党的十九大明确野权责清晰尧财力协调尧区
域均衡的中央和地方财政关系冶袁将事权改革列为政府间财政关系改革的第一要务曰2019年党的十
九届四中全会从国家治理的高度袁提出野形成稳定的各级政府事权尧支出责任和财力相适应的制度冶袁要求事权划分尽快取得实质性进展袁形成稳定制度遥
党的十八届三中全会将财政的定位提升至野国家治理的基础和重要支柱冶袁野财政事权冶概念
应运而生袁2016年国务院颁布叶关于推进中央与地
方财政事权和支出责任划分改革的指导意见曳渊国发也2016页49号冤袁事权划分改革具体为财政事权与支出责任划分改革袁国务院先后出台各公共服务领域财政事权改革方案袁按事务类别将基本公共服务尧医疗卫生尧科技尧教育尧交通运输等公共服务职责划分为中央尧地方尧央地共同承担三类袁再根据地方社会经济情况分档袁划定中央与地方支出责任比例遥虽然野财政事权冶缩小了政府事权范围袁但其通过数额明确的支出规模和比例既定的分担标准袁直面事关人民群众获得感的基本公共服务领域袁是解决分税制改革以来持续加剧的公共服务领域事权与财力不匹配问题的有效办法遥此外袁作为事权改革的着力点袁财政事权与支出责任划分改革延续财政在历次改革中野铺路搭桥冶的野排头兵冶定位袁为未来政治经济司法领域全面划分事权奠定基础遥
现阶段中央与地方事权划分总体趋势是在维持分税制改革以来财力分配格局的基础上袁中央开启事权划分改革袁清理共同事权袁明确中央与地方支出责任分担比例袁事权内容集中于公共服务职责一端曰划分手段包括行政尧财政尧司法等多重手段袁其中财政事权是改革的核心抓手遥
这一阶段的中央与地方事权划分改革成果斐然遥中央在全面深化改革时期重启事权划分改革袁将其提升至国家治理的高度袁强化各级政府对事权划分改革的重视袁保障改革顺利推进遥同时袁为解决事权划分错综复杂和缺乏抓手的问题袁改革以范围简明尧可操作性强的财政事权为突破口袁通过支出责任比例划分公共服务职责袁提升事权划分的制度化程度遥然而财政事权划分改革仅是一个突破口袁单纯的财政体制改革不可能完成由政治尧经济尧司法等高阶因素决定的事权划分改革袁当前诸如政府事权野越位冶野缺位冶等野错位冶问题依然存在曰地方事权与支出责任压力过重曰政府野重经济管理权力尧轻公共服务职责冶偏好尚存曰事权划分法治化程度偏低等痼疾亟待解决遥
五尧总结与展望
回顾建国以来中央与地方事权划分的历史进程袁几点宝贵经验弥足珍贵院
第一袁坚持党的领导遥野办好中国的事情袁关键
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在党冶袁在计划经济时期党集中事权建成工业体系袁改革开放后党下放事权激发经济社会活力袁分税制改革后党加强事权职责属性构建公共服务体系袁全面深化改革时期党开启事权改革破解固有难题遥坚持党的领导是中央与地方事权划分在不同阶段直面社会主要矛盾尧全面推进的政治保障遥
第二袁坚持以人民为中心遥野始终要把人民放在心中最高位置冶袁计划经济时期集中事权保障民族独立袁改革开放后下放事权改善人民生活袁市场经济体制初期强化公共服务职责满足人民需求袁全面深化改革时期破解机制障碍提升人民获得感遥坚持以人民为中心是中央与地方事权划分在不同阶段满足人民需求尧备受拥护的价值保障遥
第三袁坚持法治建设遥野法治兴则国兴冶袁新中国筹备时将野由中央人民政府委员会以法令加以规定冶列为职权划分的基本原则袁改革开放后向地方赋予地方性事权的立法权袁分税制改革后出台财税体制相关法律袁全面深化改革时期以财政事权为制度抓手袁并筹备政府间关系立法遥坚持法治建设是中央与地方事权划分在不同阶段协调各方利益尧稳步推进的制度保障遥
第四袁坚持实事求是遥野实事求是是马克思主义的精髓冶袁计划经济时期允许下级协商事权划分保护地方积极性袁改革开放后向地方包干事权激发经济社会活力袁分税制改革后以划分事权为依据推动分税制改革袁全面深化改革时期以财政事权为抓手实现改革破题遥坚持实事求是是中央与地方事权划分在不同阶段破解机制障碍尧攻坚克难的思想保障遥
在回顾历史尧总结经验的基础上袁结合当前现实状况袁今后中央与地方事权划分改革的主要方向得以明确院
第一袁厘清政府与市场边界袁聚焦公共服务职责遥构建现代财政管理体制的基础在于政府事权的科学尧合理划分袁而事权划分的基础在于政府与市场边界的厘清袁要明确政府到底应该做什么即明确政府的职责范围袁才能在此基础上将这些职责在各级政府间进行划分袁此为基础之基础遥当然袁目前政府职责应聚焦于公共服务领域袁尤其是
基本公共服务的供给袁这既是党和国家野以人民为中心冶战略思想的集中体现袁也是新时代人民群众向往美好生活的现实需要遥
第二袁适度加强中央事权袁构建动态调整机制遥在维持分税制改革以来财力分配格局不变的基础上袁中央除扩大转移支付和适时下放税源外袁应上收如医疗卫生尧社会保障尧环境治理等规模效应强和外溢性大的公共服务职责袁同时建立标准科学的事权尧支出责任尧财力的动态调整机制袁从而缓解地方财政压力袁提高支出效率遥
第三袁推动法治建设袁形成稳定事权关系遥事权划分的法治化程度直接决定了事权关系的稳定程度袁应将中央与地方事权范围和分担标准以法律法规的形式明确下来袁将事权划分纳入法治框架袁从而形成合理尧稳定的中央与地方事权关系遥
第四袁完善配套机制袁激发地方积极性遥激发地方公共服务积极性是提升公共服务供给水平的关键遥应建立包括教育尧医疗尧住房尧社会保障等事关人民获得感的地方公共服务权责清单和绩效评价体系袁通过正向激励尧负向问责等工作机制调动地方政府及各级干部的积极性袁引导其转变政绩观袁保障地方事权的正确尧尽责履行遥姻渊作者单位院中国人民大学公共管理学院冤
要要要要要要要要要要要要要要
要参考文献
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