PPP模式选择与案例分析

定性评价通常在“项目识别”阶段进行，定量评价可综合运用于“项目识别、准 备和采购”阶段。通常由政府与社会资本合作中心或其委托的行业主管部门或第三 方专业机构组织展开评价。
PPP项目识别
物有所值定性评价 政府采购是为了实现政府职能、满足社会公共利益，在选择项目采购模式时不 仅要考虑采购的效率问题，还需考虑采购的社会效益问题。定性分析即能恰当的考 察项目无法具体量化的社会效益。 定性分析通过问卷调查和专家咨询的方式进行，侧重于考察定量分析中未考虑 的一些重要因素，如产出规范和创新、资产使用效率、市场竞争力，可以恰当的考 察项目无法具体量化的社会效益。同时，定性分析也可以用于考察项目的潜在发展 能力、可能实现的期望值以及项目的可完成能力。定性分析可采取建立定性评价指 标体系的方法进行操作。
(1)政府发起。政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、 医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主 管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资 产中遴选潜在项目。目前各地政府均探索建立项目收集与推介机制。
(2)社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐 潜在政府和社会资本合作项目。
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PPP项目识别
LCCppp值 LCCppp是指PPP方式下的全寿命期财政支出净现值，根据定量评价所处的PPP阶段不同， LCCppp的计算依据有所不同。 在项目识别和准备阶段，政府或其委托的第三方咨询机构可以通过虚拟报价计算 LCCppp值；在项目采购阶段，政府或其委托的第三方咨询机构可以根据社会资本提交的最 终响应文件中的实际报价计算LCCppp值。
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PPP项目准备
组织实施机构
项目发起
按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营 公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项 目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实 施以及合作期满移交等工作。考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP 咨询服务结构。
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PPP项目识别
PSC的计算 PSC是公共部门通过模拟政府运营项目产生的现金流入、流出情况，使用适当的折现率计算出 来的净现值（NPV），其由四部分组成，分别是初始 PSC、竞争中立调整、自留风险和转移风险。 初始 PSC 代表了政府生产和交付项目的基本成本，包括项目的设计、建设、运营维护和其他 一切相关费用,及相应的收入。通常，初始 PSC 可分为三部分：直接成本、间接成本（包括融资 成本）和第三方收入。 竞争中立调整是指单纯由政府运营服务而产生的利或弊，针对这些利弊对成本进行增加或减少 的调整，通过竞争中立调整可以排除由于政府部门通过公共关系可以得到的相对私营机构的竞争 优势。通常，竞争中立调整主要有两部分，一部分是由于政府项目的国家税收义务上的区别，一 部分是政府项目带来的国家监管成本的差异。 风险调整是度量公共部门承担所有风险预期所产生的成本。通过风险识别和风险量化的方法， 会对 PSC 的结果进行相应调整。在对全部的风险进行识别并赋值之后，根据风险的承担主体不同 可以将风险分为转移风险和自留风险。
项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题 的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开展 ，以PPP咨询服务机构为主要组成。项目实施结构需要制定工作计划，包含工作 阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。
PPP项目准备
尽职调查
项目内部调查
PPP项目准备
实施方案编制
项目发起
通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。招商实
施方案主要内容：
（一）项目概况
（二）风险分配基本框架。
（三）PPP运作模式
（四）PPP交易结构
（五）PPP合同体系
（六）PPP监管架构
（七） PPP采购方式
PPP项目准备
（一）项目概况
项目发起
项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。
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PPP项目识别
VFM=LCCPSC—LCCppp =（C1+C2+C3+C4）-（L1+L2+L3） = C1+C2+C3-L1-L2 = （C1+C2-L1）+（C3-L2）
物有所值可以分解为两部分： 一部分是建设、运营成本的节约值，即（C1+C2-L1）； 一部分是风险管理效率的节约值，即（C3-L2）； 这两部分也是政府采用PPP模式实现物有所值的实质。政府采用PPP模式引入 社会资本，通过专业、高效的运营团队提升公共服务质量和效率，其本质是提高 项目经营效率、风险管理水平，降低全生命周期的运作成本。
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PPP项目识别
序号 1 2 3 4 5 6
影响因素 适用性
增加供给 风险分配 运营效率 促进创新 公平竞争
评价因素 项目规模是否足够大，以获得引入社会资本的必要性 资产运作是否复杂，社会资本获得一定的资产运作空间 市场需求是否稳定，以达到减少未来不确定性风险 社会资本是否有足够的实力，保障项目各阶段稳定运行 政府方是否有管理运作能力，保障项目顺利实施 服务市场是否足够大以获得想要的经济规模 私营方是否具备扩大服务规模的能力 风险是否转移给最合适管理风险的一方 突发状况下，风险分配是否可靠 市场是否具有足够的管理能力来控制可转移风险 是否真正把风险转移给了私人部门 能否满足服务性能的要求 私营方能否提供优质的服务 私营方是否有自由安排资产以提供额外的服务 私营方能否获得提供额外服务的收入 私营方能否自由决定交付服务的方法 资产的设计和施工方法是否在私营方控制下 资产的设计和施工方法是否有创新的余地 公共部门是否给出私营方创新的合适范围和详细说明 市场参与者的数量是否充足 项目是否有足够的吸引力
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财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评 估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和 领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公 共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。每一年 度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省 级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。
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PPP项目识别
财政承受能力论证
项目发起
为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、
政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每
年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。PPP项目全
生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投
项目发起
项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个
方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、
税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等；社会经济发展现状及总体发
展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费
PPP模式选择与案例分析
一、PPP运作流程解析 二、PPP运作模式选择 三、PPP运作案例分析 四、城市建设PPP模式下的金融创新
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一、PPP运作流程解析
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PPP概念
Public-Private Partnerships ，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的
全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入
市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP
是以约束为主的投融资机制，实现的是适当风险、稳定回报，PPP的动机警惕！
目前财政部、发改委出台了操作指南，地方政府也出台了相关程序性文件，均对PPP
运作流程进行了规范。PPP运作的流程至关重要，它甚至在某种程度上比交易结构及法律
（二）风险分配基本框架 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，项综目合发考起虑政府风险管理能 力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风 险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、 政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
PPP项目识别
项目筛选
项目发起
政府和社会资本合作中心（目前主要以财政部门为主）会同行业主管部门，对潜
在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资
本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。
对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按政府和社会资本合作中心（财政 部门）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明 和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实 施方案。
财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各 级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。 “未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。
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PPP项目识别
PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承 担、配套投入等。
市场竞争机制1是0否有利于项目获得资金价值
权重 分值
PPP项目识别
物有所值定量评价 定量分析目前在我国还没有成熟的框架体系，借鉴英国、澳大利亚等项目经验丰 富国家的VFM指南思想，VFM 效果的评价方法可以表示PPP方式下的全寿命期财政支出 （Life Cycle Cost，简称“LCC”）净现值（用 LCCppp表示）与传统采购方式下的财 政支出净现值（用 LCCpsc传统表示）相比的降低值或降低率。PSC 是假设项目由政府 融资、拥有和运营，并且能够运用最有效率的方式向公众提供产品或服务，再把政府 和企业运作项目的区别和风险综合考虑进去的全项目生命周期现金流的净现值。
入等。
政府PPP合作中心（或财政部门）负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能
力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任
，对财政预算编制、执行情况实施监督管理。财政承受能力论证采用定量和定性分
析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格
控制PPP项目财政支出规模。
投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施 及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。
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物有所值评价
项目发起
政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值
评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。
物有所值（Value for Money, VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得 的长期最大利益。根据财政部PPP操作指南（财金〔2014〕113号），政府和社会资 本合作中心应对PPP项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的， 由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重 新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。
项目基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会
资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。
项目经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资
规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。
项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。
PPP项目准备
情况及结算和调整机制等；项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已
形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。
外部投资人调查
根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得
潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项

目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。
协议更重要！PPP运作程序的政府主导，与PPP相应的投资人主导，使得PPP运作程序存在
理论与现实的差距！
政府或项目 发起人
收回投资并取得一定回报之后
通过采购授予 特许权
融资、建设、设备采购、运营
项目公司
项目
社会资本
PPP运作流程
项目发起
PPP项目识别
项目发起
项目发起
政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。