苏州工业园区工业用地更新的政策创新实践

苏州工业园区工业用地更新的政策创新
实践
【摘要】随着苏州工业园区走过大规模开发、高速度增长阶段，开始步入深
度调整期，对园区而言是机遇更是挑战。

在此背景下，苏州工业园区制定了一系
列工业用地创新政策，有效推动了工业用地更新实践。

本文在分析苏州工业园区
工业用地现状、更新困境的基础上，总结了政策突破的创新举措，以期对其它地
方工业用地更新提供经验借鉴。

近年来，苏州工业园区（下称“园区”）土地资源约束压力凸显。

增量工业
用地较少，存量工业用地更新量大、面广。

以政府为主导的更新模式资金成本高、实施难度大。

市场自主更新积极性高，但缺乏政策通道，“一事一议”效率低。

因此，亟需完善城市更新政策体系与机构设置，规划工业用地更新行为，充分激
发市场主体参与更新的活力。

1.现状情况
苏州工业园区经过20多年的开发建设，所剩余工业用地较少，目前园区的
产业发展，以盘活存量用地为主，不断推动一系列工改项目，工业用地更新方向
主要是工改工、工改研发，还有少量的工改商等[1]，具体有以下几种操作方式：
一是政府主导，即整片区拆除重建，用地回购后重新拍地，如现代服务业产
业园、上市企业产业园、金光科技产业园、总部经济区等。

这类改造成本高、进
展慢；二是零星地块调控规后改研发，这类改造均通过一事一议，通过控规落实；三是自行改造，这类企业自主更新意愿强，如苏虹路沿线、通园路沿线东侧，但
改造一般未办理相关手续，违反相关法律规定[2]。

总体而言，工业用地更新量大、面广，以政府为主导的模式实施难度大，市
场自主更新积极性高，但缺乏政策通道。

因此，亟需完善城市更新政策、充分调
动市场参与城市更新的活力。

1.更新困境
2.1低效用地约束管控不够。

一方面，签订《产业发展协议》的项目在后续考核评估管理方面缺乏相应细则，对企业发展的约束力不足。

另一方面，针对A、B、C、D类的差异化奖惩政
策仍需进一步细化，差别化的价格政策、用地政策、排污机制、信贷政策还需进
一步落实。

2.2更新积极性难调动。

由于过往工业用地更新主要以政府回购为主，回购成本高、被回购企业利润
空间大，同时，政府对工业用地盘活的招商支持、更新政策支持不足，造成部分
企业自主更新积极性不足。

2.3用地政策缺弹性。

土地政策方面缺乏用地性质、出让条件、兼容比例、分割转让等方面的弹性，企业自我提升、功能复合等方面存在阻碍。

2.4一事一议效率低。

由于暂无完善的城市更新相关制度及流程，涉及较重大城市更新、工改项目，均需通过“一事一议”的方式落实，效率低，周期长。

2.5实际使用功能控制难。

以苏虹路沿线为例，不少工业已经自主更新为创意产业园，更新后实际以类
办公产品进行租赁，对CBD区域内办公楼造成冲击，需在全区层面进行统筹引导。

1.经验借鉴
由于深圳是国内最先进行工业用地存量更新的城市，而上海、杭州的产业发
展模式与苏州相近，因此调研选取这三个城市进行深入研究。

3.1深圳城市更新实践。

深圳作为在存量开发领域较为成熟的城市，对于存量开发具有自己的创新型
模式，其特殊性在于：①在政策规定上，深圳新增了新型产业用地（M0），新型
产业用地容积率上限为6.0，兼容性不超过30%。

鼓励市场主体参与更新，根据
无偿移交公共设施、绿地等进行适当的容积奖励，同时需要无偿移交一定比例的
创新型产业用房。

②在规划体系上，创建“城市更新单元”规划制度，打破宗地
为单位的管理模式。

③在控制引导上，印发《深圳市工业区块线管理办法》，对
全市工业区块线的划定调整、规划建设、产业发展、监督管理等予以明确规范。

深圳M0的过度放开带来一系列负面效应：①配套宿舍打造为类住宅产品，
部分地产商通过注册公司或股权转让的形式规避购买条件的限制，打政策“擦边球”。

②研发用房打造为类办公产品，工改工项目活跃区域分布与“办公刚需”
区域重合，商办类产品竞争压力大。

③M0的增加，导致M1的减少，深圳大量优
质企业被迫向东莞、惠州甚至更远的内陆地区迁移。

3.2上海城市更新实践。

上海在面临建设用地增量紧缺的情况下，采取了一系列措施来推进城市更新：①在政策规定上，明确了区域整体转型、零星转型的条件、开发机制、方式和要求。

其中，零星工业用地自行开发时，应向政府无偿提供10%比例的建设用地或15%的地上经营性物业产权。

同时，提供公共开放空间、提供公共服务设施可进
行建筑面积奖励，支持配套设施集中设置、提升配套设施兼容比例；②在产业控
制上，严格把控产业项目准入和结构调整管理，对制造业相关的188个中类行业
的容积率、固定资产投资强度、土地产出率、土地税收产出率四项用地指标进行
了相关规定。

同时，实施产业结构调整负面清单，重点淘汰高能耗、高污染、高
风险企业。

③在创新项目引导上，立足重点区域、重点产业，形成101张产业地图。

3.3杭州城市更新实践。

杭州在加快推进创新型产业用地“标准地”改革方面起到了积极的带头作用。

①在产业准入上，制定了《杭州市创新型产业分类指导目录》，明确产业准入门类；同时，明确创新型产业用地“标准地”指标，包括投资强度、单位用地产值
（营业收入）、单位用地达产税收、容积率、万元增加值综合能耗等5个指标。

另外，结合“标准地”数字地图，面向全社会公开透明地提供各地工业项目“标
准地”准入要求、出让信息、政策规划等服务，推进企业拿地“找市场不找市长”。

②在政策规定上，鼓励政府主导开发存量工业用地更新。

对不符合产业发
展导向的存量低效工业用地，由区、县（市）政府、新区管委会统一收回后建设
高标准的小微企业园，也可招引“高好大”的工业项目，按规划重新开发建设，
或按规定报批后转变为创新型产业用地。

虽然深圳、上海、杭州存量开发模式与苏州存在区别，但还是有值得借鉴之处：包括产业规划布局统筹、激励市场参与城市更新机制等。

1.政策创新
依照“规划引领与底线约束结合、产业导向与集约利用结合、市场激励与政
府管控结合”的原则，苏州工业园区研究制定了一系列工业用地更新政策，包括《苏州工业园区关于推进存量工业用地更新建设的若干意见(试行)》（苏园管〔2020〕66号）、《苏州工业园区促进产业用地更新的若干措施（试行）》（苏
园管〔2021〕70号），具体包含几个方面：
4.1明确更新方式及流程
在申请资格上，明确申请工业用地更新的权利主体及行为必须是合理合法的；在更新方式上，明确三类更新路径的具体方式，以及申请三类更新方式的具体条件；在核准流程上，明确从申请——初审——征求意见——决策——手续办理五
个流程的具体规定和操作流程。

在组织保障上，设立专门的更新部门负责更新类
项目的研究、决策，以及日常更新工作的开展，协调多部门之间的关系，提高更
新工作效率。

4.2 制定鼓励措施
从再开发指标、财税奖励补贴等方面提出可激发企业自主更新积极性的各项
措施；比如提出支持更新项目拆矮建高、拆旧建新、工业上楼来提高地块容积率，新增工业用地计容面积不补缴土地价款。

对容积率提升项目，按照实际新建建筑
面积给予更新主体一次性补贴。

比如允许产业园配建不超出建筑面积4%的对内服务的经营性配套用房（在国家规定的15%范围内）。

4.3 加强反向倒逼
根据工业企业资源集约利用综合评价结果，采取差别化的城镇土地使用税、用水、用气、用电差别化价格，比如更新主体两年内获评B类，城镇土地使用税降低；对C-类、D类企业提高用水、用气、用电价格。

通过正向激励与反向倒逼相结合，结合工业企业资源集约利用综合评价结果，有针对性地实施分类处置、差别化服务，构建激发企业积极性与主动性的更新体系。

1.小结
苏州工业园区通过一系列制度既充分发挥政府在政策引导、组织协调方面的作用，又鼓励了土地使用权人、国有企业等通过市场化手段开展低效工业用地更新盘活，实现政府与市场各方主体互利共赢。

【参考文献】
[1]王佳.存量工业用地更新管控中的思考与实践——以苏州工业园区为例[J].城市建筑,2019,16(10):85-
86+163.DOI:10.19892/ki.csjz.2019.10.018.
[2]王存刚.城市工业用地更新方法研究——以苏州工业园区为例[J].城市建筑,2021,18(03):66-69+134.DOI:10.19892/ki.csjz.2021.03.19.
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