宅基地使用权制度的现代化构建：体系与变革

到 了 种 种 障 碍 ，主 要 体 现 在 禁 止 宅 基 地 使 用 权 流 转 而 引 发 的现 实 问题 。 由于 城 镇 有 较 为 优 质 的
工 作 机会 、教 育 、医 疗 条件 ，大 量 的农 村 居 民远 离 故 乡 来 到 城 镇 ，使 得 农 村 宅 基 地 的 使 用 率 不 断 下 降 ，一 户 多 宅 、宅 基 地 闲 置 以及 “ 城 中村 ” 、“ 空 心 村 ” 等 现 象 大 量 出现 ，反 映 出 禁 止 宅 基 地 使 用 权 流转 的 强 制性 规 定 大 打 折 扣 ， 同 时 ， 由于 宅 基 地 使 用 权 禁 止 流 转 ，农 民 无 法 带 着 家 乡的 “ 财产 ” ，其 经 济 能 力 受 到 严 重 影 响 ，从 而 阻 碍 了我 国城 乡 一 体 化 发 展 目标 的 实 现 。我 国 对 宅基 地 使 用 权 制 度 变 革 的 呼 声 越 来 越 高 ，宅 基 地 使 用 权 制 度 基 本 的变 化 趋 势 是 从 保 障 农 民居 住权 的单 一 目标 发 展 为保 障农 民 居 住权 和 财 产 权 的 双 重 价 值 取 向 。
由此 可 见 ，农 村 宅 基 地 使 用 权 已成 为 当下 的热 门话 题 ，我 国也 开 始 不 断 从 政 策 和 法 律 上 为 改 革
奠 定 相 应 的理 论 基 础 。 以保 障性 与福 利 性 质 为 价 值 目标 的宅 基 地 使 用 权 却 随 着 现 代 化 建 设 遇
造 ， 必须 坚持 兼 顾 土地 的财 产 性 与 资 源性 、协 调 公 法 与私 法 关 系两 大原 则 ，从 宅 基 地 使 用 权 的 权 利 变动 即其 取 得 、流 转 、 消灭 的三 个方 面入 手 ，彰 显 宅基 地 使 用权 的私 权 特 性 ，适 应 国 家 不 断 发 展 的农 村 土 地 政 策 ， 消 除农 民 财产 增 收 的 制度 性 障碍 ，促 进 城 乡协 调 发展 。
（ ２ ３ 高 圣 平 ：《 中 国 土 地 法 制 的现 代 化 一 一 以 土地 管 理 法 的 修 改 为 中心 》 ，法 律 出 版 社 ２ ０ １ ４年 版 ，第 ２ ８ ４页 。
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西 部法 学评 论
２ ０ １ ７ 年 来自百度文库 ２期
一
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宅基地使用权 的 “ 前世今 生”
（ 一 ） 宅 基地 使 用 权 的产 生 与发 展历 史 “ 宅 基 地 使 用 权 ” 具 有 鲜 明 的 中 国 特 色 ，是 我 国法 律 所 特 有 的 。从 我 国 现 有 的历 史 资 料 考
察 ，最 早 出 现有 关 “ 宅 基 地 ” 规 定 的是 １ ９ ５ ６年 通 过 的 《 高 级 农 业 生 产 合 作 社 示 范 章 程 》第 ｌ ６ 条 ，不 过 这 时 的规 定 并 没 有 “ 宅 基 地 ” 一 词 ，而 是 采 用 “ 地基”概念 。 “ 宅 基 地 ”一 词 最 早 明
空 间 。党 的十 七 届 三 中全 会 《 中共 中央 关 于推 进 农 村 改 革 发展 若 干重 大 问题 的 决 定 》规 定 “ 完 善 农 村 宅 基 地 制 度 ，严 格 宅 基 地 管理 ，依 法 保 障 农 户 宅 基 地 用 益 物 权 ” ，十 八 届 三 中 全 会 《 中 共 中央 关 于 全 面 深 化 改 革 若 干 重 大 问题 的决 定 》规 定 “ 赋 予 农 民更 多 财 产 性 权 利 、防 范 风 险 ” ，
作 者 简 介 ：邓 辉 ，北京 大 学 法 学 院 博 士 研 究 生 ； 张 晓 宁 ，北 京 航 空 航 天 大 学 法 学 院硕 士研 究 生 。 ［ １ ］ 陈 小 君 ：《 我 国 农 村 土 地 法 律 制 度 变革 的 思 路 与 框 架 —— 十八 届 三 中全 会 ＜ 决 定 ＞ 相 关 内容 解 读 》 ，载 《 法 学 研 究 》２ ０ １ ４年 第 ４ 期。
宅基地 使用权制度的现代化构建 ：体 系与变 革
邓 辉 ， 张 晓 宁
摘 要 ：宅基 地使 用 权 作 为 《 物权法》规定 的用益 物权 ，同时是保 障农 民 “ 居 者有其屋 ， ， 的社 会 保 障措 施 。 现行 法律 对 其 规 定 ，既 有 成 功 亦有 不 足 。在 城 乡一 体 化 的 大 背 景 下 ，宅 基 地 使 用权 单 一 的社 会 保 障 属 性 受 到 了社 会 实践 的 强 烈 挑 战 ，对 农 村 住 房 及 宅 基 地 的流 转 限 制 造 成 了住 房 及 宅基 地 资 源 的 大 量 浪 费 ，严 重 阻碍 了农村 经 济 的发 展 。 对 宅基 地 使 用 权 进 行 现 代 化 改
关 键 词 ：宅 基 地使 用 权 ；用 益 物 权 ；现 代 化 改 造 ；制 度 构 建
２ ０ ０ ７年 颁 布 的 《 物 权 法 》 明 确 规 定 宅 基 地 使 用 权 为 用 益 物 权 ，并 在 该 法 第 １ ５ ８条 中 明 文 规 定 农 村 宅 基 地 使 用 权 的 流转 问题 “ 适 用其他 法律规 定” ， 以此 作 为 宅 基 地 使 用 权 改 革 的 预 留
确 出现 在 １ ９ ６ １年 《 人 民公 社 条 例 》第 １ ６条 规 定 中 ， ［ ３ ］此 条 文 第 一 次 明 确 规 定 了 宅 基 地 的性 质 是 集 体 所 有 的非 生 产 性 用 地 。 １ ９ ６ ２年 中共 中 央 颁 布 《 农 村 人 民 公 社 工 作 条 例 修 正 案 》 明 确 规 定 了生 产 队土 地 的 范 围 及 禁 止 出租 买 卖 的 政 策 。 ［ ］可 见 ，“ 宅 基 地 ” 这 一 概 念 起 源 于人 民 公 社 化 运 动 ，于 上 世 纪 ６ ０年 代 初 步 制 度 化 。作 为 一 项 权 利 的 “ 宅 基 地 使 用 权 ” 也 经 历 了漫 长 的 过 程 。 随着 我 国 民主 法 治 的不 断 建 立 与 完 善 ，关 于 宅 基 地 的法 律 及 政 策 规 定 不 断 增 多 。但 不 论 是１ ９ ６ ３年 《 最 高人 民法 院关 于农 村 和 城 市 宅 基 地 所 有 权 问 题 的 复 函 》 、１ ９ ８ ２年 《 村 镇 建 房 用 地 管理 条 例 》 、１ ９ ８ ２年 颁 布 的 《 村 镇 建 房 用 地 管 理 条 例 》还 是 １ ９ ８ ６年 颁 布 的 《 民法 通 则 》都 没 有 涉及 到农 村 宅基 地 的权 利 问 题 ，甚 至 在 １ ９ ８ ６年 颁 布 和 １ ９ ８ ８年 、１ ９ ９ ８年 、２ ０ ０ ４年 三 次 修 订 的 《 土地 管 理法 》也 没 有 出 现 “ 宅 基 地 使 用 权 ” 概 念 ，直 至 ２ ０ ０ ７年 《 物 权 法 》 颁 布 ，才 在 用 益 物权 章节 中 单 独 规定 了 “ 宅基地使用权 ” ， 自此 “ 宅 基 地使 用 权 ”第 一 次 登 上 历 史 舞 台 。