我国保障性住房主要分类及对比

我国保障性住房主要分类及对比
自1994年我国首次明确了经济适用住房的社会保障性质以来，我国保障性
住房体系经历了以经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房（简称“公租房”）、棚改房和保障性租赁住房、共有产权住房等为主的保障性住房供应形式。

一、经济适用住房
1994年12月，建设部、国务院住房制度改革领导小组以及财政部联合颁布《城镇经济适用住房建设管理办法》，成为经济适用住房建设的纲领性文件，
标志着我国现代化住房保障体系开始建立。

《城镇经济适用住房建设管理办法》
明确提出以中低收入家庭住房困难户为供应对象，加快经济适用住房建设；建设
资金主要来源于地方政府用于住宅建设的资金、政策性贷款及其他资金。

1999年4月和2006年5月分别出台了《城镇廉租住房管理办法》和《关于
调整住房供应结构稳定住房价格的意见》,将廉租房和限价房作为补充住房保障
体系的重要一环。

受益于政策加持，我国经济适用房投资在住宅投资中的占比持续上升，直至1999年占比达16.56%，成为我国住宅投资的重要推动力量。

但此后，我国经济
适用房投资占比持续下降，截至2007年降至4.56%，部分城市甚至停止经济适用
房的建设，究其原因：
1、随着商品住房市场的兴起和成长，多数家庭逐步实现购买或承租普通商
品住房，对经济适用房的需求下降；
2、部分城市提出了经营城市的理念，以出让土地获利，导致建设经济适用
房的积极性逐步减弱；
3、部分地区政策落实不到位，实际效果偏离预期，形成贪腐问题。

二、公租房（包含廉租房）
2007年8月，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。

初步形成了包括廉租住房、经济适用房等主要形式的住房保障制度和建设思路。

2010年出台的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，成为我国公租房
和棚户区改造发展的标志性文件。

《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的
通知》，正式将廉租房和公租房并轨执行，公租房成为租赁型住房保障的核心。

此阶段就发展来看，主要问题是：
1、2008~2013年，我国保障性安居工程新开工约3,700万套，基本建成约
2,400万套；其中棚户区改造新开工1,600万套，剩余为以公租房
（包含廉租房）为主的其他类型保障性安居
工程项目；
2、中央支持方面，2009~2013年，中央财政支出中保障性安居工程支出规模
整体保持增长趋势，其中对公租房、棚户区改造、廉租房等支出力度相对较大，
合计占各期保障性安居工程支出的比重均在60.00%以上；
3、整体来看，由于廉租房和公租房具有很强的民生属性，盈利能力不佳，
导致市场主体进入门槛高、财政负担重，后期发展趋势弱于棚户区改造。

三、保障性租赁住房
2019年至今，保障性租赁住房接过接力棒，成为我国住房保障体系建设的主
要发力点，主要因为：随着政府隐性债务管控的增强，棚户区改造业务呈现断崖
式弱化，并逐渐进入收官阶段；国家亦提出加快改造提升城镇老旧小区，并出台《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，但受各种因素影响，其并
未成为此阶段我国住房保障体系建设的主力；加之公租房、共有产权住房、经济
适用房等整体发展情况未有进一步提升，因此客观上亟需新型住房保障品种推动
我国住房保障体系发展。

同时，考虑到“十三五”期间我国住房租赁市场结构性供给不足逐渐凸显、
新市民和青年人等群体住房困难问题比较突出以及坚持“房住不炒”的需要，国
家于2021年提出发展保障性租赁住房的概念，并将其作为“十四五”期间完善
住房市场体系和住房保障体系的重要举措。

国家陆续出台《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》、《国
家发展改革委关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点
工作的通知》、《关于保障性租赁住房有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理的
通知》、《关于银行保险机构支持保障性租赁住房发展的指导意见》等一系列文件，从金融、土地、审批流程、资金补助、降低税费负担、执行民用水电气价格
等多方面予以支持，提升市场主体参与保障性租赁住房建设的积极性
2021年以来，住房和城乡建设部及各省市均陆续发布了“十四五”期间保障
性租赁租房建设计划，将保障性租赁住房作为新增住房供应的主力，并陆续开展
保障性租赁住房建设工作
2021年，40个重点城市筹集保障性租赁住房93.60万套（间），占“十四五”期间规划新增数量的比重为14.40%。

四、共有产权住房
共有产权住房，其主要做法是，地方政府让渡部分土地出让收益，然后以较
低的价格配售给符合条件的保障对象家庭；配售时，保障对象与地方政府签订合同，约定双方的产权份额以及保障房将来上市交易的条件和所得价款的分配份额。

共有产权的做法是把产权先定下来，因为没有谋利空间，避免了“开宝马住
经适房”和“经适房抽签六连号”等问题。

不同的困难程度，可以有不同的产权
的比例。

打通了银行、公积金贷款的贷款助购渠道，让申购群体能够更加便利地
买房。

政府与购房者产权比例是共有产权住房的焦点所在，也是未来调整的空间所在。

试点地区不断优化共有产权比例调节机制，个人出资比例可在50%至95%之
间由购房者根据家庭支付能力自由选择。

共有产权住房有两个直接作用，一个是通过共有产权的方式，使得部分群众
自己支付一部分钱解决住房问题；另一个是规范经济适用房和限价商品房制度，
遏制在购置型的保障房里的牟利空间，使得买房子是解决住房问题，而非投机牟利。

它还能在一定程度上平抑高房价。

与以往的经济适用房、限价房不同，共有产权住房是一种有限产权住房。

政
府和购买者将共同分享土地和房屋的增值收益，也共同承担土地和房屋贬值带来
的风险。

从制度设计上看，有限产权与完全产权的住房相比，本身就使投资获利
的空间大为减少。

申购价格上基本与市场价格同步，更是大大压缩了非法牟利的
空间。

如果共有产权住房购买者在回购政府产权的时候，只要市场评估价降低几个
百分点，即可获得巨大的经济利益。

同样，政府收购个人产权时，如评估价虚高，也存在利益输送的问题。

共有产权住房必须建立起公开透明的运作机制，从申请、分配、售后监管和退出等各个环节，设立防火墙。

从试点城市的实践看，如何确
定政府与个人的产权份额，以及如何约定上市交易的分配份额，压缩投机牟利空间，正是探索的难点与重点。

五、我国保障性住房主要分类及对比
综上，我国保障性用房历经30年的发展，根据不同历史时期的不同需求和
政策调整，保障对象、土地政策、产权等均有所差距，具体表现如下表：
表1我国保障性住房主要分类和对比。