集体土地征收补偿区片综合地价研究

集体土地征收补偿区片综合地价研究作者：付浩
来源：《农业部管理干部学院学报》2020年第03期
摘要：2019年修正版土地管理法确定区片综合地价为征地补偿费和安置补助费标准。

文章运用实证研究方法分析了区片综合地价在调整方面的问题有：调整幅度小、调整周期长和区域間的地价差异大。

土地征收区片综合地价制度性缺陷的原因在于区片综合地价法条立法曲折;地方政府享有区片综合地价制定与调整权，同时面临财政压力;集体土地财产性权利管制严格限制土地市场;公共利益与被征收人利益之间存在冲突。

为改善制度缺陷，建议短期内缩短区片综合价格制定周期，提高土地转让价格因素在区片综合地价中的权重，合理分配征地财政收益;长期目标是确定市场价格为征地补偿标准。

同时还应限制政府的补偿标准制定权利、放松宅基地交易管制，以达到维护农民土地征收补偿收益的目的。

关键词：集体土地;区片综合地价;征收;征地补偿
土地征收中征收人与被征收人之间矛盾频发，根本上是土地财产利益分配失衡导致的。

按照土地管理法规定，土地征收补偿主要由三部分组成：征地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿以及社会保障安置费用，其中征地补偿费是土地征收补偿最重要的组成部分。

我国目前采用区片综合地价标准来计算集体土地征地补偿费和安置补助费。

地上附着物和青苗补偿方法由各省单独制定，在实践中往往由评估公司进行评估计算，其评估价格与当时的市场价格挂钩。

但是制定区片综合地价标准时，土地的市场价格仅仅是众多加权因素中的一个影响因子。

区片综合地价由省、自治区、直辖市政府综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口和经济社会发展水平等因素来制定的。

这种定价标准虽高于土地用途标准，但并非依照市场价格来定价，更类似一种以土地原用途为基础的综合平衡方案。

[1]显然，土地原用途和土地产值仍然可以影响土地征收补偿定价，这种定价方法一定程
度上继承自旧《土地管理法》土地产值定价，是一种保守而不符合市场规律的定价方法。

区片综合地价作为征地补偿标准是否合理，依据区片综合地价给予补偿是否能充分弥补农民的利益损失？土地是农民赖以谋生的工具，农民失去土地就失去了生活来源。

在集体经营性建设用地入市这一背景下，集体土地征收采取区片综合地价标准确定征地价格与集体建设用地的市场自由买卖价格如果存在较大差距，征收作为强制性单方法律行为极易引发新的社会矛盾甚至引起群体性冲突。

针对区片综合地价的研究具有实践意义。

梳理区片综合地价相关文献，可以发现，对征地补偿标准的研究近年来较多但在从立法角度专门针对区片综合地价进行的研究较少。

现有研究多在区片综合地价写入土地管理法前做出。

一些研究者认为区片综合定价标准与土地转让市场价格之间存在较大差异，并建议按照市场公平价值的方式确定土地征收价格。

[2， 3]有的研究者认为我国现阶段并未建立起公正补偿的产权基础，现阶段无法以市场价值公平补偿。

[4， 5]但这些观点之间的对撞和交锋表明在集体土地征收补偿标准确定方面学界并没有统一认识，本文总结多年来土地征收区片地价实施中存在的问题，深入分析制度缺陷的原因，并提出改善建议。

希望可以为此话题引入新视角，推动探索更优路径。

一、集体土地征收区片综合地价制度缺陷的实证分析
作为土地征收补偿主要组成部分，一些地方的区片综合地价与土地使用权转让价格存在巨大差距。

在新土地管理法正式确定区片综合定价的土地补偿定价标准前，该补偿方式已经在很多省份实行多年了。

山东省在新土地管理法颁布前，就已经实行区片综合地价的征收补偿方式了。

[6]从实施效果来看，区片综合地价的定价方式未能反映土地价值，也不能重复弥补农民受损财产权益。

其主要缺陷有三点，一是区片综合地价的调整幅度上较为保守;二是区片综合地价标准的实施周期最长为三年，在中国土地价格高速增长的背景下，时间过长;三是不同地区间区片综合地价的差异会造成区域间被征收人补偿的不均衡，损害低补偿标准地区农民的财产利益。

（一）区片综合地价调整幅度小
区片综合地价在制定与调整过程中，会考虑经济发展因素，但经济发展因素在区片综合地价的制定过程中仅仅是重要影响因素，而不是决定性因素，这会导致区片综合地价落后于经济发展水平。

比如山东省自然资源厅2020年1月份发布了《关于开展征地区片综合地价调整工作的通知》，要求调整山东省区片综合地价。

[7]而从该通知可以看出，区片综合地价调整工作考虑的因素有现行区片综合地价、周边省份区片综合地价调整幅度、区域经济发展增长水平、农业收入变化水平、历次区片综合地价调整幅度等。

其不合理性表现在以下两点：
一是《通知》明确规定区片综合地价的上涨幅度原则上控制在20%-50%之间，即一般不得高于现行区片综合地价的50%。

考虑到上一次山东省区片综合地价的调整时间是2015年12月，距离本次调整已经过去了四年多，土地使用权出让价格也大幅上升，50%的上涨幅度限制是否合理，值得深思。

二是按照《通知》要求，本次区片综合地价的调整原则之一是统筹衔接原则，要求调整要“兼顾历史价格的延续性”，从全文可以了解，不仅要求此次调价基础为现行区片定价，限制上涨幅度在20%-50%之间，并要将历史涨幅纳入考量，以体现历史延续性。

这种保守的价格调整方式显然继承了过去限制农民土地收益的做法，背离了集体土地征收中保护农民土地权益的改革趋向。

（二）区片综合地价的实施周期长
按照新土地管理法规定，区片综合地价定价标准的实施周期最长为三年，三年的时间土地转让价格可能会产生很大变化，而土地征收补偿的标准却始终如一。

本身就是多种因素综合形成的区片综合地价在制定时就低于当时的市场价格（国有土地出让价格），而土地出让的市场价格并不是恒定的，在地价增长快速时期，相当长的一段周期内，固定不变的区片综合定价会导致征收补偿价格与市场价格脱轨。

这一规定限制了土地征收补偿价格的灵活性，定价制度的刚性最终会伤害农民征收补偿利益。

过去一段时间是中国城市化进程加速和经济高速发展时期，在这一阶段土地价格和房地产价格的增长速度前所未有，三年一换的区片综合地价标准很难真实反映市场价格。

1.山东省青州市区片综合地价调整幅度大
山东省青州市在2015年12月制定了区片综合地价标准后，时隔两年半于2018年5月重新修订了区片综合地价。

青州市2015年12月制定的区片综合地价区间在5万到6.6万元/亩，[8] 2018年5月更新了区片综合地价，价格区间调整为6.6万到12.028万元/亩。

[9] 2015年12月到2018年5月两年半的时间内，青州市土地征收区片综合地价上升明显，有些地块的价格甚至翻番了。

那么在价格固定的两年半后半段，土地市场价格大幅上涨但区片综合地价仍保持不变，被征收人的土地补偿收益受到严重挤压。

所以土地管理法将区片综合地价标准的更新周期上线设为三年是极不合理的，体现的是计划经济的僵硬思维，与当前市场经济体制格格不入。

2.临沂市标准调整不及时增大价格差距
区片综合地价标准执行的时间越长，区片综合地价与土地市场价格的差距就越大。

山东省于2015年12月统一调整了区片综合地价，三年八个月后的2019年8月份，临沂市蒙阴县仍然沿用了这一定价标准。

2019年8月蒙阴县征收了蒙阴经济开发区太保社区该地块总面积1.3300公顷，为农用地。

[10]根据该安置方案可以了解到，该地块土地征收补偿的安置分为三部分，分别为征地补偿安置费111.72万元，地上附着物补偿费28.72万元和社会保障安置费用29.925万元。

经计算得出，该地块每亩补偿了8.531万元。

太保社区同一时期，挂牌出售的两地块平均每亩单价为22.6万元，[11]与征收补偿每亩单价8.531万元相比，有14余万的差额。

（见表1）
再举一个例子：2019年7月蒙阴县人民政府征收位于垛庄镇一块林地时，征收补偿款土地征收补偿安置费为5.3万元/亩，[12] 2019年类似地理位置的土地的拍卖均价为15万元/亩，[13]接近征地补偿的三倍。

（见表2）
（二）地区之间价格标准差异大
区片综合地价由县级政府自行拟定后报到市一级政府统一调整后，再上报省、自治区、直辖市批准，这种定价方式极易造成不同省份区片综合地价的差异，最终伤害的还是低补偿标准地区农民的征收利益。

地方政府自行制定征收补偿标准也导致在不同的地方对农民权益的维护存在差异，有的地方能够充分保障农民土地财产权益，给予农民较为公平的补偿，有的地方在利益的权衡中更倾向于实现公共利益的最大化，土地补偿标准较低。

总之，地方政府制定的区片综合地价定价标准不一致，影响因子权重存在差异，不利于农民征收权益的保护，仍旧需要制定位阶较高的法律法规对集体土地征收定价标准进行统一规制。

又或者各个地区调整区片综合地价的标准的时间间隔存在差异，也会导致地区间的土地征收补偿价格差距。

比如说自2018年5月至今，山东省青州市（县级市）的土地征收补偿价格区间为6.6万元至12.028万元，其价格中位数为9.8万元每亩。

[14]而同一时期山东省临沂市（地级市）沿用2016年的区片综合地价，其价格区间为5万元至9.8万元，除少数地区土地价格超过6万元，大部分地区的土地征收价格在5万元到6万元之间，价格中位数为5.3万元。

[15]同一时期，临沂市征收每亩土地区片综合地价的中位数5.3万元与青州市价格中位数9.8万元相比，差额为4.5万元。

表3中，临沂市蒙阴县的土地出让价格每畝比青州市高2万元，但是区片综合地价却仅仅是青州市的一半。

根据2019年9月青州市一宗工业用地拍卖计算其土地使用权转让价格约为16.67万元/亩，[16]同一时期，临沂市蒙阴县的两宗土地出让价格分别为14.92万元/亩、22.6万元/亩，其价格均值为18.76万元/亩。

以上数据证明在同一省内，相同经济发展水平下的区片综合地价存在很大差异，那么在不同的省之间，这种差异可能进一步增大。

对于区片综合地价与市场价格差距较大地区的农民来说，他们的土地征收财产利益受到严重侵害。

二、土地征收区片综合地价制度性缺陷的原因分析
（一）起点低限制补偿标准立法进步空间
新土地管理法相较旧土地法进行了革新，土地补偿费和安置补助费通过制定区片综合地价来确定，将社保费用加入了补偿，并希望可以做到农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

整体来看这将大幅提高征地价格，改变过去不合理的补偿标准，与旧法相比，在维护农民利益方面有所进步。

但是，其进步是有限的，除了需要加权计算多种影响因素外，区片综合地价的三年最长适用期间是造成与市场价格脱轨的重要原因。

随着经济发展、制度的完善、观念的进步，这种“保守”是在改革过程中的不足，需要通过进一步检视问题、填补漏洞、提高法律公正程度，以此来提高农民的土地财产性收益，带动土地征收补偿水平的提升。

1.旧土地管理法补偿标准起点低
现阶段以区片综合地价定价为主的集体土地征收的补偿标准尽管存在缺陷，但是这种补偿标准与旧《土地管理法》原用途补偿标准相比，是一大进步。

建国初期，土地征用的补偿标准
按土地产能计算，1987年旧土地管理法确立了土地原用途的补偿方式，该方式尽管一直受到学界批判，但其影响力延续至今。

与美国的“最高最优使用规则”补偿方式相比，用该办法计算的集体土地所有权的出让金额是十分有限的，因为第一产业创造的产出价值是三种产业最低的，并且具有极大的偶然性，一块贫瘠的土地农业产出少并不代表该地块用于其他用途时价值低，这是最高最优使用规则的逻辑所在。

在旧土地法时期，以三年总产出的平均值为补偿价格计算标准让农民的土地财产利益受到严重挤压，反映了当时经济的发展模式——将征收获得的农村利益向城市输出以提高社会整体效益。

2. 新土地管理法补偿制度立法曲折
旧土地法以土地原用途和生产能力为标准计算征收补偿的办法显然不合理，是集全国之力发展城市的政策倾向在征收领域的具体表现。

在农村与城市经济收入差距不断增大的当前，这种抽取农地的财富价值投入城市的做法显然有违公平正义，也不符合精准扶贫、反哺农村的新政策。

所以，在新土地管理法修订过程中，土地征收补偿制度的改革势在必行。

过去一段时间是中国城市化进程加速和经济高速发展时期，在这一阶段土地价格和房地产价格的增长速度前所未有，三年一换的区片综合地价标准很难真实反映市场价格。

1.山东省青州市区片综合地价调整幅度大
山东省青州市在2015年12月制定了区片综合地价标准后，时隔两年半于2018年5月重新修订了区片综合地价。

青州市2015年12月制定的区片综合地价区间在5万到6.6万元/亩，[8] 2018年5月更新了区片综合地价，价格区间调整为6.6万到12.028万元/亩。

[9] 2015年12月到2018年5月两年半的时间内，青州市土地征收区片综合地价上升明显，有些地块的价格甚至翻番了。

那么在价格固定的两年半后半段，土地市场价格大幅上涨但区片综合地价仍保持不变，被征收人的土地补偿收益受到严重挤压。

所以土地管理法将区片综合地价标准的更新周期上线设为三年是极不合理的，体现的是计划经济的僵硬思维，与当前市场经济体制格格不入。

2.临沂市标准调整不及时增大价格差距
区片综合地价标準执行的时间越长，区片综合地价与土地市场价格的差距就越大。

山东省于2015年12月统一调整了区片综合地价，三年八个月后的2019年8月份，临沂市蒙阴县仍然沿用了这一定价标准。

2019年8月蒙阴县征收了蒙阴经济开发区太保社区该地块总面积1.3300公顷，为农用地。

[10]根据该安置方案可以了解到，该地块土地征收补偿的安置分为三部分，分别为征地补偿安置费111.72万元，地上附着物补偿费28.72万元和社会保障安置费用29.925万元。

经计算得出，该地块每亩补偿了8.531万元。

太保社区同一时期，挂牌出售的两地块平均每亩单价为22.6万元，[11]与征收补偿每亩单价8.531万元相比，有14余万的差额。

（见表1）
再举一个例子：2019年7月蒙阴县人民政府征收位于垛庄镇一块林地时，征收补偿款土地征收补偿安置费为5.3万元/亩，[12] 2019年类似地理位置的土地的拍卖均价为15万元/亩，[13]接近征地补偿的三倍。

（见表2）
（二）地区之间价格标准差异大
区片综合地价由县级政府自行拟定后报到市一级政府统一调整后，再上报省、自治区、直辖市批准，这种定价方式极易造成不同省份区片综合地价的差异，最终伤害的还是低补偿标准地区农民的征收利益。

地方政府自行制定征收补偿标准也导致在不同的地方对农民权益的维护存在差异，有的地方能够充分保障农民土地财产权益，给予农民较为公平的补偿，有的地方在利益的权衡中更倾向于实现公共利益的最大化，土地补偿标准较低。

总之，地方政府制定的区片综合地价定价标准不一致，影响因子权重存在差异，不利于农民征收权益的保护，仍旧需要制定位阶较高的法律法规对集体土地征收定价标准进行统一规制。

又或者各个地区调整区片综合地价的标准的时间间隔存在差异，也会导致地区间的土地征收补偿价格差距。

比如说自2018年5月至今，山东省青州市（县级市）的土地征收补偿价格区间为6.6万元至12.028万元，其价格中位数为9.8万元每亩。

[14]而同一时期山东省临沂市（地级市）沿用2016年的区片综合地价，其价格区间为5万元至9.8万元，除少数地区土地价格超过6万元，大部分地区的土地征收价格在5万元到6万元之间，价格中位数为5.3万元。

[15]同一时期，临沂市征收每亩土地区片综合地价的中位数5.3万元与青州市价格中位数9.8万元相比，差额为4.5万元。

表3中，临沂市蒙阴县的土地出让价格每亩比青州市高2万元，但是区片综合地价却仅仅是青州市的一半。

根据2019年9月青州市一宗工业用地拍卖计算其土地使用权转让价格约为16.67万元/亩，[16]同一时期，临沂市蒙阴县的两宗土地出让价格分别为14.92万元/亩、22.6万元/亩，其价格均值为18.76万元/亩。

以上数据证明在同一省内，相同经济发展水平下的区片综合地价存在很大差异，那么在不同的省之间，这种差异可能进一步增大。

对于区片综合地价与市场价格差距较大地区的农民来说，他们的土地征收财产利益受到严重侵害。

二、土地征收区片综合地价制度性缺陷的原因分析
（一）起点低限制补偿标准立法进步空间
新土地管理法相较旧土地法进行了革新，土地补偿费和安置补助费通过制定区片综合地价来确定，将社保费用加入了补偿，并希望可以做到农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

整体来看这将大幅提高征地价格，改变过去不合理的补偿标准，与旧法相比，在维护农民利益方面有所进步。

但是，其进步是有限的，除了需要加权计算多种影响因素外，区片综合地价的三年最长适用期间是造成与市场价格脱轨的重要原因。

随着经济发展、制度的完善、观念
的进步，这种“保守”是在改革过程中的不足，需要通过进一步检视问题、填补漏洞、提高法律公正程度，以此来提高农民的土地财产性收益，带动土地征收补偿水平的提升。

1.旧土地管理法补偿标准起点低
现阶段以区片综合地价定价为主的集体土地征收的补偿标准尽管存在缺陷，但是这种补偿标准与旧《土地管理法》原用途补偿标准相比，是一大进步。

建国初期，土地征用的补偿标准按土地产能计算，1987年旧土地管理法确立了土地原用途的补偿方式，该方式尽管一直受到学界批判，但其影响力延续至今。

与美国的“最高最优使用规则”补偿方式相比，用该办法计算的集体土地所有权的出让金额是十分有限的，因为第一产业创造的产出价值是三种产业最低的，并且具有极大的偶然性，一块贫瘠的土地农业产出少并不代表该地块用于其他用途时价值低，这是最高最优使用规则的逻辑所在。

在旧土地法时期，以三年总产出的平均值为补偿价格计算标准让农民的土地财产利益受到严重挤压，反映了当时经济的发展模式——将征收获得的农村利益向城市输出以提高社会整体效益。

2. 新土地管理法补偿制度立法曲折
旧土地法以土地原用途和生产能力为标准计算征收补偿的办法显然不合理，是集全国之力发展城市的政策倾向在征收领域的具体表现。

在农村与城市经济收入差距不断增大的当前，这种抽取农地的财富价值投入城市的做法显然有违公平正义，也不符合精准扶贫、反哺农村的新政策。

所以，在新土地管理法修订过程中，土地征收补偿制度的改革势在必行。

过去一段时间是中国城市化进程加速和经济高速发展时期，在这一阶段土地价格和房地产价格的增长速度前所未有，三年一换的区片综合地价标准很难真实反映市场价格。

1.山东省青州市区片综合地价调整幅度大
山东省青州市在2015年12月制定了区片综合地价标准后，时隔两年半于2018年5月重新修订了区片综合地价。

青州市2015年12月制定的区片综合地价区间在5万到6.6万元/亩，[8] 2018年5月更新了区片综合地价，价格区间调整为6.6万到12.028万元/亩。

[9] 2015年12月到2018年5月两年半的时间内，青州市土地征收区片综合地价上升明显，有些地块的价格甚至翻番了。

那么在价格固定的两年半后半段，土地市场价格大幅上涨但区片综合地价仍保持不变，被征收人的土地补偿收益受到严重挤压。

所以土地管理法将区片综合地价标准的更新周期上线设为三年是极不合理的，体现的是计划经济的僵硬思维，与当前市场经济体制格格不入。

2.临沂市标准调整不及时增大价格差距
区片综合地价标准执行的时间越长，区片综合地价与土地市场价格的差距就越大。

山东省于2015年12月统一调整了区片综合地价，三年八个月后的2019年8月份，临沂市蒙阴县仍然沿用了这一定价标准。

2019年8月蒙阴县征收了蒙阴经济开发区太保社区该地块总面积1.3300公顷，为农用地。

[10]根据该安置方案可以了解到，该地块土地征收补偿的安置分为三部分，分别为征地补偿安置费111.72万元，地上附着物补偿费28.72万元和社会保障安置费用29.925万元。

经计算得出，该地块每亩补偿了8.531万元。

太保社区同一时期，挂牌出售的两地块平均每亩单价为22.6万元，[11]与征收补偿每亩单价8.531万元相比，有14余万的差额。

（见表1）
再举一个例子：2019年7月蒙阴县人民政府征收位于垛庄镇一块林地时，征收补偿款土地征收补偿安置费为5.3万元/亩，[12] 2019年类似地理位置的土地的拍卖均价为15万元/亩，[13]接近征地补偿的三倍。

（见表2）
（二）地区之间价格标准差异大
区片综合地价由县级政府自行拟定后报到市一级政府统一调整后，再上报省、自治区、直辖市批准，这种定价方式极易造成不同省份区片综合地价的差异，最终伤害的还是低补偿标准地区农民的征收利益。

地方政府自行制定征收补偿标准也导致在不同的地方对农民权益的维护存在差异，有的地方能够充分保障农民土地财产权益，给予农民较为公平的补偿，有的地方在利益的权衡中更倾向于实现公共利益的最大化，土地补偿标准较低。

总之，地方政府制定的区片综合地价定价标准不一致，影响因子权重存在差异，不利于农民征收权益的保护，仍旧需要制定位阶较高的法律法规对集体土地征收定价标准进行统一规制。

又或者各个地区调整区片综合地价的标准的时间间隔存在差异，也会导致地区间的土地征收补偿价格差距。

比如说自2018年5月至今，山东省青州市（县级市）的土地征收补偿价格区间为6.6万元至12.028万元，其价格中位数为9.8万元每亩。

[14]而同一时期山东省临沂市（地级市）沿用2016年的区片综合地价，其价格区间为5万元至9.8万元，除少数地区土地价格超过6万元，大部分地区的土地征收价格在5万元到6万元之间，价格中位数为5.3万元。

[15]同一时期，临沂市征收每亩土地区片综合地价的中位数5.3万元与青州市价格中位数9.8万元相比，差额为4.5万元。

表3中，临沂市蒙阴县的土地出让价格每亩比青州市高2万元，但是区片综合地价却仅仅是青州市的一半。

根据2019年9月青州市一宗工业用地拍卖计算其土地使用权转让价格约为16.67万元/亩，[16]同一时期，临沂市蒙阴县的两宗土地出让价格分别为14.92万元/亩、22.6万元/亩，其价格均值为18.76万元/亩。

以上数据证明在同一省內，相同经济发展水平下的区片综合地价存在很大差异，那么在不同的省之间，这种差异可能进一步增大。

对于区片综合地价与市场价格差距较大地区的农民来说，他们的土地征收财产利益受到严重侵害。

二、土地征收区片综合地价制度性缺陷的原因分析。