欧洲一体化的特点和性质

欧洲一体化的特点
战后发端的欧洲一体化进程具有其自身的发展特点和规律性:经济一体化的先导作用,一体化政策的弹性适用, 政府间主义与超国家主义的动态平衡, 一体化利益均摊原则, 精英驱动的一体化进程, 主权的集合与共享。

这些特点和性质实际上表明了战后西欧发达资本主义国家为走出高度发达和疆域相对狭小的困境以及抗衡外部政治经济竞争压力而寻求区域一体化的创新。

可以预见, 欧洲一体化的这种特点和性质仍会体现在未来的一体化进程中, 并在一定程度上代表了战后国家垄断资本主义联盟发展的新特点。

一、任济一体化的先导作用
回顾欧洲一体化半个世纪的发展进程, 一个最为明显的特征就是经济一体化主导了整个一体化的发展脉络。

尽管战后欧洲一体化的动因有多种, 即政治的、经济的、历史的、文化的等等, 但最能将西欧国家或者说欧洲国家整合起来的是经济领域的一体化。

当经济一体化发展至一定程度需要政治引导或政治调控时,某种程度的政治合作乃至一定程度的政治一体化才会发生。

有关政治合作或政治一体化的决策及其实践活动是经济一体化发展及需求外溢的结果。

经济一体化先行,在经济一体化达到相当的程度后将政治合作甚或一体化作为补充或保障手段提上日程是欧洲一体化的一个既有规律, 它体现了欧盟国家主权让渡先经济后政治的显著特征, 这种特征明确显示了主权国家对政治主权让渡较之对经济主权让渡更为敏感的心态, 也说明了特定经济领域的一体化能为成员国带来最为明显的收益。

从马斯特里赫特条约等重要条约的批准情况来看, 欧洲民众最为关心的也是其切实的经济利益。

那些与其目前的实际利益相距甚远、甚至可能具有某种潜在负面影响的宏伟蓝图和冠冕堂皇之词, 难以引起他们的共鸣。

但这里需要指出的是, 政治一体化并非有悖成员国及欧洲民众的普遍利益, 只是现存民族国家的藩篱对其有更为苛刻的要求, 政治一体化的发生需要更丰富的土壤, 会产生更强烈的现实与长远影响。

二、一体化政策的弹性适用
欧盟成员国不同的国家利益通常会导致对一体化政策发展的不同需求, 强求一致则有导致政策发展停滞之虞。

由于任何成员国都不可能在所有的政策问题上永远处于多数, 或说处于有利地位, 故妥协与规避就成为一体化政策发展不可或缺的手段。

所谓规避, 即在特定政策提案对某个或某些成员国可能具有潜在不利后果的情况下, 可考虑对该政策提案中的某个或某几个条款进行例外处理, 也即可以不适用于这些成员国, 以换取持反对意见的成员国同意该项政策发展。

这种一体化政策的弹性适用或者说灵活性贯穿于一体化发展进程的始终。

自从20世纪70年代末创建了欧洲货币体系中的汇率机制以来, 欧洲一体化进程就包括了某些灵活性要素, 即不是所有成员国都必须加入一体化进程的所有方面。

80年代中期确立的申根体系明确认可不介入这些机制的成员国。

20世纪90年代的马斯特里赫特条约和阿姆斯特丹条约继续依循并极大地扩展了这种弹性原则。

如马约将两个新的政策范畴—共同外交与安全政策和司法与内政领域的合作游离于欧共体的政策制定机制之外, 而由各国政府商定。

这是由于一些成员国认为这两个支柱涉及敏感的国家主权, 在现阶段难以适用超国家的决策机制。

这种特殊政策特殊处理的方式既照顾了成员国对其主权利益的考虑, 又保证了一体化向外延扩展的方向发展, 进而为成员国实现其整体国家利益提供了现实基础。

此外, 马约第一次将成员国不包括在某些政策领域以条约的形式给予特别的阐明。

如社会政策在马约谈判过程中产生了特殊的困难。

尽管有11个成员国希望给予社会宪章以坚实的条约基础, 但由于英国希望该政策领域不扩展到欧共体现存政策职责中, 导致马斯特里赫特首脑会议陷入僵局。

1991年12月马斯特里赫特欧洲理事会最终做出妥协, 授权其他成员国在没有英国参加的情况下, 使用该条约的机构、程序和机制实行更为广泛的社会政策。

阿约使这种选择退出的灵活性进一步具体化, 并以补充进欧共体条约和第三个支柱中的一般意义上的灵活性条款和补充进第二个支柱中的建设性弃权条款使这种灵活性进一步机制化。

具体而言, 一体化政策的弹性适用表现为成员国有致力于推进一体化的选择权, 亦有退出一体化进程的自主权。

如欧盟谨慎地推行“多速欧洲”战略, 马约允许英国和丹麦享有实施经济一货币联盟的例外权, 允许英国暂不实施社会宪章等, 这些均体现了欧盟成员国的主权意志并未因其成员国身份而受到减损。

在一体化发展进程中, 成员国在特定政策问题上仍保有极大的回旋余地。

事实上, 这种灵活性也是保证一体化顺利发展的必要前提和基础。

三、政府间盛天与超已家盛义的动态平衡
政府间主义和超国家主义是处理民族国家面临的共同问题或寻求和维护其共同利益的一种行为准则或行为方式。

其中政府间主义主张民族国家政府在政策与决策过程中占据主导地位、以协商合作为主要特征, 国家具有日程设定和政策发展的完全控制权，超国家主义主张
主权国家在特定合作问题上的主权意志应受到一定的制约, 国家政府在日程设定和政策发展方面的控制权应让位于某种超越国家权力之上的多数意志或机构。

在欧洲一体化的发展进程中, 一个明显的特征就是成员国既要维护其主权权力, 又要寻求以合作乃至一体化的方式不断扩展其主权利益, 这样就不可避免地产生了政府间主义和超国家主义两种思维和行为模式的冲突与妥协。

因而, 欧洲一体化进程明显地表现为政府间主义与超国家主义的动态平衡过程。

20世纪60年代, 当时的�6个创始成员国（法国、西德、意大利、比利时、荷兰和卢森堡）除法国以外都愿意认可并鼓励欧洲一体化某种超国家主义的发展, 但法国戴高乐总统在积极支持一体化进程的前提下, 更愿意保留“不可分割的民族国家主权”。

法国是西欧最大的农业国, 要求欧共体实行有利于补贴农产品出口的共同农业政策, 主张提高农业基金用于补贴出口和干预收购价格的比重, 提高成员国征收的农产品进口差价税上缴基金的比例, 但不同意共同体委员会通过掌握共同体的巨额预算拥有更大的超国家权力。

戴高乐坚决反对任何使共同体向超国家方向发展的意图。

法国同伙伴国围绕共同农业政策和共同体权力问题发生严重分歧, 致使有关谈判陷人危机。

双方的争执超出了共同农业政策的范围, 而涉及共同体发展方向这一根本问题, 反映了“多国家的欧洲”和“超国家的欧洲之争”。

联合自强毕竟是欧共体成员国的根本利益所在, 各成员国经过讨价还价, 于1966年1月达成了“卢森堡协议”, 即卢森堡妥协案。

“卢森堡协议”削弱了罗马条约中的超国家因素, 使共同体内部的权力重心进一步移向各国拥有否决权的部长理事会。

显然, 该协议较多地体现了法国的主张和要求。

卢森堡妥协案虽然没有法律强制力, 但政府间主义在共同体决策过程中的影响力大为增强委员会和欧洲议会的权力受到制约, 部长理事会的决策逐步习惯于采用一致同意的方式, 甚至在条约规定允许使用多数表决的政策领域也是如此。

1973年欧共体的第一次扩大加强了政府间主义的影响, 新加人的两个国家丹麦和英国国内对欧共体成员国资格都有强烈的反对力量, 并对超国家主义持怀疑态度。

1982年希腊的加入具有相似的效果。

20世纪70年代西欧经济的衰退亦开拓了政府间主义的市场, 因为经济不景气迫使成员国对欧共体的一体化政策更为挑剔,对当务之急的经济问题更注重从国家的层次上寻找解决方案。

然而, 上述政府间主义的压力和影响并不能、并且也从来未能完全阻止超国家主义的发展。

自20世纪80年代中期以来, 随着成员国数目的增加、过于僵化的政府间主义对一体化的无为和阻滞作用日益明显并显现出明显的负面作用, 多数国家对一体化的超国家主义发展
持更为积极的态度。

一体化的内在动力和外部环境需求导致日益具有超国家色彩的、对一体化具有重大影响和促进作用的一系列法律文件和条约相继出台。

1987年生效的单一欧洲法案,1993年生效的马斯特里赫特条约和1999年生效的阿姆斯特丹条约极大地扩展了欧洲一体化的政策范畴, 进一步引人了超国家的决策机制, 强化了欧盟政策发展的法律基础, 成员国国家主权呈日益受到限定和削弱之势。

依据马约建立的欧洲联盟以欧共体事务、共同外交与安全政策和司法与内政领域的合作作为欧盟的三根支柱, 标志着欧洲一体化越出了经济领域开始向政治、社会和内政领域扩展。

1999年1月1日欧元问世,2002年1月1日欧元正式流通, 历经考验并成为举世公认的世界第二大货币, 与美元、日元一起在国际货币体系中形成三足鼎立之势。

成员国的货币主权已完全转移至欧盟层次上。

超国家主义取得了重大成果。

欧洲一体化进程中的政府间主义和超国家主义特性不是孤立的平行进程, 而是相互排斥、互为补充的动态过程。

这一点由委员会在一体化进程中的影响最为明显地体现出来 一方面, 委员会是欧洲一体化进程的一个重要发动机, 但另一方面, 委员会又不能超越成员国主权意志或政策偏好的制约。

此外, 欧盟三根支柱的设计亦反映了这种平衡与互动的性质。

第一根支柱欧共体事务主要为经济金融等政策领域, 主要适用超国家的决策机制。

第二和第三根支柱体现为政府间性质, 政策活动主要以协商与协调的方式进行。

这三根支柱下的政策领
域虽然适用不同的决策程序, 但又共同存在于联盟的框架内, 互相联系和制约。

四、一体化利益均摊原则
成员国向欧盟让渡国家主权的内在动力在于获取更大的国家利益。

如果欧盟不能提供其成员国所希冀的一体化红利, 欧盟的生命力也就终止了。

由于各成员国的国家利益不可能完全一致, 从欧盟整体角度出发确定的特定政策发展就难免顾此失彼, 无法保证成员国都能得到同等的回报。

从欧盟政策发展的实践来看, 欧盟通常采取妥协与一揽子交易的方式保证一体化利益最大程度的公平均摊, 即除了追求总体利益, 也要照顾成员国的特殊利益。

从欧盟政策过程的交易性特点来说, 能否实现成功的政策发展通常在相当大的程度上取决于关键的政策制定主体, 即成员国政府。

这是由于成员国政府有资格、有能力就特定的政策问题进行妥协, 达成“一揽子交易”。

一揽子交易可以保证每个成员国在拟议的政策和决策中都能分得红利, 而不是仅考虑特定问题, 忽视或损害其他国家的利益。

因而, 一揽子交易通常可以有效地解决困难的政策问题, 实现政策发展。

欧洲理事会作为代表成员国利益的政府间机构、欧盟的最高决策机构, 在拟订妥协议题、确定交易条件方面具有独特的优势地位。

但它不是欧盟的常设机构, 欧盟政策过程中大量的讨价还价、妥协和一揽子交易主要在部长理事会一级进行。

对一些不涉及极为重要和敏感的、非提交到欧洲理事会解决不可的问题, 部长理事会通常可以在部门政策范围内加以解决。

1992年和1997年马约和阿约的签署标志着欧洲一体化的重大进展。

尽管在制定条约的谈判过程中, 成员国在诸如一体化的程度以及一体化的类型方面存在分歧, 但这并没有阻止这些条约的签署, 因为有一点共识是肯定的, 即所有国家都会从一体化中受益。

促进经济增长和发展欧洲国家间的和谐关系是一体化带来的最明显的共同利益。

此外, 各种条约对特殊利益的认同也常常体现为重要的政策发展, 如《单一欧洲法案》包含了再分配政策发展的条款, 马约创建了团结基金, 直接用于支持4个最贫穷成员国(希腊、爱尔兰、葡萄牙和西班牙)的经济发展。

一体化利益均摊或保证一体化政策发展使各方均受益是一体化具有巨大向心力的重要前提, 但同时也带来了政策发展缓慢和难以实现最佳政策效果的副效应。

这也是欧盟政策发展与主权国家政策发展的一个重要差异。

五、精英驱动的一体化进程
欧洲一体化发端伊始, 被誉为“欧洲之父”的让·莫内、罗伯特·舒曼就以欧洲一体
化设计师的形象为一个联合的欧洲蓝图铺就了第一层阶梯—欧洲煤钢共同体。

戴高乐、阿登纳作为法德轴心的领军人物成功引导了欧洲一体化迅速发展的黄金时期。

从欧洲一体化的总体发展历程来看, 一体化的任何一项重大举措都不是简单的水到渠成的自然发展进程, 而是以精英理念化之为行动为重要前提的。

所谓精英驱动的一体化进程主要体现在作为欧盟超国家机构的委员会的立法创议和政策执行过程, 体现在作为欧盟政府间机构的欧洲理事会和部
长理事会（简称理事会）的决策过程中。

委员会历任主席无一不是一体化发展的重要设计师和影响一体化政策发展的日程设定者, 其中最有影响和作为的当属法国人雅克·德洛尔。

德洛尔在其1985——1995年任期内积极推动出台了1986年的《单一欧洲法令》, 并据此建立了欧洲统一大市场。

1988年进行了共同体的财政改革。

这一时期一体化的重要进展与德洛尔强有力的领导密不可分。

理事会作为欧盟的常设机构, 其决策过程或运作机制亦突出显示了政治精英决策模式, 这种决策模式多集中在金融、外交、农业等重要政策领域。

事实上, 精英对政治活动的推动作用并非单纯体现在欧洲一体化进程中, 而是具有全球性特征, 只是在欧盟这一点尤为明显。

精英驱动行动快捷, 效率较高, 是欧盟一体化建设取得进展的一个重要因素, 但也存在弊端。

由于尚没有具备中心权威的欧洲政府, 直接选举产生的欧洲议会也没有完全意义上的立法权, 精英驱动的一体化进程往往与决策的黑箱操作相关联, 一个副效应即是所谓的“民主赤字”及欧洲民众在特定问题上对一体化发展的茫然、徘徊甚至抵触。

由于公众缺乏对理事会决策的专业性了解, 在重大、敏感问题上容易出现情绪化倾向, 故精英决策和一定程度的黑箱操作可以理解为一体化发展所需。

但如果决策与公众的实际需要不相吻合或造成公
众之间利益分配的不均衡, 就会遭遇抵制, 最典型的例子就是1992年丹麦公民投票否决马约。

六、盛权的集合与共享
欧洲一体化的发展进程实际上是一个成员国主权让渡不断深化的过程。

20世纪90年代以来, 以马约的生效为标志, 欧洲一体化实现了由“低政治”向“高政治”政策领域的突破, 欧洲一体化进人了全面发展的新阶段, 欧盟国家主权让渡的深度和广度呈突破性进展。

传统上认为只能由主权国家管理的事务和不可让与的主权权力现在已大范围转移到欧盟的层面上。

欧盟成员国的主权权力呈不断缩减和日益受到限定的趋势。

很明显, 欧洲的一体化实践很难沿袭传统的国家主权观念进行解释和界定, 它体现了特定历史条件下国家垄断资本主义联盟新的发展趋向, 在相当的程度上代表了20世纪末21世纪初国际政治经济发展的一种新特点。

然而, 对欧盟国家主权让渡进行深入研究可以发现, 这种让渡并没有让与第三方, 成员国也没有丧失对让渡主权的控制。

更确切地说, 欧盟国家是将主权让渡到欧盟层次上, 并进而在欧盟层次上行使主权权力。

因而, 可以认为, 欧盟国家主权让渡的特点是主权的集合与共享, 这种集合与共享从欧盟的政策范畴和机构设置中充分表现出来。

首先, 从欧盟的政策范畴来看, 在一体化程度较高的政策领域如单一欧洲市场、共同农业政策和单一货币政策等政策领域, 欧盟国家已经丧失了在国家层次上的政策制定权。

但需要注意的是, 欧盟国家是在欧盟层次上集体行使这些政策领域的政策制定权, 也即欧盟国家将其特定经济货币主权转移到欧盟层次上, 在欧盟层次上集体行使集合的主权权力。

其次, 从欧盟机构设置的角度来看, 欧盟将主要立法权赋予了政府间机构部长理事会和欧洲理事会。

部长理事会的部长级代表和欧洲理事会的成员国政府首脑或国家元首在这两个论坛上决定欧盟的政策和立法, 而这种政策发展或立法活动实际上是在集体行使成员国让渡出来的主权权力。

尽管欧盟的超国家机构欧洲议会近年来参与立法的权力不断扩大, 超国
家机构欧盟委员会通过立法创议和二次立法的权力具有较大的影响和参与立法的权力, 但立法权的权力天平主要还是向欧盟政府间机构倾斜的。

欧洲理事会和部长理事会的政府间性质保证了在欧盟层次上集合主权权力的行使是牢牢地掌握在成员国手中的。

从以上分析可以看出, 主权的集合与共享是欧洲一体化进程中一个具有十分典型意义的特征, 可谓对传统国家主权观念的挑战亦或发展。

上述界定的欧洲一体化特点和性质实际上表明了战后西欧发达资本主义国家为走出高度发达和疆域相对狭小的困境以及抗衡外部政治经济竞争压力而寻求区域一体化的创新。

可以预见, 欧洲一体化的这种特点和性质仍会体现在未来的一体化进程中, 并在一定程度上代表了战后国家垄断资本主义联盟发展的新特点。