工作心得：羁押必要性审查制度的体系及落实完善

工作心得：羁押必要性审查制度的体系及落实完善
现行刑事诉讼法第九十三条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。

对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。

有关机关应当在十日内将处理情况通知人民检察院。

”这一规定明确了羁押必要性审查制度的法律地位，也明确了人民检察院的审查职责、职权行使方式（建议）和执行机关的应负义务（通知）。

该制度的确立对于人权保护意义重大，但是规定依然粗放，操作性不强。

《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（201X年版）第六百一十六至六百二十一条将该制度进行了细化、完善，使制度构建更为清晰、严谨，可操作性大为增强。

但羁押必要性审查制度在司法实践中如何落实？该制度有没有需要完善之处？在对现有制度体系进行梳理的基础上，进行了思考。

一、构建羁押必要性审查制度的意义
在长期的司法实践中，我国一直存在着“以捕代侦”、“一押到底”、“超期羁押”、“久押不决”等问题，存在着“羁押为常态，不羁押为例外”，羁押率过高的反常现象。

我国羁押制度呈现逮捕与羁押一体化，羁押期限与办案期限合二为一，羁押过程中没有再次审查程序，捕后轻刑率高等特点。

以XX市谯城区为例，自201X年至201X年6月，共批准和决定逮捕2057件2997人，捕后判三年以下（不含三年）轻刑有951件1281人，占逮捕案件总数的42.74﹪，捕后不诉的为16件18人，捕后轻刑率近半数。

我国羁押制度存在的现象和呈现的特点，严重拷问着我国的人权状况，也深受国内外法学专家的诘责。

现行刑事诉讼法第九十三条确立了羁押必要性审查制度。

该制度构建和确立的意义在于以保障犯罪嫌疑人人身权利为出发点和落脚点，打破了逮捕后“一押到底”的制度瓶颈，推进了羁押与逮捕制度的分离，确立了人民检察机关对审前羁押的审查职责；将对限制人身自由的审查区间，从审查逮捕开始延展到逮捕后的整个羁押过程，在保障诉讼的同时有效掌控和减少羁押，与旧法相比是一大亮点。

羁押必要性审查制度的构建和确立充分体现了刑事诉讼法修改的核心意义——尊重和保障人权，体现了惩治犯罪和保障人权的矛盾统一。

羁押必要性审查制度的构建和确立无疑对于改变当前羁押的现状、存在的问题，对于降低诉讼成本、节约司法资源，对于教育感化犯罪嫌疑人、被告人，对于充分保障犯罪嫌疑人、被告人权益具有重大意义。

二、现行羁押必要性审查制度的体系
所谓羁押必要性审查就是对羁押的应当性进行审查。

通过对现行刑诉法第九十三、九十五条和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》(201X年版)（以下简称诉讼规则）第六百一十六至六百二十一条的梳理，羁押必要性审查制度体系由以下几个要素构成：
（一）审查的启动
可以分为依职权主动审查和依申请被动审查两种启动方式。

刑诉法第九十三条规定，……人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查……。

明确了人民检察院具有对羁押必要性进行审查的法定职权。

刑诉法第九十五条规定：“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人有权申请变更强制措施。

人民法院、人民检察院和公安机关收到申请后，应当在三日以内作出决定；不同意变更强制
措施的，应当告知申请人，并说明不同意的理由。

”可见，人民检察院可以依据犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人的申请，进行羁押必要性审查。

诉讼规则第六百一十六条对审查启动的方式加以明确，检察机关可以依职权主动审查，也可以依申请被动审查。

XX市人民检察院对于轻伤害、交通肇事等犯罪嫌疑人、被告人积极赔偿的案件，进行了羁押必要性审查的探索。

发现很多犯罪嫌疑人、被告人在捕后审前阶段，没有委托辩护律师，又不了解羁押必要性审查的有关规定。

办案检察官不仅主动在批捕时主动开展羁押必要性审查，而且采取了在批准逮捕阶段权利告知的方式，让犯罪嫌疑人或其亲属了解该制度，有效地促进了羁押必要性审查的启动。

（二）审查的结果
通过刑诉法第九十三条和诉讼规则第六百一十六条的规定来看，羁押必要性审查会产生以下四个结果：一是不构成犯罪的予以释放；二是符合取保候审条件的，决定变更强制措施为取保候审；三是符合监视居住条件的，决定变更强制措施为监视居住；四是社会危险性没有消除，不符合释放或者变更强制措施条件的，仍然需要继续羁押的继续羁押。

（三）审查的阶段和主体
不同的诉讼阶段决定着不同的审查主体，但检察机关的特殊地位决定其在诉讼程序始终都负有审查职责。

从刑诉法第九十三条来看，羁押必要性审查的主体是检察机关。

但从刑诉法第九十五条来看，公安机关、人民法院也负有审查职责。

因为对于犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人变更强制措施的申请，公安机关、人民法院也应对羁押条件是否改变，能否变更强制措施进行
审查，并决定是否变更强制措施。

应在不同的阶段确定不同的审查主体。

在逮捕前是公安机关，在审判阶段是人民法院，在逮捕后到提起公诉前是人民检察院，而人民检察院作为法律监督机关，其审查职责理应贯穿从立案侦查到判决的整个诉讼过程。

如果犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人向公安机关、人民法院申请变更强制措施后,对公安机关、人民法院的决定不服的，也可以到检查机关申诉，申请变更强制措施。

诉讼规则第六百一十七条细化了人民检察院关于羁押必要性审查的内部分工，即，侦查阶段由侦查监督部门负责，审判阶段由公诉部门负责，监所检察部门在监所检查工作中发现不需要继续羁押的，可以提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施的建议。

可见监所检察部门对于羁押必要性的审查，贯穿犯罪嫌疑人、被告人在监所的始终。

换句话说，只要有犯罪嫌疑人、被告人被羁押，监所检察部门都应当依法及时进行羁押必要性审查。

（四）审查的方式
关于羁押必要性审查的方式，诉讼规则第六百二十条作明确规定了七种审查方式，主要采取羁押必要性评估、了解侦查取证情况、听取诉讼当事人、参与人意见、调查核实被羁押人健康状况、查阅卷宗及其他证明材料等。

诉讼规则对审查方式的规定具体、详细、全面，但是如果引入“对抗机制”则会更好，比如举行听证会，让办案人员和犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属、辩护人针对是否需要继续羁押进行讨论。

听证会的主持人是负责羁押必要性审查的检察官，针对侦查人员、被害人与犯罪嫌疑人、被告人三方对于采取释放或变更强制措施的意见分歧较大的案件进行。

主持人要做到客观中立、不偏不狭，使参与人
均能充分发表意见；听证程序规范透明合法，处理结果合法合理，令各方皆服。

听证的方式、对抗的机制，对于化解矛盾、消除分歧、减少信访量皆有裨益。

（五）审查的标准和内容
审查的标准应当结合所犯罪行、主观恶性、犯罪情节、社会危险性程度等综合考量。

鉴于我国目前总体上维持逮捕与羁押一体的机制，羁押必要性审查的基本判断标准应当是法定逮捕条件，即，逮捕的条件就是羁押的条件，因此，在进行羁押必要性审查时，要以犯罪嫌疑人、被告人是否仍符合逮捕条件为基本的审查判断标准。

对此观点，基本赞同，即符合逮捕条件的继续羁押，不符合逮捕条件则予以释放或变更强制措施。

但是，在审查时要摒弃传统的“构罪即捕”观念，将犯罪嫌疑人的主观恶性、认罪态度、悔罪表现、可能判处的刑期、羁押期间的表现等考量在内。

比如对犯罪嫌疑人、被告人极有可能被判处缓刑的，则可以提出变更强制措施的建议。

关于审查的内容，诉讼规则第六百一十九条规定了八类情形，只要符合八类情形之一的，人民检察院可以向有关机关提出予以释放或者变更强制措施的书面建议，同时要求书面建议应当说明不需要继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的理由和法律依据。

(六)审查的程序
关于审查的程序，结合诉讼规则第一百四十七条、一百四十八条的规定，应当由以下几个步骤构成：1.启动，人民检察院依职权主动启动审查和依犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人申请启动。

2.审查，根据不同的诉讼阶段，由侦查监督、公诉、监所进行审查，并制作有理有据的审查意见书。

3.决定，由负责审查的办案人员向检察长汇报，陈述是否继续羁押的理由，由检察长决定，必要时提交检委会决定是否继续羁押。

4.提出书面建议或者书面告知，予以释放或变更强制措施的向执行机关移送，并跟踪执行情况；决定继续羁押的，书面告知申请人，说明羁押理由，做好信访答复工作。

三、羁押必要性审查制度的落实
刑诉法和诉讼规则已经构建了较为完善的羁押必要性审查制度体系，但“徒法不足以自行”，落实好该制度还应当做到以下几个关键点：
（一）要转变执法理念，适应刑诉法的精神要求
现行刑诉法的落实最关键的地方在于执法人员能否与时俱进，及时转变执法理念。

因此，检察干警应当牢固树立尊重和保障人权的理念，形成惩治犯罪与保障人权并重的意识，养成理性平和文明规范执法的习惯，摒弃“重打击轻保护，重实体轻程序”的传统执法理念。

对于侦查监督部门而言，要理解逮捕的谦抑性特点，只有在不得不捕的情况下才决定逮捕；要摒弃“构罪即捕”的传统做法，认真考量逮捕的必要性条件，准确把握“社会危险性”的证据是否客观存在，在作出逮捕决定前要思考一下是否确有必要逮捕；要有少捕、慎捕、能不捕就不捕的意识，要坚持当面讯问犯罪嫌疑人，坚持听取辩护人意见。

努力通过该制度的实施，改变我国逮捕率过高、羁押期限过长、强制措施适用变化少，以及“一押到底”、“超期羁押”等现状，使羁押成为例外，取保成为常态。

对于公诉部门而言，在审查起诉时不仅注重定罪、量刑的审查，还要注重犯罪嫌疑人是否需要继续羁押的审查。

因为，到此阶段主要证据已被固定，是否予以释放或者变更强制措施的法律依据和理由更为充分。

公诉部门不能单一的把自己定位于指控、打击犯罪的部门，还要定位于人权保障的守卫部门，在做好定罪、量刑、程序公诉工作的同时负起人权保障职责。

对于监所部门而言，更要发挥好自身位置的中立和客观的优势，充分利用和犯罪嫌疑人、被告人接触机会较多的优势，在履行防止超期羁押、不当羁押职责的同时，及时了解犯罪嫌疑人、被告人在羁押期间的现实表现和身体状况是否适合羁押，及时提出建议，争取实现羁押必要性审查的动态化和常态化。

对于侦查机关或自侦部门而言，要摒弃“以捕代侦”的传统观念，要能够准确理解把握刑诉法对于“社会危险性”的立法精神，能够自觉收集“社会危险性”的相关证据。

要能够把握羁押必要性审查制度的立法本意，增强人权保障意识，积极配合检察机关的审查工作。

转变执法理念，更要积极主动作为，更要做到公正公平。

不能“事不关己高高挂起”，有人申请就审查，是自己的亲戚朋友就审查，应增强主动性、自觉性，不论何人，具有何种身份，都要平等对待，都要依法审查，只要符合条件就提出予以释放或者变更强制措施的建议。

（二）要优化考评机制，助力羁押必要性审查制度落实
要想落实好羁押必要性审查制度，还必须改变现有的考评机制。

工作的好坏由考评制度评价，考评机制就是“指挥棒”。

如果仍然适用过去的考评制度来评
价现行工作，必然不利于现行刑诉法、诉讼规则的实施。

落实好羁押必要性审查制度，要改变以下考评机制。

首先要改变对看守所的评价机制。

长期以来，公安机关把看守所成功地改造成一个第二侦查部门，通过这个渠道挖同伙、获取情报的数量和比例是公安部评选一级看守所、二级看守所的重要指标。

这一评价机制，必然会相对延长对犯罪嫌疑人、被告人的羁押时间，因为没有时间的保证，公安机关很难在短期内获取情报，深挖其他犯罪或者犯罪同伙。

对公安机关来讲，破案率是一个重要评价指标，为了提高侦查质量、扩大案源范围，其对犯罪嫌疑人被予以释放或者变更强制措施并不十分情愿，自然也不愿配合。

其次要改变检察机关内部的考评机制。

长期以来，在打击犯罪的实体要求下，检察机关机关深受逮捕率、起诉率、有罪判决率等硬性考核指标的影响，为了实现有效的指控、打击犯罪，侧重于选择对犯罪嫌疑人、被告人采取羁押措施，因为这样办案效果好、成本低、风险小，有利于保证诉讼目的实现。

这种考评机制是在“重打击轻保护，重实体轻程序”的传统执法理念下形成的，应当进行优化。

因此，应当将非羁押状态下的破案率、获取情报数量、起诉率、有罪判决率，将羁押后通过羁押必要性审查予以释放或变更强制措施的比例，将没做羁押必要性审查却被判处缓刑、单处附加刑、免予刑事处罚、不予起诉的比例纳入考评体系。

（三）要转变侦查取证方式，形成全方位取证意识
传统的侦查取证观念特别重视证人证言与犯罪嫌疑人、被告人的供述与辩解之间的相互印证，强调对口供的采集。

这种取证观念，不仅容易导致刑讯逼供的
发生，而且容易导致对犯罪嫌疑人、被告人进行不必要的羁押。

因此，应形成全方位取证的意识，变“由供到证”为“证供结合”。

刑诉法第五十三条规定，只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚；没有被告人供述，证据确实、充分的，可以认定被告人有罪和处以刑罚。

现在，只要其他证据确实、充分，“零口供”完全可以定罪，因此，侦查机关或部门应转变侦查取证观念，强化对外围证据的收集，综合运用讯问、询问、勘验检查、搜查、查封扣押、鉴定、技术侦查等手段固定证据，而不能过于依赖口供。

（四）要改变传统文书格式，增强审查的说理性
应改变传统格式化的法律文书，强化羁押必要性审查建议法律文书的说理性。

无论是继续羁押还是解除羁押，都应当将理由和依据对当事方进行及时、必要、全面、充分的解释，以获取各方的信任和尊重。

一方面不能忽视犯罪嫌疑人、被告人权益的保障，对于不予释放或者变更强制措施的决定，应当给予说理性较强的法律文书。

另一方面要重视被害方的知情权，对此可以建立捕后变更强制措施听取被害人意见制度。

对已作出批准逮捕决定的案件，应当及时告知被害人及其亲属,这样既有利于强化被害人对办案机关羁押必要性审查的执法监督,又有利于让被害人及时了解案件的进展情况，稳定被害人情绪，避免其上访，减少社会不稳定因素。

此外，增强文书的说理性，也有利于说服执行机关、侦查机关听从检察机关释放或者变更强制措施的建议并执行，达到羁押必要性审查的目的。

四、羁押必要性审查制度的完善
现行羁押必要性审查制度对于改变我国“一押到底”的羁押率过高现状，对于犯罪嫌疑人、被告人的权益保护，无疑能起到很好的作用。

但是，该制度仍有需要完善之处。

（一）应明确对捕前羁押的法律监督
根据《刑诉法》规定，公安机关可以自己操控的刑事拘留时间可以达到37日；检察机关查办职务犯罪案件的刑事拘留时间可以达到17日。

在司法实践中，公安机关办理的多数案件的刑事拘留羁押期限达到37日。

在部分案件中，公安机关、侦查部门还经常适用“发现犯罪嫌疑人另有重要罪行的，自发现之日起按本法第154条规定重新计算羁押期限”和“犯罪嫌疑人不讲真实姓名、住址，身份不明的，应当对其身份进行调查，侦查羁押期限自查清其身份之日起计算”两项规定，使刑事拘留羁押期限达到数月甚至超过1年。

考虑到刑事拘留羁押的时间很长，且刑事拘留羁押完全系公安机关自己决定，此阶段的法律监督是个空白，侵犯犯罪嫌疑人权益较为容易，因此，对刑事拘留后的羁押必要性进行审查很有必要。

然而，刑诉法第九十三条仅规定对逮捕后的羁押必要性进行审查，检察机关有无权限审查刑事拘留后的羁押必要性问题，并没有明确界定。

依据检察机关是国家的法律监督机关的宪法地位和刑诉法第八条的规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。

检察机关有权对刑事拘留后逮捕前的羁押必要性进行审查，这也同刑诉法修改“尊重和保障人权”的价值追求一致。

因此，应当明确检察机关对捕前刑事拘留羁押必要性进行审查的权限。

（二）应明确依职权主动审查的周期
现行刑诉法和诉讼规则，比较全面的确立了羁押必要性审查的制度及其体系，但是对于检察机关在捕后何时进行审查，应当审查几次，即对于检察机关依职权主动进行审查的周期、频率没有明确。

也就是说，明确了检察机关的羁押必要性审查的职权，但是没有明确其审查的义务，至于何时审查，是否审查，完全由检察机关自己说了算。

这样的规定过于疏松，不利于该制度的落实，应当进行完善。

可以借鉴德国刑事诉讼法的做法，德国刑事诉讼法第一百一十七条第五款规定：“待审羁押已经执行了三个月，被指控人在这期间未申请羁押复查，也未对羁押提出抗告的，应当依职权进行羁押复查，但被指控人如果有辩护人的除外。

”应通过刑事诉讼规则或者通过制定司法解释规定，在侦查、审查起诉、审判阶段，犯罪嫌疑人、被告人被羁押的，人民检察院应当自犯罪嫌疑人、被告人被羁押之日起，每隔两个月对犯罪嫌疑人、被告人羁押必要性进行一次审查，直至审判阶段结束。

现行刑诉法和诉讼规则没能明确检察机关依职权主动进行羁押必要性审查的周期，是个缺憾，应当进行完善。

（三）应明确必须审查的环节和对象
为了强化检察机关有关部门对羁押必要性审查的审查责任，防止不作为现象的发生，还应当明确必须进行审查的环节和对象。

应当在以下环节，必须进行羁押必要性审查：1.批准或决定逮捕环节；2.侦查机关、部门请求变更强制措施环节；3.批准延长侦查期限环节；4.审查起诉环节；
5.移送起诉环节。

在这些关键节点严格把关，进行羁押必要性审查，既有利于对犯罪嫌疑人、被告人的权益保护，又有利于实施对侦查机关、部门的法律监督。

对于具有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人必须进行羁押必要性审查：
1.不应当追究刑事责任，或可能被判处有期徒刑以下刑罚、可能被单处附加刑的;
2.犯罪嫌疑人、被告人系主观恶性较小的初犯、偶犯、从犯、过失犯，犯罪后确有悔罪表现，或者具有预备、中止、未遂、自首、立功、防卫过当、避险过当等法定从轻或减轻处罚情节，依法可能判处三年以下有期徒刑，已经羁押的期限与可能判处刑期基本相当;
3.犯罪嫌疑人、被告人系已满14周岁未满18周岁的未成年人，在校学生，70周岁以上老年人，盲人、又聋又哑的人或尚未完全丧失辨认或控制自己行为能力的精神病人，逮捕时不具备监护、帮教条件但现在具备的;
4.在交通肇事、轻伤害、因生活无着偶然实施盗窃等轻微刑事犯罪案件中，双方达成刑事和解并履行完毕的;
5.犯罪嫌疑人有不适于羁押的疾病，或者正处于怀孕、哺乳期不适宜继续羁押的。

通过明确必须进行羁押必要性审查的环节和对象，明确了检察机关有关部门的审查责任，给有关部门增加了压力，带上了“紧箍咒”，迫使他们必须审查对有关案件犯罪嫌疑人、被告人的羁押必要性，使主动审查常态化，从工作机制上确保该制度的落实，对犯罪嫌疑人、被告人的人权保护。

（四）应明确非羁押建议的效力
依据现行刑诉法第九十三条的规定，人民检察院对犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查后，对不需要继续羁押的，只能提出释放或者变更强制措施的建
议，然后等候有关机关十日以内的通知。

这个规定没有明确人民检察院非羁押建议的效力，很显然，对于人民检察院的建议，有关部门仅负有通知义务，可以执行，也可以不执行或者变通执行。

这样的规定无疑难以有效约束相关部门，难以取得法律监督的成效。

可以借鉴立案监督的有关规定，来强化非羁押建议的效力。

明确要求有关机关要在十日以内，将是否执行人民检察院非羁押建议的情况通知人民检察院，如果没有执行非羁押建议，应当书面说明不予释放或者变更强制措施的理由和依据。

有关部门不执行予以释放或者变更强制措施建议错误或者不当的，有权责令其执行非羁押建议。

显然，通过明确非羁押建议的效力，能有效监督有关部门滥用羁押权，更有力地保障犯罪嫌疑人、被告人的人权。