税收征管与纳税服务的互动关系浅析

纳税服务与税收征管互动关系浅析
摘要：税收征管是税务部门工作的内化表现,纳税服务是税务部门工作的外化形式,两者是一枚硬币的两面。

本文尝试以纳税服务作为论述的侧重点，并结合新形势发展的要求，对纳税服务进行重新定位，并拓展其内涵，同时将纳税服务的理念融入税收征管之中, 以纳税服务与税收管理的关系作为切入点, 思考如何通过优化纳税服务措施来促成税收管理质效的提高,以及两者良性互动关系的实现。

关键字：纳税服务税收征管纳税遵从良性互动
引言：
党的十七大报告明确提出：政府要不断完善公共服务体系，提高基本公共服务能力，实现政府职能由行政管理模式向公共服务模式的转型，进一步推动和谐社会的建设。

税务机关作为政府的重要职能部门，也应顺应新的时代潮流，加快税收征管工作从“监督打击型”向“管理服务型”的转变，坚持以人为本，积极构建和谐融洽的税收征纳关系。

在国家提倡政府职能转变的新形势下，纳税服务已成为税收征管工作的重要环节，是和谐社会建设中解决政府与纳税人关系的重要手段，同时也是提高税收征管质量和效率的关键所在。

正文：
一、纳税服务的新定位和新内涵
一般而言，纳税服务指的是税务机关根据税收法律、行政法规的规定，在纳税人依法履行纳税义务过程中，为其提供规范、全面、便
捷、经济的各项服务措施的总称，是税收征管工作的基础环节。

然而，随着社会政治经济的不断发展，纳税服务也被赋予新的定位和新的内涵。

（一）纳税服务立足于科学发展观的新定位
近年来，随着社会经济的高速发展，税收规模的不断扩大，纳税人在自觉缴纳税款的同时，对纳税服务也提出了新的更高要求。

在这种形势下，如何正确处理严格执法与优化纳税服务的关系已经成为摆在税务机关面前的重要问题。

“管理服务型”税收征管模式的提出与实践正适应当前形势发展需要，它把纳税服务摆在与税收执法平等的地位上，体现了征税人与纳税人之间的平等关系，这符合社会发展必须坚持以人为本的科学发展观的观点。

在新时期和谐社会的建设中，构建和谐的征纳关系是税务机关负有的历史职责，也是一项长期的工作。

鉴于纳税服务的特殊性，对外可以加强税务机关与纳税人的良性沟通和互动，提升纳税遵从度；对内能够促进税务机关优化资源配置和管理方式，提高税收征管的质量和效率，对和谐征纳关系的形成起到“催化剂”的促进作用。

（二）纳税服务立足于税收征管工作的新内涵
1、纳税服务的“公共本质”决定了征纳双方的平等地位。

作为存在于市场经济的一种财政制度，公共财政是为市场和社会提供公共产品和公共服务的财政，是为纳税人和所有的公民服务的财政。

公共财政作为一种财政模式，反映了政府与公民之间在公共物品或服务上的等价交易。

政府向个人提供公共服务和安全，个人向政府
缴纳税款。

税收既是政府提供服务的报酬，也是个人购买政府服务的价格。

在这其间，税务机关既是“征税人”又是“用税人”，这也决定了其在整个行政公共服务体系中的特殊作用，即除了为公共服务供给征收费用外，还必须以个体纳税人作为服务对象，引导个体纳税人的个性经济行为向有利于提升整体纳税人的公共利益水平的方向转移，简而言之，就是依法征税与纳税服务应处于平等的地方，而且应该相互融合，相辅相成。

因此，建设服务型税务机关的核心，就是将税务机关由行政执法机关调整为执法与公共服务并存的机关，其实质是把服务的理念融入税收征管工作之中，达到税收与经济、税务与社会、征税与纳税的良性互动。

2、纳税服务的“无限需求”决定了税务机关优化自身管理的现实需要。

据某机构测算：一份纳税服务方面的努力，相当于50份税务稽查的收获，效率极高。

因此，税务机关应该把工作要旨确立为以纳税人的需求为导向，着力为纳税人提供满意的纳税服务产品。

但，纳税服务对税务机关而言毕竟是一种资源投入。

从某种意义上说，纳税人的需求是无限的，而服务资源的投入却是有限的。

因此，税务机关必须把握好成本与效益的原则，合理配置服务资源以最大限度满足纳税人的需求，即税务必须着力优化内部管理，最大限度地提升服务效率和服务质量。

3、纳税服务的“税收遵从”目标，决定了和谐征纳关系建立的落脚点。

纳税服务的主要目标是促进税收遵从。

由于税收征收具有强制性的特点，和谐征纳关系更侧重体现在纳税人是否自愿、自觉、自动地缴纳税收，即税收遵从度的高低。

纳税人遵从理论认为，纳税人会对遵从成本（货币成本、金钱成本等）和不遵从成本（罚款）进行比较，从而做出是遵从税法还是逃税的决定。

而纳税服务供量的增加和服务质量水平的提高，必然会相应地降低纳税人的税收遵从成本，在一定程度上提高纳税人的税收遵从度，同时为和谐征纳关系的建立营造良好的背景环境。

二、纳税服务与税收管理的互动关系分析
( 一 ) 纳税服务的税收管理效应
1、从税收遵从的角度看。

首先, 通过良好的纳税服务能够增强纳税人对税收知识的理解和掌握。

税务机关通过有效的税收信息服务, 可以让纳税人更深入地了解税法规定的权利义务和履行纳税义务的程序, 减少无知性不遵从, 增强纳税人的遵从能力; 纳税人了解税收处罚法有利于促进防卫性遵从,因为纳税的逃税行为往往取决于被抓住的概率和对逃税的处罚两个因素,一旦纳税人了解到逃税行为的内在风险成本, 便因忌惮而不得不遵从税法。

其次, 通过良好的纳税服务和激励能够帮助纳税人树立良好的税收观念。

税务机关通过将税收信息服务与对纳税人的教育培训相结合, 向社会大众广泛传播税收理念,不仅宣传纳税是每个公民应尽的义务, 而且强调履行义务时所获取的种种利益，从而将纳税人的私人利益与公共利益统一起来, 减少自私性不遵从; 通过便捷礼貌周到的程序性服务以及对纳税人
的激励, 还可以增强纳税人对税务机关的亲切感与信任感, 因为政府公共政策对纳税遵从的影响往往需经较长期才能产生效果, 而社会成员只有在认识到政策效果后才能做出反应, 更自觉地依法纳税, 所以税务机关提高纳税服务的质量才能树立政府部门良好的公众形象, 从而增强纳税人忠诚性税收遵从, 减少其情感性不遵从。

第三, 通过纳税服务和激励能够降低纳税人的遵从成本。

过高的遵从成本会刺激纳税的自私性不遵从，税务机关只有及时提供纳税人需要的税收信息服务, 或简化办税程序, 在提高纳税人遵从能力的同时又可以降低其遵从成本, 才能增强其对纳税遵从的认同感, 提高纳税遵从度。

2、从税收风险管理的角度看。

税收风险管理必须坚持服务与管理相结合的原则，以促使纳税人自我修正税收风险为主, 以惩处恶意违法为辅。

一方面, 尊重纳税人, 对主动遵从税法的应当给予鼓励, 对愿意遵从但不会遵从、出现轻微风险的应当予以容忍并加强辅导, 给予提醒自我修正的机会, 奖励自我修正风险, 以服务赢得纳税人信任和配合, 促进纳税遵从; 另一方面, 加强打击恶意不遵从税法行为,以强制性措施保护税源, 消除风险。

税务机关可以通过提高纳税服务水平, 引导纳税人建立全方位的税务风险管理和内部控制机制, 促进纳税人加强自我管理，强化税务风险控制，进而提高自主性的税收遵从。

总之, 纳税服务对税收管理的作用表现为: 通过宣传、咨询、辅导、信用管理等手段，提升税收管理质量和效率,促进税收管理职能
的实现和税法遵从程度的提高。

( 二 ) 税收管理的纳税服务效应
税收管理和纳税服务同是税收工作的核心, 两者本是一枚硬币的双面。

因此，要在实际上区别一项税收工作是管理还是服务是困难的。

纳税服务贯穿于税收管理的全过程, 是加强税收管理的一项基础性工作, 并且强化纳税服务不会弱化税收管理，因为税收管理实质上与纳税服务殊途同归，即都是为了提高纳税人的税收遵从度。

通过加强税收管理,可以有效地维护和保障纳税人的合法权益, 促进公平、公正的税收环境的形成, 更好地为纳税人服务；通过强化纳税服务，将纳税服务的理念融入各项税收管理的全过程和各环节,可以提升税务机关的管理执法水平,同时又便于纳税人办理涉税事务；通过增强税收管理的科学性、规范性和可操作性, 可以指导、检测和促进纳税服务工作, 推动征管和服务有机融合,最终实现纳税人遵从度提高的目标。

因此, 税务部门要坚持在服务中实施管理, 在管理中体现服务, 进一步提高税收征管的质量与效率, 促进税收各项工作的全面进步。

三、当前纳税服务在与税收征管互动过程中存在的问题
改革开放后的很长一段时间里，税务部门片面强调税收管征工作，而忽略了纳税服务管理，两者地位长久失衡。

随着形势的变化，管理服务型的税收征管模式逐渐得到提倡，国家税务总局又在08年提出了“以纳税人为中心”的纳税服务新理念，更提升了纳税服务在税收管理工作中的地位。

虽然如此，纳税服务工作由于历史原因，相对于征管工作仍然滞后，两者的有机融合受到一定程度的影响，税务
机关工作离构建和谐征纳关系的目标仍存在较大差距，这其中存在的问题需要客观分析并加以解决：
（一）税务工作人员认识不够、技能不足
一是对纳税服务的认识不到位，部分税务人员仍存在“官本位”思想，对纳税人颐指气使、盛气凌人，常以管理者、管人者自居，忘记了宗旨，淡化了责任，没有把服务当作是执法的有机组成部分，“以纳税人为中心”的服务理念未得到落实。

二是服务的行为缺乏细化的操作标准。

目前大部分基层税务机关对税务工作人员的服务工作作出原则性的规定多，但缺乏细化的操作标准，加上服务技能培训不足，造成服务质量高低不一，纳税人关于服务方面的投诉占比较大就是主要的表现。

三是税务人员的业务素质仍有待加强。

有些税务人员在为纳税人服务中，不熟悉税收政策，不熟悉业务知识，想为纳税人服务却心有余而力不足。

（二）纳税服务机制不健全，服务制度缺失。

近年来,我市各基层税务机关纷纷建立岗责体系，这些体系虽然涉及了纳税服务内容，但总体而言，这些制度更注重管理与执法,纳税服务的内容相对缺位,与纳税服务相应的岗位职责、工作流程、工作标准、责任追究、质量管理、监督控制等纳税服务的内容没有形成制度,没有建立起统一的、规范的、系统的纳税服务岗责体系。

（三）服务便捷性不强，税收遵从成本较高
对纳税人而言，便捷办税是税务机关提供纳税服务降低税收遵从成本的重点所在，但目前，纳税人进税务机关“办事难”的情况仍
在一定程度上存在：一是业务流程过于繁琐。

一站式服务的推进只减少了前台纳税人的办税环节，但是，在税务机关后台流转的大部分涉税审批仍存在环节多、需时长的问题，管理服务效率仍相对低下。

二是信息化的支撑力度仍有待提高。

网上办税的功能仍仅限于部分的纳税申报，覆盖的业务面不广；当前，大部分的业务仍需要集中在大厅办理，纳税人排队等待时间长，纳税时间成本和货币成本较高。

（四）服务资源投入导向不清晰，投入与产出不成正比
一是未能正确处理纳税服务资源与征管执法资源的配比关系。

突出表现在税务机关提供的纳税服务举措更多地倾向于便于管理的角度，不能真正做到以纳税人合法合理的需要为导向，在配置上存在着错位与缺失。

二是未能实施区别对待服务。

服务资源的投入存在“浪费”现象，片面强调服务的重要性，而没有基于科学分析纳税人需求大小、轻重和缓急的基础上主观地投入服务资源，针对性差，造成了有限资源未能发挥最大的效益。

四、促进纳税服务与税收管理有效结合的几点建议
（一）转变观念，加强队伍素质培养。

要正确处理好税收征收管理与服务关系，首要的问题是转变观念，提高认识，树立正确的税收执法观和纳税服务观。

一方面，充分认识到依法治税是依法治国的重要组成部分，是税收工作灵魂。

税务干部应牢固树立依法行政的观念，严格坚持依法治税。

另一方面，树立“管理即是服务”的理念，树立起以公共服务为导向的税收管理理念，将服务理念和服务机制引入税收执法，树立现代税收服务观，克服以往重管理轻服务的思想，加快
由单纯执法者向执法服务者角色转变。

（二）建立岗责体系，明确岗位责权。

要将与纳税服务相应的岗位职责、工作流程、工作标准、质量管理、责任追究等内容纳入岗责体系当中，这是优化业务流程的基础，是实现税收征管与服务有机结合的保证。

同时，要通过制定相关准则，明确税务机关及其执法人员拥有的权利和所承担的义务，进一步规范税务工作人员在纳税服务上的岗位责权。

（三）切实提高效率，降低税收成本。

一是继续简化办税流程和手续。

在加强事前、事中、事后监管的前提下，尽可能减少管理的层次和审批的环节，同时，进一步简并申报资料，简化办税手续，提高服务效率。

二是加大信息化建设支撑力度。

重点拓展网上办税的功能，使其逐步涵盖纳税申报、涉税事项审批和发票领购等税收征管的主要方面，为纳税人提供更便利的办税途径。

三是强化办税大厅的疏导功能。

提供预约服务、延时服务，及时跟进调整服务窗口的配置，科学合理分流办税人流，进一步降低办税的时间成本。

四是强化政务公开，加强税收管理员的辅导能力和效果，努力降低纳税人因信息不对称而增加的办税成本。

（四）合理配置，提升资源的投入产出效能。

一是合理配置服务与执法资源。

彻底转变“偷税判定”固有思想，从客观理性的角度分析税收遵从现状，找出影响税收遵从的主客观因素，从而对症下药。

对于属于服务水平不高导致的纳税人税收不遵从，应将资源向纳税服务倾斜，促使无知性不遵从转化为引导性遵从；对于属于执法不严导
致的纳税人不遵从，应将资源向执法倾斜，促使自私性不遵从转化为胁持性遵从；合理平衡好两种资源的配置，提升资源投入的效能。

二是建立施行纳税服务分类制度；针对不同纳税人的行为模式、理念、需求等进行同类分析比较，从中找到共性，发现规律，区别服务，使服务资源的投入更有针对性和有效性。