政策分析概论

政策分析概论
第一章公共政策概述
第一节公共政策
一、公共政策概念
1、【美】伍德罗·威尔逊（行政学鼻祖）
公共政策是由政治家（具有立法权者）制定的并由行政人员（国家公务人员）执行的法律和法规。

2、【美】政治学家哈罗德·拉斯韦尔（创立政策科学）
公共政策是“一种含有目标、价值和策略的大型计划”。

3、美籍加拿大学者戴维·伊斯顿
公共政策是对全社会的价值作权威性分配。

4、【美】托马斯·戴伊
凡是政府决定做的或决定不做的事情就是公共政策。

5、小结：
公共政策是社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。

其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。

○1政策目标是政策的灵魂。

○2行动方案是指政策的具体性和可操作性，行动准则是指政策的指导性和原则性。

二、公共政策的具体表现形式
（一）西方三权分立体制下的公共政策
1、国会：国会立法是公共政策最基本的形式。

2、总统：总统是最强有力的直接决策者。

（立法倡议、立法否决、委托立法、外交决策、防务政策）
3、政府机构：国会授予政府机构以正是权利做出具有法律效力的抉择。

4、最高法院：最高法院也是公共政策的直接制定者。

（司法决策的主要形式：司法审查、推翻先前的判决、司法命令）
（二）中国议行合一体制下的公共政策
政策过程两大特征：
1、（从宪法规范的权力关系看）全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家的立法权，在国家机关体系中居首要的、全权的地位。

2、（从政府系统与中国共产党的关系上看）中国共产党是中国政府系统的领导核心，左右着政府过程的运行，主导着公共政策的制定。

在西方国家，公共政策多以法的形式出现。

当代中国的公共政策，从其实质特征看，充分体现出中国共产党的领导作用；从其形式特征看，则由三部分构成，即党的政策、人大立法和行政决策。

第二节公共政策的特征、类型和作用
一、公共政策的特征
1、政治性
2、价值选择性（价值标准）
3、层次性
4、阶段性
5、功能多样性
6、合法性
7、权威性（强制性）
8、普遍性
9、稳定性
二、公共政策的类型
1、一般分类方法
（1）元政策：指那些指导和规范政府政策行为的理念和方法。

（2）基本政策：是相对于具体政策的主导性政策，它确定具体政策所应采取的态度、所应依据的假设以及所应遵循的原则。

特征：
层次性、广泛性、稳定性、权威性
（3）具体政策：
○1广义：指除基本政策以外的所有公共政策
狭义：单指实质性政策
○2特征：变动性
2、其他分类方法
（1）战略型政策与战术型政策
（2）单目标政策与多目标政策
（3）程序性政策与非程序性政策
（4）激进型政策与保守型政策
（5）初始政策与反馈政策
（6）实质性政策与象征性政策
（7）长期政策、中期政策和短期政策
（8）中央政策、地方政策和基层政策
（9）权力型政策、妥协型政策与博弈型政策
三、公共政策的作用
1、导向功能（公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作用，这种引导既包括行为的引导也包括观念的引导。

直接引导和间接引导）
2、管制功能（为避免影响社会良性运行的不利因素出现，公共政策就要发挥对目标群体的约束和管制功能。

积极性管制和消极性管制）
3、调控功能（指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制）
4、分配功能（对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征）
第二章政策系统
第一节政策主体
政策主体的概念
政策主体：直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或组织。

一、官方决策者
1、立法机关
2、行政决策机关
3、行政执行机关
4、法院
二、非官方参与者
1、利益集团
由具有相同价值需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。

2、政党
往往以政治联盟的形式出现。

3、公民个人
公民参与政策过程的主要途径：
○1主权者身份○2通过代议形式（间接）○3使用威胁手段○4通过参加政治党派和利益集团
○5制造社会舆论或进行多方游说等手段○6个人的知识活动
4、大众传媒（第四种权力）
（1）主要作用：传播信息、制造舆论、沟通思想、传播知识
（2）特点：
○1传媒是传播政府政策意图的有效工具。

○2传媒是社会舆论的风向标。

○3传媒是社会舆论的导向舵。

○4传媒是社会信息分配的中枢。

5、思想库
○1官方思想库○2半官方思想库○3民间思想库○4国际思想库
第二节政策客体
政策客体研究的是公共政策的作用对象及其影响范围，即所要处理的社会问题和公共政策的目标群体。

一、社会问题与政策问题
政府的主要功能及其公共政策的主导作用就在于有效地解决社会所面临的诸多问题，所以社会问题的客观存在及其主观认定被普遍认为是政策过程的起点。

1、社会问题是一种客观条件
2、社会问题是一种主观定义
3、社会问题受价值判断的影响
4、社会问题是一个关系到大多数人的问题
5、社会问题的形成往往具有一个发展过程
6、社会问题往往是系统性的问题
二、目标群体
1、政策认同的缘由
○1政治社会化的影响。

政治社会化是指人们在社会化的过程中，政治观念的树立和政治行为模式的形成。

○2传统思想观念和行为习惯的制约。

○3对政策形式合理与实质合理的看法。

○4对成本收益的权衡。

○5对大局或整体的考虑.
○6避免受到惩罚。

○7环境条件的变化
2、政策抗拒的起因
（1）合法性危机
○1传统价值观受到冲击
○2物质文化需求的攀升
○3政府的许诺不能兑现
（2）缺乏对政府官员的信任
人格特征、能力特征、权威特征、态度特征、仪表特征
（3）社会心理负担过大
理解能力、应激能力、耐压能力、平衡能力
第三节政策环境
政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总和。

一、公共政策与环境政策的关系
公共政策是政策环境的产物。

1、公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的。

2、公共政策必须适应政策环境。

3、政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。

4、公共政策对政策环境也具有一定的能动作用。

二、政策环境的构成因素
1、地理环境的影响
2、经济环境的影响
3、政治传统与政治文化的影响
政治文化是政治心理和主观活动的集中表现形式。

4、社会变迁的影响
5、国际环境与公共政策
国际环境是指一个国家同世界各国和各地区之间的政治、经济、文化、地理等方面的关系以及其他国家之间的相互关系。

第三章政策模型
第一节模型概述
一、模型
模型是现实世界部分化、序列化、简单化和抽象化的代表。

模型可分为具体模型和抽象模型。

知识理论模型
二、如何分辨模型的有效性
1、排列并简化现实
2、认定重要层面
3、符合社会现实
4、提供有意义的沟通
5、指导调查与研究
6、提出一定的解释
第二节政治模型——公共政策的分析途径
一、理性决策模型
1、传统理性模型：决策追求最优解
（1）理性的选择就是要作出最大价值的选择，即选择达到目标的最优方案。

（2）理性决策的具体步骤：
○1确定决策目标。

○2提出备选方案。

○3对这些方案及其结果进行比较分析。

○4通过排序选择出最优方案。

（3）应该具备的条件：
○1把决策行为视为整体行为而非群体行为。

○2决策者具有绝对理性。

○3决策目标单一、明确和绝对。

○4决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好。

○5决策过程中不考虑时间和其他政策资源的消耗。

（4）传统理性模型前提假设有问题，政策实践中很多现象都难以用它来做出解释。

○1决策目标不是单一、明确和绝对的，而是多元、模糊和相对的。

○2人是感情的动物，存在理性缺陷，其行为往往会受到个人偏好、性格特征等非理性因素的影响。

○3人处理信息的能力是非常有限的。

主要表现：人对信息的感知能力有限；人的记忆能力有限。

○4决策所面临的情况往往是价值冲突而非价值一致。

（认识事物的出发点和角度不同）
○5决策总要受制于时间、人力、物力、财力等资源条件的限制。

2、有限理性模型：决策追求满意解
○1有限理性的行为表现：情报活动阶段：人的决策行为往往受到直觉选择性的支配。

设计活动阶段：通过力所能及的问题求解活动，寻找尽可能多的决策方案。

抉择活动阶段：决策者的选择往往与备选方案的提出顺序有关。

○2次优决策涉及的基本问题：有限目标
期望水平
搜索方法（试探方法、随机方法、折中方法、效益方法）
3、博弈理论：政策是竞争环境中进行的理性选择
在考虑了对手所有选择的基础上，作出自己最理性的选择。

表达形式：二阶矩阵
具体事例：囚徒困境、公路挑战、智猪理论（搭便车者）
二、渐进主义：新政策是对旧政策的补充和修正
【美】林德布罗姆在批判传统理性模型的基础上提出了渐进模型。

渐进模型的特点：
○1渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。

（承继性）
○2渐进模型注重研究现行政策的缺陷。

○3渐进模型强调目标与方案之间的相互调适。

（注意反馈调节，在试探和摸索中前进）
1、【美】詹尼斯：群体不良决策的理论模型。

保持群体一直和创造和谐气氛作为目的，趋向于怎么样更好的达成一致，忽略了如何寻求更好的解决问题的办法。

群体空想症。

2、小组意识的特征：
○1一致性的思维
○2有倾向性的选择信息（思考角度的单一和观点看法的片面）
○3极端化的盲目情绪
○4对群体的过分自信
○5很强的群体凝聚力
○6群体成员的共同性
3、要鼓励反对意见
四、精英理论：政策是精英们价值偏好的反映
1、将公共政策视为把握统治权力的政治精英们的价值偏好。

2、托马斯·戴伊
观点：○1少数人掌握社会价值的分配权，多数人参与不了公共政策的决定。

○2精英人物主要来自经济地位较高的社会阶层。

○3反映的是精英的主要价值观。

精英是活跃的，公众是麻木的。

3、给予政策分析的启示：
○1公共政策不反映公众的要求，而反映精英的兴趣和偏好。

○2精英理论认为公众是被动、麻木和信息闭塞的，公众的情感往往被操纵在精英们的股掌中，公众对精英价值观的影响微乎其微。

○3精英理论认为，对支撑社会制度的基础准则，精英集团有着一致的认识。

五、制度理论：政策是组织的产物
1、不同的政府制度会导致不同的政策输出，公共政策是政府制度的产物。

2、政府制度赋予了公共政策三个明显的特征：○1公共政策的合法性
○2公共政策的普遍性
○3公共政策的强制性
六、团体理论：政策是团体利益的平衡
1、公共政策实际上是团体斗争中相互妥协的结果，是不同利益集团之间的一种平衡的产物。

制约这种平衡的力量来自不用利益团体的相互影响。

2、团体理论认为：政治体系本身实质上是所有社会团体的互动体系。

○1社会上存在着非常庞大的、极为普遍的、潜在的社会团体，它拥护和支持国家的宪法体系和维护社会稳定的运行机制。

○2团体间成员资格的相互重叠会使任何孤立的团体难以皮哪里社会的基础价值观，从而对平衡的维系发挥了至关重要的作用。

○3团体之间的竞争能够使任何单个团体的势力得到有效的控制，并使所有团体能够在相对基础上做到势均力敌，形成相互制约，以维护社会的稳定和体系的平衡。

七、政治系统决策模型：政策是政治系统的输出
1、把公共政策视为政治系统对外界环境压力所作出的反应。

2、戴维·伊斯顿
八、公共选择理论：政策是自利个人的集体选择
1、经济学分析方法在政治学领域的具体运用
2、布坎南：人们处于共同的利益需要在政治上走到一起，并通过契约形式努力扩大个人的收益。

3、政府应该且能够克服或矫正因市场失灵引发的问题。

政府必须提供公共物品；外部性也被视为市场失灵的另一种表现，从而提供了政府介入的合理性。

九、批判性理论模型
1、卡尔·波普：可证伪性
科学的发展表现于知识的增长，而知识的增长过程就是理论不断扬弃的过程，旧的理论不断受到责难和批判，人们找出它的不足，发现它的错误，在此基础上才会有更好的理论产生。

2、科林德里奇
他的批判性理论对政策分析的主导性理论提出了挑战，其反向思维的认识方法具有鲜明的特征。

第四章政策制定过程
第一节公共政策问题的形成与认定
一、社会问题
1、类型
○1过失性社会问题
产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为。

○2结构型社会问题
指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。

二、政策问题的确认
政策问题的确认是指对于政策问题的觉察、界定和描述的过程。

1、问题觉察：是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。

2、问题界定：是指对问题进行特定分析和解释的过程。

（1）需要通过一定的方法对问题进行必要的归类。

（2）需要对问题进行必要的诊断。

○1差距何在○2原因何在
（3）需要把问题情境转变为实质问题。

分析主要矛盾，关注重要因素，是情景转化过程中必须注意的问题。

3、问题描述：是指运用可操作性语言对问题进行明确表述的过程。

（1）问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小。

（2）尽量缩短报告链条，减少报告层次。

三、政策议程的建立
1、政策议程：有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程。

2、政策议程的两个阶段：公众议程与政府议程
（1）公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。

（2）政府议程是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。

○1旧项目：指以常规形式出现的项目
○2新项目：指因特定情况或事件引起的项目
（3）公众议程和政府议程是政策议程的两个阶段。

一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公众议程，然后才能进入政策议程。

3、政策议程的基本类型
【美】罗杰·科布以政策诉求的主体为标准，提出的三种类型：
（1）外在创始型
政策诉求由政府系统以外的个人或社会团体提出，经阐释和扩散进入公众议程，然后通过对政府施压的手段使之进入政府议程。

（2）政治动员型
具有权威作用的政治领袖主动提出其政策意向，并使其进入政府议程。

政治动员型以政府议程为基点，以公众议程为对象，其目标在于政策方案的执行。

（3）内在创始型
主要特征：体制内运作
政策诉求的主体并不希望建立相应的公众议程。

【美】拉雷·N·格斯顿
（4）实质性议程与象征性议程
4、政策议程的触发机制
（1）触发机制的影响因素
触发机制作为公共政策的催化剂，其作用的发挥源于三个影响因素的互动：范围、强度和时间。

（2）触发机制的类型
○1政策议程的内在触发机制。

自然灾害、经济灾难、技术突破、生态变迁和社会变迁。

○2政策议程的外在触发机制。

战争行动、地区与国际冲突、经济对抗和新式武器与力量失衡。

5、政策议程建立的条件
（1）公民个人的作用
（2）利益团体的作用
（3）政治领袖的作用
（4）政府体制的作用
（5）大众传媒的作用
（6）问题自身的作用
（7）某种危机或惊人事件
（8）抗议活动（包括使用暴力手段）
6、政策议程建立的障碍
（1）政治原则的偏离
（2）价值体系的排斥
（3）政府体系的封闭
（4）承受能力的超重
（5）表达方式失当
第二节政策规划
一、政策规划主体
单一型：政府系统内部
多元型：不仅有政府参与而且扩展到社会领域。

表现为多种主体的合法介入。

政府发挥主导作用
第五章政策执行
第一节政策执行的含义、特点和作用
一、政策执行含义
1、政策执行就是政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。

2、两大理论
（1）行动学派：主要代表人物：琼斯
行动学派关注政策作为行动指南的指导性作用，强调政策执行的关键在于政策执行机关如何采取政策行动。

（2）组织理论学派
○1强调政策执行组织机构的作用，认为任何政策都是通过一定的组织得以实施的。

○2政策能否有效执行，关键在于执行机构的主客观条件，主观上要看能否理解和领会政策，能否具有执行的积极性，客观上要看是否拥有足够的资源，是否拥有足够的执行能力。

二、政策执行的特征
1、对象的适用性
2、执行的灵活性
3、执行的有序性
4、过程的动态性
5、执行的协调性
6、执行的时限性
三、政策执行的功能
1、确保政策目标的实现
政策执行的首要功能就是通过将政策转换成可操作的具体活动。

2、检验政策成效
政策执行是过程和结果的统一
3、为后继政策制定提供重要依据
第二节政策执行的相关条件
一、必要的政策资源
1、经费资源
经费是政策执行的基础性物质资源。

政策执行需要有经费方面的保证。

2、人力资源
人员保证是政策执行的必要前提。

3、信息资源
获取信息，处理信息
4、权威资源
权威是执行工作的权力来源。

二、顺从的目标群体
1、政策目标群体就是政策直接作用和影响的对象。

2、目标群体是否能够认可和接受政策，是决定政策成功与否的关键因素。

3、政策执行与目标群体的关系
（1）政策方案对政策对象的规定
（2）政策对象对政策的接受程度
对政策接受的情况分为三种状态：服从、认同与内化
（3）政策执行成本对目标群体的影响
三、正确的执行策略
1、原则性与灵活性相结合
2、建立有效的制度安排
3、利用各种执行手段
行政手段、经济手段、法律手段和思想教育手段
4、重视成本-效益分析
5、坚持执行程序的效率原则
时效原则、代理原则、不停止执行原则和紧急处置原则
四、胜任的政策执行队伍
1、执行人员的素质要求
政治素质、品德素质、知识素质、能力素质、心理素质和身体素质
2、执行队伍的互补
（1）互补实际上指的是个体间相互作用和影响，是一种系统的优化，即通过群体成员的相互配合，有机协调，提高群体的整体效能（木桶理论）
（2）个体互补的内容：知识互补、能力互补、年龄互补、性别互补和个性互补。

（3）互补是一种综合优化的过程，它给执行群体带来的总是增益，而不会出现相反的情况。

3、行政理论的启示
（1）帕金森定律
○1帕金森提出了政府官僚机构日益庞大及其与行政效率成反比的规律。

○2帕金森指出行政机关成立的时间越久，机关人选的素质就越低。

○3帕金森认为行政机关的经费每年都会有增无减。

○4帕金森指出行政机关的内部越腐败，它的外观就越华丽。

（2）彼得原理
中心内容：在一个层级组织中，每一个成员都希望能得到晋升，并为之付出自己艰辛的努力，直至爬到效率无能级，即晋升到不能胜任，力所不及的职位为止。

彼得原理的提出，其意义就在于使人们认识这种现象的危害，以寻求有效的解决办法。

五、有效的沟通
沟通障碍：
1、语言方面的障碍
口头语言和书面语言是信息沟通的重要手段。

2、知识经验差距过大
信息的传递者和接收者如果在知识和经验水平上悬殊很大，双方的沟通就非常困难。

3、组织结构不合理
4、曲解造成的障碍
5、沟通技能方面的障碍
6、心理因素的障碍
（1）知觉的选择性
（2）个性冲突
（3）沟通焦虑
（4）否定逆言
第三节政策执行中需要注意的几个问题
一、明确既定目标
二、实施反馈控制
三、在探索中前进
四、注意政策整合
五、重视非正式信息
1、非正式沟通的基本形式
集束式、偶然式、流言式、单线式
2、非正式信息的主要特点
第六章政策评估
一、公共政策评估的含义及主体
政策评估能够决定政策的基本走向。

TO周松：
很抱歉这么长时间才把这份总结给你，还没有做好。

很多不足之处还请多包含，敬请指教！。