推广北坞村试点经验-推进海淀区城乡一体化发展研究

推广北坞村试点经验，推进海淀区城乡一体
化发展研究
一海淀区推进城乡一体化发展的意义
加快推进城乡一体化发展是海淀区贯彻落实科学发展观、争创科学发展示范区的重要举措。

科学发展观的基本要求是全面、协调、可持续，城乡互动、协调发展和共同繁荣是科学发展的必然要求。

目前，虽然海淀产业化、城市化已处于较高水平，但城乡二元结构依然明显，矛盾问题仍较突出，现阶段贯彻落实科学发展观、争创科学发展示范区，就必须要加快推进城乡一体化发展。

加快推进城乡一体化发展是海淀区建设自主创新示范区核心区、实现地区又好又快发展的有效支撑。

海淀园作为国家自主创新示范区核心区，其发展离不开农村的支持；广大农村作为科技园区发展的战略腹地，其发展应积极融入园区发展之中。

为进一步巩固核心区地位，实现地区又好又快发展，就必须加快推进城乡一体化发展，发挥园区的带动作用，切实维护农民利益，充分调动农民积极性。

加快推进城乡一体化发展是海淀区落实北坞村试点工作、争当城乡一体化试验区的现实需要。

海淀区作为首都重要的功能拓展区，理应在城乡一体化发展中走在前列。

推进海淀区城乡一体化发展是一项复杂的系统工程，将北坞村试点作为突破口，重点突破，以点带面，使之在全区推进城乡一体化发展中发挥示范效应。

加快推进城乡一体化发展是海淀区应对当前危机、争做促进“三保”[1]贡献区的主要抓手。

当前，宏观经济形势继续发生深刻变化，海淀区已经进入坚持改革开放、推动科学发展、促进社会和谐的关键阶段，三农问题仍是该区发展相对薄弱环节。

抓住应对当前金融危机的机遇，加快推进海淀区城乡一体化发展，繁荣农村、富裕农民、缩小城乡差距、统筹城乡发展，是应对当前危机、维护农村和社会稳定的主要抓手。

二海淀区推进城乡一体化发展的基本情况
海淀区辖区总面积430平方公里[2]，其中，农村地区主要包括海淀乡、东升乡、四季青镇、西北旺镇、温泉镇、苏家坨镇、上庄镇七个乡镇，农村地区面积261平方公里，占总面积的60.7%；城乡结合部主要分布在海淀乡、东升乡、四季青镇、西北旺镇，总面积105平方公里；绿隔地区主要分布在海淀乡、东升乡、四季青镇、西北旺镇，规划绿地总面积为31平
方公里。

截至2008年底，海淀农业户籍人口9.6万人，西北旺镇、温泉镇、东升乡本地城镇户籍人口数已超过农村户籍人口数，西北旺镇、温泉镇、四季青镇、东升乡、海淀乡的外来人口与当地户籍人口形成了倒挂。

近年来，随着各项政策、措施的落实，海淀区城乡一体化进程不断推进。

（一）农村经济平稳发展
2008年，海淀区实现农村经济总收入171.7亿元，比上年增加12亿元，增长7.7%；农村经济纯收入35.7亿元，比上年增加3.1亿元，增长9.6%；实现增加值38.2亿元，比上年增加3.9亿元，增长11.5%。

特色农业发展良好，观光采摘、樱桃、冬枣收入比上年增长37.8%。

民俗旅游快速发展，服务设施不断完善，观光采摘园达到134家。

（二）农民生活不断改善
2008年，海淀区农村居民人均纯收入14319.3元，比上年增长14.1%。

农民收入来源实现多元化，其中，工资性收入及房屋出租收入成为海淀农村居民的主要收入来源，工资性收入约占农村居民人均纯收入的77.6%，房屋出租收入约占4.5%；第一产业纯收入占农村居民人均纯收入的0.3%，其中农业收入占0.1%。

（三）农民就业、社会保障水平稳步提高
截至2008年底，海淀区农村劳动力59777人，占海淀区农业户籍人口总数的61.26%；参加过农村劳动力转移就业培训的21256人，占农村劳动力总数的35.55%；实现就业36503人，占农村劳动力总数的61.06%。

海淀区农村累计参加农村社会养老保险58172人，覆盖率达96%（按农村劳动力人口计算）；累计参加新型农村合作医疗88004人，覆盖率为93.72%。

（四）农村基础设施和环境建设不断加快
“五项工程”建设加快推进。

截至2008年底，海淀农村地区建设完成密闭式清洁站108座、公共卫生间174座；建设完成集中供水厂4座，农民安全饮水目标基本实现；污水处理厂（站）12座，污水处理能力达到80%；北部农村地区修建完成主次干路共12条，交通道路骨干路网体系基本建成。

农村环境不断改善，23个环境整治重点村全部通过市、区两级验收。

森林覆盖率达到37.1%，林木绿化率达到47.5%。

四季青镇、温泉镇相继通过北京市环境优美乡镇的评选，获得“北京市环境优美乡镇”称号，四季青镇门头村和曙光村、温泉镇高里掌村和白家疃村、苏家坨镇车耳营村先后获得“北京市生态文明村”称号，车耳营村被评为2008年度“北京最美的乡村”。

（五）农村社会事业发展更趋均衡
北部新区现有小学26所，纯初中学校4所，完全中学2所，工读学校1所，已经基本形成全面覆盖新区的基础教育体系。

北部新区现有卫生院6个，海淀卫生大厦基本建成，新规划1个二级医疗机构：苏家坨中心医院。

开展区属二级医院与北部地区乡镇卫生院对口支援与捆绑式发展工作，开展农民健康工程，率先为农民免费健康体检。

北部新区建设完成文化服务中心每个乡镇1所，共4所；规划文化大院（村级）每一行政村1所，共62所，现已有53所。

三海淀推进城乡一体化发展存在的问题
为摸清情况，我们先后到海淀区各乡镇、街道和有关委办局进行调研，开展座谈，实施问卷调查[3]，结果表明：虽然海淀城乡一体化发展不断推进，但农村地区与城市相比，发展仍相对落后，与人民群众的现实需求还存在一定差距，问题集中体现在养老医疗等社会保障、教育卫生问题、环境整治、外来人口管理等方面，这要求我们进一步把握海淀农村地区发展切实存在的问题，认真加以解决。

（一）农村地区存在的共性问题
一是农村社会保障待遇标准相对偏低。

2008年新农保实施后，区农保养老金待遇平均水平为492元/月，而城镇职工养老金待遇平均水平为1630元/月。

二是农民增收问题仍未得到有效解决。

由于未建立起长期的土地收益分配机制，被征地农民在失去土地后，除得到一次性的失地补偿外，无法参与土地未来增值收益的分配，农民获得土地长期收益的需求未得到有效满足。

三是农村劳动力就业仍较困难。

农村劳动力文化素质、就业技能普遍偏低，不能适应海淀区以高新技术产业、现代服务业为主的产业结构需求，出现结构性失业。

农村集体（乡镇）企业发展相对较慢，就业吸纳能力不强；绿化隔离带地区的配套产业项目没有起到引导农民就业的作用。

四是农村生活设施仍相对落后。

农村垃圾收集、清运难题尚未得到根本解决，污水排放问题仍较严重。

次干路和支路的骨架路网尚未形成，村庄路网建设和村庄街巷道路硬化工程相对滞后。

公共交通仍无法满足广大群众出行的需要。

五是农村教育、医疗卫生、文化、科技需求仍不能有效满足。

农村卫生医疗资源相对不足，硬件设施相对落后，中高层次人才明显不足。

农村学前教育发展落后，公办、正规幼儿园数量不足；农村职业教育体系尚不健全，职业技能培训仍不能满足需要。

农村文化设施相对单一，无法满足农民多层次文化活动的需要。

农村科技推广力度不够，农民渴望掌握先进农业生产技术、提高农产品科技含量的需求不能得到有效满足。

（二）城乡结合部存在的问题
一是流动人口管理难度较大。

流动人口数量大，流动性较强，管理难度大，而现行的体制机制不顺，存在交叉管理、责任不明确和管理力量薄弱、管理低效的问题。

二是农转居人员社会保障的历史遗留问题多。

部分超转人员没有纳入城镇社保体系；转居前“农龄”不能合理地折算为工龄，使得转居人员社保缴费总年限偏短；对失地转居人员的留地安置、实物补偿政策落实不到位，补偿标准较低。

三是城市烂边现象突出，居住环境恶劣。

外来人口的大量涌入、聚集，导致原有的供水、供电、排水、垃圾、道路等市政基础设施及生态环境不堪重负，城乡结合部成为环境脏乱差的典型，违法建设急剧增加，安全隐患增多。

四是“城中村”改造困难。

“城中村”问题千差万别，例如四季青镇玉泉地区属于规划管控区，受规划限制，居民居住用地与产业用地不足，对集体经济的收入造成一定影响，并将长期影响拆迁改造进程。

（三）绿隔地区存在的问题
一是绿隔政策影响了农民福利。

由于绿化隔离地区建设初期，绿地建设对土地主要采用征“用”不征“有”的方式，没有支付农民征地补偿费，农民实际失去土地，但身份未发生转变，没有转居，相应的就业与社会保障等福利待遇没有融入城市，且仅能获得标准相对偏低的绿地占地补偿，农民增收较为困难。

二是农民回迁用房和建设资金缺口大。

绿隔地区新村建设农民安置用房和商品房的比例是在当时的情况下设计的，由于建设周期过长，这期间人口政策变化、人口自然增长、拆迁成本提高和农民回迁价格相对固定等多重因素，导致个别村农民回迁安置用房和建设资金缺口都比较大。

三是绿隔产业发展相对滞后。

绿隔地区拆迁关闭了600多家企业，有4827名本地职工需要再就业，而规划的绿隔政策产业项目总计21个，已批准建设的项目13个，已建和在建的项目只有6个，绿隔产业项目建设相对滞后，影响了“以绿引资、引资开发、开发建绿、以绿养绿”产业政策的实现。

四海淀区城乡一体化发展北坞村试点经验
四季青镇玉泉行政村位于玉泉山、西郊机场、颐和园等中央、军队、市属重点单位之间，属规划控制区。

北坞村是玉泉行政村所属的8个自然村之一，现有常住人口3321人，户籍人口2721人。

北坞村的发展面临着诸多突出问题：一是农民回迁房指标不足，仅安置人口463人，实际剩余待安置人口2258人，开发资金缺口大；二是农民增收困难，村民文化素质普遍偏低，就业不足，产业发展受限，村民收入的58.7%源自房屋出租，持续增收困难；三是农保转城保一次补缴资金压力大，现有的劳动力1091人、超转人口553人，按照海淀区绿隔地区劳动力一次性补缴三险费用人均约7.7万元、超龄人员补助费用约42万元测算，补缴资金压力大。

北坞村是海淀区整个绿隔城乡结合部地区的缩影，2009年以来，海淀坚决贯彻市委市政府的决策部署，以北坞村为试点，实施“建新村、拆旧村”的工作目标，探索绿隔地区城乡结合部发展和城乡一体化的新路。

目前，北坞村各项试点工作取得初步成效。

（一）坚持调研先行，在谋划决策思路上求科学
新年伊始，刘淇书记、郭金龙市长率市委市政府有关领导以及市有关部门用5个半天时间深入海淀区和北坞村视察、调研、座谈、走访，系统研究北坞村规划、土地、资金、产业、社保等方面的重大问题。

北京市“两会”期间以及春节后的第一个工作日，刘淇书记亲自听取市、区有关方面汇报并做出指示部署。

区、镇、村全力配合调研，向北坞村发放了3450份民意调查问卷，摸清了村民反映最突出的“社保”、“上楼”、“增收”等方面的诉求。

在历经近1个月的周密调研之后，北京市委市政府做出了在北坞村试点城乡一体化的决策，海淀区委、区政府及镇、村制定了实施方案，2月2日向社会作了通报。

调研先行、决策缜密，为试点工作顺利推进提供了坚实的基础和前提。

（二）坚持改革创新，在制定政策举措上求突破
一是在改造模式上突破。

这次试点，采取的是宅基地腾退本行政村内搬迁上楼，原有的宅基地腾退用以绿化和发展产业，不同于现行其他几种拆迁模式。

二是在规划用地上突破。

根据试点的实际情况，新增和调整规划建设用地30公顷，在回迁小区容积率上也做了最大限度的调整。

三是在绿隔政策上突破。

对腾退的宅基地，按照绿隔政策安排产业建设用地。

对新增3%～5%的绿色产业项目规划指标，按上限安排。

提高占地补偿标准和绿地养护费用标准，对绿化占用宅基地每人一次性给予2万元生态占地补偿。

四是在开发建设上突破。

实行旧村拆除和回迁楼建设同步进行，力争在2009年10月1日前基本完成。

各方面打破常规、特事特办，规划、立项、土地审批等纳入“绿色通道”，工程建设上争分夺秒。

（三）坚持农民主体，在维护农民利益上求实效
一是实行农民自主决策。

无论是搬迁、补偿方案，还是产业发展规划，都由玉泉村村民代表大会民主决策。

二是支持农民自主拆建。

由玉泉村成立新的开发主体颐泉公司，全面负责各项开发建设工作。

建筑工程由四季青镇下属的四汇公司承担。

建成后由农民组建物业公司自我管理、自我服务。

三是多方筹措资金。

回迁楼建设、旧村拆除和商品房建设等工程建设的启动资金由市区两级政府和镇政府共同出资解决，市政基础设施由市区两级政府投资建设。

酒店、租赁房等农村集体经济组织的投资性项目，由农村集体经济组织通过借款、贷款方式解决。

四是注重农民后续发展。

把发展产业和促进农民持续增收摆在突出位置，统一谋划、配套实施。

在腾退的宅基地上将发展星级酒店或其他产业项目，在玉泉村规划范围内配建适
量的外来人口租赁房和商品房。

五是统筹谋划农民社保。

采取逐步过渡、城乡衔接的办法，现阶段由农民根据自身条件自愿选择参加城镇职工或城乡居民社会保险，超过参保年龄的，按照老年保障制度享受福利养老金。

（四）坚持政府主导，在协调服务保障上出实招
一是建立了市、区、镇、村四级联动的工作格局。

北京市委市政府主要领导、主管领导亲自指挥试点工作，并由主管副市长作为试点工作总协调负责人。

区、镇、村组建了试点工作指挥部，党、政一把手亲自挂帅，建立了日例会、周两次调度会、周联席会等工作机制。

二是市各有关委、办、局通力合作。

市里成立了四个专项工作组，研究政策、现场办公，在规划布局调整、基础设施建设、资金调度、社会保障、社会管理等方面给予了强有力的支持和帮助。

三是下工夫做好群众工作。

制作下发了《试点工作宣传手册》等宣传材料1000多套，确保各项政策入户知晓率达到100%。

摸排重点人，做好维稳工作预案。

四是强化各方面的监督。

构建审计、监察、村民监督三位一体的监督体系，成立专门的审计监督小组和由村民代表参加的质量监督组、腾退工作协调组，确保试点工作公开、透明、廉洁、高效。

北坞村试点工作是海淀区城乡结合部地区改革发展的一个新探索，取得了阶段性成果，主要经验是：把政府主导和农民主体作用结合起来；把解决当前问题和实现可持续发展结合起来；把保护农民个人利益和发展集体经济结合起来；把全局性的统一规划、分步实施，与局部村先行试点结合起来。

五海淀区推进城乡一体化发展的指导思想、总体原则、目标和任务
（一）指导思想
全面贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习实践科学发展观，按照率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，尊重历史，面对现实，充分发挥政府主导、农民主体作用，坚持“统筹、提升、融合、共享、互动”的方针，以统筹城乡经济社会发展为主线，以北坞村试点为突破口，以体制机制改革创新为手段，以基础设施建设为先导，以产业发展为基础，以促进农民增收为核心，促进海淀科学发展、创新发展、和谐发展，努力争创北京市城乡经济社会发展一体化试验区。

（二）总体原则
以人为本，促进和谐。

从农民、居民最关心、最直接、最现实的利益需求出发，加大城乡统筹力度，通过增加就业机会、完善社会保障、改善居住环境等措施加大公共物品的供给，实现、维护、发展好不同群体利益需求，使不同群体之间和谐相处，构建和谐社区。

创新模式，科学发展。

集成利农政策，发挥制度创新解放生产力的功能，探索具有海淀特色的城乡一体化发展模式，变革管理体制，提高管理效率，统筹城乡社会保障，规范土地流转，化解矛盾和冲突。

细分问题，分类解决。

探索“一村一策”模式，严格细分城乡一体化发展存在的不同问题，依据有利于促进地区稳定与发展、有利于维护广大人民群众正当权利、有利于实现责权利统一的原则，从不同层面出台政策，因地制宜，分类解决。

科学规划，分步实施。

从全区总体发展目标出发，针对城乡一体化发展的需要，统筹土地利用规划和城市总体规划。

按照空间上由内向外、城市化发展程度由较高地区到较低地区的次序，由试点向全局，分步实施，逐步推进。

政府引导，群众主体。

强化政府社会管理和公共服务职能，加大基础设施和公共服务等方面投入；注重市区乡三级政府的联动，发挥引导作用，形成合力；健全党和政府主导的维护群众权益机制，拓宽社情民意表达渠道；进一步调动农民参与积极性，确定农民推进城市化进程的主体地位，促进农民自主拆迁、自主建设、自主就业。

（三）目标任务
按照城乡发展规划、基础设施、环境建设与管理、社会保障、公共服务、社会管理、就业以及产业发展的顺序[4]推进海淀城乡一体化发展，争取五年内基本构建起城乡经济社会发展一体化的新格局，到2020年实现城乡经济社会发展一体化：建立城乡一体的发展规划，完善城乡一体的就业和社会保障体系，城乡社会保障制度实现并轨，农村社会保障水平大幅度提高；实现城乡教育、文化、卫生等基本公共服务均等化，农村基础设施和社会事业取得长足进步，城乡一体的社会管理体系日趋完善；都市型现代农业体系日臻成熟，环境友好型实体经济全面发展，农村经济实力显著增强，农民人均纯收入显著增加，城乡差距明显缩小；生态质量和人居环境显著改善，生态服务功能显著增强。

六推广北坞经验，推进海淀区城乡一体化发展的对策建议
（一）统筹城乡规划，促进城乡一体化发展
一是进一步树立城乡一体化的规划理念。

强化规划先行的发展意识，推广北坞经验，及时调整和完善规划，着力解决规划与地区发展不相适应的问题，使规划带发展、发展促规划，形成良性互动。

二是进一步完善规划体系。

从区域经济社会发展全局的角度，制定并实施城乡一体的城市总体规划、土地利用规划、产业发展空间布局规划以及城乡社会事业发展和生态建设规划，确
保在总体要求上指向一致，在空间配置上相互协调，在时序安排上科学合理；推进镇、村规划编制，按照城市社区型、集中居住型、整治改造型、生态环保型和古村保护型等模式制定农村社区建设规划。

三是促进规划实施。

在规划实施中，分别制定分项、分阶段实施规划，确定规划具体推动方案，保证总体规划能及时、有效地实现。

四是进一步加强对规划实施的监督管理。

加强规划队伍建设，广泛征求社会意见，提高规划的前瞻性；强化城乡规划实施监管，建立城乡规划实施评价体系和村镇违建监督处罚制度，切实强化规划的编制和监督工作。

（二）完善基础设施，改善农村生态环境
一是加强农村地区基础设施建设。

加快市政基础设施、公共服务设施向农村延伸，逐步将新区建成区基础设施建设纳入城市市政管理体系，统一实施市政、环卫、园林、交通等配套工程。

综合运用财政资金和信贷资金，建设便捷、通达的农村路网体系，公交系统和电力通讯设施。

切实做好农村垃圾处理工作，加强农村供排水设施建设，提高农村污水设施的使用效率和污水处理能力。

二是完善农村基础设施建设机制。

明确划分区、镇（乡）两级在公共服务设施投入方面的财权、事权，明确公共服务设施建设项目投资责任主体，加强对项目实施的监管力度，确保具体项目建设资金按时到位；建立健全财政资金在农村公共服务设施投入上的稳定增长机制，把改善民生作为基础设施建设的重点，加大投入力度；探索多种方式的资金投入机制，尝试运用企业投入、有偿使用的办法，解决资金不足的问题。

三是加快农村地区生态文明建设。

以创建全国绿化模范城市为载体，全面推进海淀区林业建设，加大公共财政对生态涵养发展区的转移支付力度，完善生态补偿机制。

继续加大村庄环境治理力度，积极推进旧村改造工程，整体提升农村地区生态环境水平。

（三）健全保障体系，提高社会保障水平
一是加快建立城乡一体化社会保障制度。

推行北坞村农村养老保险政策，将农村各类企业从业人员及灵活就业农村劳动力，纳入城镇职工基本养老保险体系，享受与城镇职工同等的退休待遇；农民根据个人自愿的原则，选择参加城乡居民养老保险，享受城乡居民养老保险待遇；完善农村社会保障体系，建立更加科学的农保和城保之间的相互衔接政策，采取“土地换社保”的补偿方式将失地农民纳入城镇社保体系。

二是寻求政策支持，尽快解决遗留问题。

针对农转居人员城乡社保衔接问题，一方面制定合
理的“农龄”转工龄折算方式，提高转工人员接入城镇社保的最高补缴费年限；另一方面降低门槛，给予特殊政策，为超转人员能够享受城镇社保待遇、断保的自转人员能够续接城镇社保提供接口。

三是加大财政支持力度，逐步提高农转居人员的社会保障待遇。

进一步加大对农转居人员参加社会保险的补贴力度，研究建立社保待遇增长机制，提高医疗报销比例、扩大医疗报销范围，提高社区卫生服务站的医疗服务水平，实现社保待遇与区经济社会发展的有效联动；针对各种类型农转居人员的社保待遇问题展开专项研究，从群众切身利益出发，逐步提高农转居人员社保待遇，使全区经济发展成果更多地惠及广大人民群众。

四是成立农转居人员社会保障专项基金，避免历史问题重现。

今后征用土地时，加大建设单位在安置农转居人员中的义务，提高土地征用费和安置补助费；加大集体经济组织对于农转居人员社会保障问题的责任，在处置集体资产时，充分考虑到农转居人员将来的社会保障问题。

建议从土地征用费、安置补偿费和集体资产中划拨资金，建立农转居人员社会保障专项基金，把农转居人员全部纳入城镇社保体系。

（四）加强就业服务，多渠道转移农民就业
一是积极争取市级政策支持。

建议加快完善农村地区公共交通网络建设，加大轨道建设投入力度，适当调整规划建设轨道项目向农村地区延长，满足公共交通需求，方便劳动力外出就业；实施土地换岗位政策，解决失地农民及农转居人员的就业安置问题；加快绿隔地区产业用地项目及绿色产业项目的审批，做好失地农民就业安置工作。

二是完善就业服务平台。

加强对劳动力就业的分类指导，根据劳动力的年龄、学历及所处区域的不同，实施就业分类指导，因人而异，提供满足不同类型就业群体需要的就业服务；大力推进农村劳务派遣组织建设，促进本地农村劳动力有组织、有规模地实现转移就业，同时为本地区农村劳动力转移就业提供劳务输出、就业管理以及保险缴纳等配套服务。

三是加大对劳动力就业的补贴力度。

进一步加大财政对招用本地区劳动力就业用人单位的岗位补贴力度，提高公益性就业岗位安置就业困难劳动力的补助标准；制定专门的就业扶持政策，鼓励劳动力自谋职业，对符合条件的自谋职业劳动力给予灵活就业、社会保险补贴。

四是加强就业培训。

根据地区产业发展需求，对劳动力进行“定岗、定向、订单”式培训，提高培训后的就业率；加大创业指导、创业培训和跟踪服务工作力度，通过政策扶持，开辟通过创业实现就业、带动就业的新路子。

（五）发挥比较优势，促进农村地区产业发展。