论政府信任的概念内涵_形成因素与政治功能

政府运作的一种归属心理和评价态度。公众对于政府信任的程度高低 ， 乃是众多影响因素如经济、社会、政治与文化
等交互作用的混和结果， 而深层次的原因在于公众对政府的认知与公共期望之间的相对落差。政府信任涉及民众与
政府间的互动关系， 它能够扩大执政者的合法性基础， 实现有机的社会整合， 提高公共政策制定和执行的绩效。
值得注意的是，从政治学的角度看，公民对政府的广泛 不信任所造成的影响是极为消极的。
首先，政府与民众间互动关系的良性循环或恶性循环， 足以左右国家政治和经济的发展。“民无信不立”，当政府的 所作所为让民众感到失望，人民不再相信政府或执政党时， 则政府或执政党可能因为欠缺民众的支持，造成执政的合法 性基础日渐衰微，这种对政府的不信任会一步步扭曲民众的 政治价值，甚至进行非正常的利益表达，出现政治暴力等，分 化民族的凝聚力，削弱国家的竞争力。其次，公民对政府的广 泛不信任也不利于社会资本（ｓｏｃｉａｌｃａｐｉｔａｌ）的累积，甚至导 致公众可能因此而不去参与投票选举等，不能进行顺畅的利 益表达，最终从根本上失去对政治的兴趣，导致政治冷漠和 “政治失语”或者导致民众进行“非法抗争”，不愿遵守法 规，侵蚀法治的根基。
目前，政府信任是西方学术界所关注的热点问题之一， 而国内学者对此关注和探讨的还不多。“社会现象当然不全 是个人行为有意造成的结果；然而社会科学的中心任务，就 是对作为行为之意外结果的现象做出解释”［９］。因此，政府信 任问题是我们理论研究者应该关注的政治学问题。
二 、政 府 信 任 的 概 念 内 涵
笔者认为，事实上，公众对于政府信任的程度高低，乃是 众多影响因素的混和结果，如经济、社会、政治与文化等，这 些因素的交互作用影响了公众对于政府的观感，而深层次的 原因在于公众对政府的认知与公共期望之间的落差大小。
Байду номын сангаас
政府信任度!
对政府的认知 公共期望
收稿日期： ２００６－ １ ２－ ２３ 作者简介： 李砚忠（ １ ９８０－ ） ， 男， 山东潍坊人， 南开大学周恩来政府管理学院博士研究生， 汕头大学地方政府发展研究所兼职研
究人员， 研究方向为政治发展理论。
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晋阳学刊 ２００７ 年第 ３ 期
·政 治 理 论 研 究·
对政府施政满意及对政府治理能力评价的一项综合性指标。 同时，不仅政府信任在世界范围内下降，人与人之间的人际 信任（ｉｎｔｅｒｐｅｒｓｏｎａｌｔｒｕｓｔ）或是民众对于其它非政府团体、社 团的信任程度，在 ２０ 世纪 ６０ 年代以来都出现了明显的下 滑。
国外学者对于政府信任的研究始于 ２０ 世纪中期。当时， 西方各国政府正面临着严重的政府信任危机。学者们对于政 府信任的定义包含一个共同的观点，即政府信任是公众与政 府之间的关系，这一关系包含着公众和政府两大主体。
伊斯顿（Ｅ ａｓｔｏｎ）将公众对政府的支持和信任形态，区分 为特定的（ｓｐｅｃｉｆｉｃ）和广泛的（ｄｉｆｆｕｓｅ，也译为“散布的”）两 种［１０］。其中，前者指公众对政府政治产品的产出和政治权威 当局整体绩效的满意，因此，民众是在检核他所认知的政治 产出是否能够响应其需求之后才决定是否给予政府支持；后 者则指公众对政权层次（ｒｅｇｉｍ ｅ ｌｅｖｅｌ）的“政治标的”和“政 治符号”的态度，而不问绩效如何。也有学者认为政府信任 关系是国家行政机构执行国家权力过程中所涉及的对象即
相对于传统学者将“政府信任”视为公民对政策结果偏 好的产物之研究，近期学者的研究却提醒我们：公民也会根 据他们对于政府过程的考虑来评估政府信任的给予与否［１３］。 正如 Ｈ ｉｂｂｉｎｇ 和 Ｔｈｅｉｓｓ－Ｍ ｏｒｓｅ（１９９８［１４］，２００１［８］）通过研究所指 出：公民会将政府过程的公平性、开放性与响应性纳入到政 府信任的思考中。
一 、政 府 信 任 是 一 个 值 得 关 注 的 政 治 学 问 题
究竟政府是众多问题的“终结者”，抑或是个麻烦的“制 造者”？政府信任的式微已经成为世界范围内的现象。
在美国，“民众对政府的信任程度，在过去数十年中明显 的下降”［１］。而哈佛大学教授 Ｎ ｙｅ 等通过对大量的实证数据研 究后指出，政府信任下降的现象是一种国际间的共同现象， 不止出现在美国，其它国家如加拿大、英国、比利时、意大利、 西班牙、爱尔兰、荷兰等，也都面临相同的问题。归纳民众不 信任政府的主因是：政府无效率、浪费公款并花费在错误的 政策上［２］２。Ｐｈａｒｒ 通过分析发现，日本目前也面临长时间的低 度政府信任的困境，日本一个较为特殊的现象是民众对于政 府高级官员特别不信任，尤其对政府高级官员的操守缺乏信 心［３］。根据 Ｍ ｉｌｌｅｒ与 Ｌｉｓｔｈｏｕｇ 的分析，即使公众对于政府所提供 的公共服务的满意度不错，但是在 １９６４ 至 １９８６ 年间的北欧国
以现阶段的中国社会视之目前我国民主政治体制还不完善由于政府长期充当经济建设主体和投资主体的角色忽视社会管理和公共服务职能使经济和社会发展不平衡加剧如农民增收缓慢下岗失业人员增多权力寻租腐败现象产生贫富差距拉大区域发展不平衡社会事业发展滞后政府救济功能薄弱等等这些不仅削弱了政府能力降低了行政效率而且在一定程度上也损害了政府的威信
行政客体，包括公众个体、社会群体和组织，对行政体系总体 也包括对行政体系各要素、各要素之间关系及其运动状况的 合理期待，以及在行政机构回应基础上的一种互动、合作的 关系［１１］。Ｍ ｉｌｌｅｒ 和 Ｌｉｓｔｈｏｕｇ 认为，所谓“政府信任”（ｔｒｕｓｔｉｎ ｇｏｖｅｒｎｍ ｅｎｔ），乃是公众对于政治权威当局及政治机构是否依 据民众的规范性期待的一种评估［４］３５８。也就是说，“政府信任” 是公众对于政府如何基于公众期望而运作的基本的评价［１２］。
家，如挪威与瑞典两国，政府信任仍然是持续下降的［４］３５７－３８６。政 府信任衰退的问题在中东国家，如以色列也同样存在［５］。
在西方学术界，目前对于政府信任的研究已经成为当前 政府再造工程推动过程中一个重要的研究课题。政府信任的 下降对于政治领袖、公共行政人员而言，是一个极为严峻的 挑战。因此，Ｎ ｙｅ 才认为：“当前最大的治理危机在于民众对 于政府的信任度有江河日下的趋势”［２］３。基于这样的体会，对 “政府的信任于是成为政治学应该重视并加以研究的主题”［６］， 也“成为政府改革处方的基础”［７］。
事实上，如果对政府的不信任仅仅见之于民众对特定政 治人物、事件乃至政策的评估，那么公民对政府的不满意或 不信任或许因为它的间歇性、偶然性、插曲式的特质，还不至 于令人忧心。然而，事实显示，民众对政府的不满乃是源于对 政府整体的广泛判断，而非对特定政治行为主体或政治事件 的评估。正如 Ｌｅｖｉａｎｄ Ｓｔｏｋｅｒ在检视众多相关文献后所做的 结论：“政府信任的变化所反映的，不只是对特定在任者的满 意或不满意。”［６］根据 Ｈ ｉｂｂｉｎｇ ａｎｄ Ｔｈｅｉｓｓ－Ｍ ｏｒｓｅ 的研究，一个 比较常见的政府不信任的源头，乃是对选举或其政府过程的 公平性或响应性感到不满，对政府及民选公职人员的低度信 任，更与公众认为政府不能解决问题，无法有效率、有效能地 使用经费，乃至不能代表一般民众的公共利益和政策偏好有 绝大的关联［８］１４５－１５３。哈佛大学政治学教授 Ｎ ｙｅ 更是直接指出： “人民对政府信任之降低，其代价便是社会民主价值之流 失”［２］１６。民众对政府的信任度，在某种程度上，可被视为人民
政府存在的主要价值，在于给民众一个安居乐业的环 境、免于恐惧的承诺和适时提供社会救助的功能。以现阶段 的中国社会视之，目前我国民主政治体制还不完善，由于政 府长期充当经济建设主体和投资主体的角色，忽视社会管理 和公共服务职能，使经济和社会发展不平衡加剧，如农民增 收缓慢、下岗失业人员增多、权力寻租腐败现象产生、贫富差 距拉大、区域发展不平衡、社会事业发展滞后、政府救济功能 薄弱等等，这些不仅削弱了政府能力，降低了行政效率，而且 在一定程度上也损害了政府的威信。
三 、政 府 信 任 的 形 成 因 素
在现实状况中，是何种原因导致人民对政府的信任度下 降呢？Ｖ ｏｌｃｋｅｒ等认为，人民对于政府的整体表现评价低落以 及对于政治人物绮丽幻想的破灭乃是两项导致人民对政府 不信任的主要原因［１５］。再者，学者 Ｙ ａｎｋｅｌｏｖｉｃｈ 亦提出三项正 当性的危机将导致民众对于政治机构的嫌恶：一是道德的正 当性危机（ｍ ｏｒａｌｌｅｇｉｔｉｍ ａｃｙ ｃｒｉｓｉｓ）：对政治领导者的廉洁与品 德的质疑；二是意识形态上的正当性危机（ｉｄｅｏｌｏｇｉｃａｌｌｅｇｉｔｉ－ ｍ ａｃｙ ｃｒｉｓｉｓ）：对政治系统核心价值的怀疑；三是功能的正当 性危机（ｆｕｎｃｔｉｏｎａｌｌｅｇｉｔｉｍ ａｃｙ ｃｒｉｓｉｓ）：对政府机制效能神话的
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李砚忠：
论 政 府 信 任 的 概 念 内 涵 、形 成 因 素 与 政 治 功 能
觉醒［１６］。 Ｔｈｏｍ ａｓ 列举了三种产生政府信任的工具：特质为基础的
信任（ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃ－ｂａｓｅｄ），这是经由一个人的人口学上的有 关特征而产生的；制度创造出的信任（ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ－ｂａｓｅｄ），这 是经由直接采取专业标准、伦理法则，或间接透过遵守或执 行法律及规范而形成；过程为基础的（ｐｒｏｃｅｓｓ－ｂａｓｅｄ）信任， 这是源自于对互惠（ｒｅｃｉｐｒｏｃｉｔｙ）的期待，在这个意义之下，给 予信任的公民，将使政府有义务返还相等的“本质性或经济 性价值”（ｉｎｔｒｉｎｓｉｃ ｏｒｅｃｏｎｏｍ ｉｃ ｖａｌｕｅ）的政治产品作为回报［１７］。 学者 Ｂ ｏｕｃｋａｅｒｔ与 Ｖ ａｎ ｄｅ Ｗ ａｌｌｅ 曾提出一项分析架构，并从管 理、公共行政、社会、经济等四个不同的方面来解析人民对政 府不信任的原因，更特别指出政府管理绩效的不彰以及政府 行政体系的超载，乃是其中两项造成人民对政府信任度下降 的主因（ｃｒｉｔｉｃａｌｄｒｉｖｅｒ）［１８］。
循此逻辑，如果期望升高却未能配搭以政府绩效的改 善，势必会降低民众对政府的评价。笔者认为，“政府信任” 是指公众在期望与认知之间对政府运作的一种归属心理和 评价态度。换句话说，“政府信任”是公众预期并相信政府官 员与政府机构会殚精竭虑地实践其义务与责任，以提供民众 所必需的服务、福祉与生命安全的保障，以及相信政府是由 具有德行的政治领导者所领导并在健全的政治制度下高效 率运行。所以，政府信任或政府不信任产生的深层次原因在 于公众对于政府的期望与认知之间的落差大小。“公众”这 一概念特指政府工作对象之总和，即与政府相互联系、相互 作用的个人、群体或组织的总和，我们统称为政府信任的主 体。而政府作为信任关系的客体，应该包含着三个层面的内 容：政府工作人员、政府部门实体、制度性因素。所以，政府信 任的因变量应该包含三个层次：对特定政府工作人员的信 任；对特定政府机构实体的信任；对一般意义上的制度环境 的信任。
关键词： 认知； 期望； 合法性； 社会整合
中图分类号： Ｄ０８２
文献标识码： Ａ
文章编号： １ ０００－ ２９８７（ ２００７） ０３－ ００２２－ ０５
目前，从世界范围来看，政府的职能与范畴在不断扩大， 而人民对于政府的信任与满意度，却随着时代的演进而下 降。公众对政府信任程度的下降，其实可能意味着对民主代 议制政府正当性的质疑，说明处在委托— ——代理关系链条中 的政府在政治运行过程中出现了问题。因此，有必要对政府 信任的概念内涵、形成因素和政治功能进行分析，这对于我 国在构建社会主义和谐社会的过程中，实现民众与政府间的 和谐，具有一定的借鉴意义。
公众对于特定政府的信任基于两个主要因素：结果和过 程。对于结果导向的信任是公众基于从政府的公共政策和服 务中得到的利益来决定其对政府的满意和信任；对于过程导 向的信任主要是指公众由于对政府决策制定过程、公共服务 提供过程的满意而产生对政府的满意和信任。比如公共服务 提供过程中的效率、决策制定过程中的公众影响力等这些过 程因素。
李砚忠：
论 政 府 信 任 的 概 念 内 涵 、形 成 因 素 与 政 治 功 能
论政府信任的概念内涵、形成因素 与政治功能
李砚忠 （ 南开大学 周恩来政府管理学院， 天津 ３０００７１）
摘 要： 在西方学术界， 目前对于政府信任的研究已经成为当前政府再造工程推动过程中的一个重要研究课
题， 因此， 政府信任应该成为政治学重视并加以研究的主题。“政府信任”在概念内涵上指公众在期望与认知之间对