[人大政协]浅谈《立法法》的修改与完善

[人大政协]浅谈《立法法》的修改与完善
自2000年7月起实施的是我国法制建设史上的一个重要里程碑，它首次以基本法律的形式明确了国家的立法体制，对推进科学、民主立法，不断提高立法质量发挥了重要作用。

但经过近14年的实践，也显现出了不少问题。

为此，十二届全国人大常委会已将该法的修改列入20XX年全国人大常委会立法工作计划。

本文针对存在的部分问题及其完善，谈一点个人观点。

一、关于中央专属立法权与地方立法权
立法权限的划分是处理中央与地方关系的关键，它实质上是权力和利益的分配，折射出中央与地方在政治、经济、文化等领域的利益需求。

对中央和地方的立法权限作出了规定，但也存在一些弊端，易造成法律冲突、重复立法、立法质量和效率不高等问题。

其中主要体现在三个方面：
一是中央专属立法权的问题。

第8条从10个方面规定了中央的专属立法权，它们的措辞有所不同，第3项和第9项出现了“制度”的字眼，而第7项和第8项则出现了“基本制度”的表述。

但所谓“制度”和“基本制度”的规定非常笼统和抽象，没有明确统一的标准，在立法实践中有较大的弹性。

这或许是立法者有意留下的空间，以便将来通过个案做出调整。

但“制度”和“基本制度”的用词毕竟过于宽泛，从长远来看，有可能使国家的法律体系陷入混沌。

二是地方立法和行政规章的冲突问题。

赋予中央专属立法权，而对地方性法规和部门规章的立法权限的表述却不太明确。

现行法律没有对什么是“地方性事务”做出规定，也没有对国务院各部委的权限做出具体规定，而且，一件属于地方性事务的事项也完全可能在国务院行政部门的权限之内，这就容易造成立法权的混乱。

同时，规定地方人大和国务院各部委等都可为执行法律和行政法规制定实施性立法，但却没有明确规定在什么情况下应由地方人大制定解释性立法，什么情况下应由国务院各部委等制定解释性立法，这样也容易造成立法权限上的冲突。

三是冲突解决机制存在弊端。

对于部门规章与较大市的政府规章的效力冲突，以及地方性法规与部门规章的效力冲突上，规定的冲突裁决机制并不完备，有的甚至存在抵触。

根据以上几点，建议作以下几方面的完善：
一是明确中央和地方立法权限划分的思路。

随着市场经济的发展和政治体制改革的深入，中央和地方的权力关系可能面临重新配置的局面。

根据宪法的原则以及充分调动中央立法和地方立法“两个积极性”的原则，将来我国对于中央和地方立法权限的划分，总的趋势应当是逐步放权，不断扩大地方的立法权限。

二是明确国家专属立法权的范围。

规定，民事基本制度、基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能由全国人大及其常委会制定法律进行规范，但如何确定基本制度与非基本制度的界限，应予明确。

三是明确地方专属立法权。

针对中央向地方“放权”的大趋势，未来纵向立法权限的划分应当明确规定地方的专属立法权，地方立法权限应当得到进一步确认和保障，地方立法应有必要的发展空间。

四是完善冲突裁决机制。

建议将第82条和第86条第1款第（3）项中的“地方政府规章”修改为“省、自治区、直辖市人民政府制定的地方政府规章”。

同时，赋予地方性法规高于部门规章的法律效力。

三、关于授权立法制度
根据第56条、第XX条、第XX条规定，专属于全国人大及其常委会的立法权，只能由国务院、经济特区人大通过授权而得以行使，其他机构和地方均不能成为被授权的对象。

但随着经济社会的发展，对特定的事项、在特定的地区进行授权立法十分必要。

第一，全国人大及其常委会授权地方立法有先例可循。

全国人大常委会先后于1981年授权广东省、福建省，1988年至19XX年授权海南省、深圳市、厦门市、汕头市、珠海市人大及其常委会可根据当地具体情况和实际制定地方性法规，在各自的经济特区实施。

第二，经济发展对授权地方立法有迫切要求。

以上海自由贸易试验区为例，它的建设是国家战略，是先行先试的重大举措。

但是从法律层面上来讲，自贸区的建设对法制先行提出了很高的要求。

2013年8月，全国人大常委会发布了，但这并不是法律意义上的授权立法。

上海如此，其他省市以后的发展也可能面临类似的问题。

因此说，有必要理清中央和地方事权的关系，理顺国家和地方立法的关系。

第三，完善授权立法制度有利于深化改革。

党的十八届三中全会以当前亟待解决的重大问题为提领，部署了全面深化改革的主要任务和重大举措，涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域，鸿篇巨制、内涵丰富。

而在深化改革的过程中，必然会涉及到一些需要从法律上、制度上突破的问题，有些是整体上的，有些则是局部的。

因此，由全国人大及其常委会针对一些特殊事项授权地方先行制定地方性法规是非常必要的。

三、关于立法程序的完善
一是科学制定立法规划、立法计划。

无论是国家立法，还是地方立法，在立法规划、计划的制定过程中，都应当根据经济、社会、文化、建设的实际需要，建立立项论证机制，广泛征求各方意见。

通过各种媒体向社会广泛征集立法项目
建议，使项目征集的过程成为广泛征集民意和法制宣传的过程。

二是推进立法工作的制度化。

重视专家学者及专业机构在立法中的作用，为立法工作提供智力支持。

丰富听取意见的形式，立法调研应向基层延伸，努力解决民众最关心、最直接、最现实的利益问题。

充分发挥人大代表在立法中的作用，听取和吸收代表的意见建议。

三是完善立法效果评估机制。

为了提高立法的科学性，可以增加规定对立法前评估、后评估予以规范。

立法前评估主要包括立法选题的必要性、可行性和成本效益的论证等；立法后评估是法律法规施行后，对立法质量，实施效果和存在问题，从实效性、操作性等方面进行调查、分析和评价。

四、关于适用与备案制度
虽未明确表述全国人大常委会对各案的法规进行主动审查，但主动审查是全国人大常委会立法监督权的应有之义。

主动审查是发现法律冲突的一条途径，也是立法监督的一项有效措施，但主动审查的工作量大，有时也难以发现问题，因此应当进一步研究和完善主动审查制度，提高审查效率。

一是将审查的时间提前到法规、规章生效之前。

即没有经过审查机关的审查，该法规、规章不得生效。

限定审查机关的审查期限，自报送备案之日起计算，报送各案的法规、规章将根据审查的结果决定是否生效。

二是适当区分不同的审查方式。

全国人大常委会对行政法规进行主动审查，而对地方性法规，则应国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会、30名以上全国人大代表的审查请求进行被动审查。

国务院对部门规章进行主动审查，对地方政府规章，则应地方各级人民政府、地方各级人大及其常委会、15名以上地方各级人大代表的审查请求进行被动审查。

三是增加全国人大常委会主动审查的程序规定。

目前，大多数省级人大常委会已制定出台了规范性文件备案审查条例，其中对报送各案、主动审查和被动审查的启动程序有具体的规定。

因此，在修订时，可借鉴吸收地方人大的有关做法。

五、关于较大市的立法权
党的十八届三中全会提出：“逐步增加有地方立法权的较大的市的数量”，这对的完善和推进社会主义民主法治建设意义重大。

建议在修改时，对较大的市的法律地位作出更明确的规定：
一是明确“较大的市”的标准。

较大市的标准即便不很具体，但也必须有原则规定。

目前，有些市从发展上看甚至超越了现有的较大市，但是却没有被赋予立法权，这对于城市的发展来说并不公平合理。

某些城市的发展旗鼓相当并互
有联系，但是有的有立法权，有的却没有，在这种情况下，区域立法似乎更有利于经济的发展，但在现有法律框架下，区域立法又没有法律依据。

确定较大的市，不能仅仅从人口数量、经济总量方面考量，还要考虑这个城市的区域位置、历史文化、发展需求等综合因素，否则将导致“较大的市”成为经济发达、人口密集城市的代名词。

二是把握好“扩”与“限”的关系。

十八届三中全会提出逐步增加有地方立法权的较大的市的数量，这是一个大方向，但不能因此一哄而上，也不宜将地方立法权授予至全部的地级市，这对于保证立法质量，避免重复立法、减少立法冲突都是有积极意义的。

三是完善较大的市地方性法规的批准程序。

规定，省、自治区人大常委会对较大的市报请批准的地方性法规，与上位法不抵触的应在四个月内批准，而对有抵触的处理则缺乏时限要求，对稍有抵触的法规是搁置还是修改后再报，均缺乏相应规定，建议加以完善。

六、关于司法解释权
第42条规定，我国的法律解释权属于全国人大常委会。

但事实上，最高人民法院、最高人民检察院（以下简称“两高”）也在实际承担着许多法律解释工作，而且为数不少。

究其效力来源，出自1981年6月10日的：”凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。

凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。

最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。

”但在2000年的中，对此却只字未提。

虽不可否认，“两高”的司法解释对于及时有效地执行法律、指导审判实践具有重要的作用，但另一方面，司法解释也存在着诸如交又重复、内容抵触、稳定性差等一系列问题，有的甚至与基本法律相违背，出现了“法律未改，司法解释先行”的情况。

因此，为了维护社会主义法律体系的统一与权威，建议对如何规范“两高”的司法解释权予以明确。