农民工培训有效供给的制度建设

农民工培训有效供给的制度建设摘要制度是农民工培训的关键性资源。

从制度结构的视角看，农民工培训的有效供给应重点抓好“核心制度”和“配套制度”建设。

“核心制度”主要包括农民工培训的管理制度、职业资格制度、经费投入制度和督导检查制度；而“配套制度”的重点则是农民工的户籍制度、社会保障制度和劳动就业制度。

关键词农民工培训；制度建设；制度结构；制度安排“十一五”以来，在国家政策的强力推行下，我国农民工培训工作取得了巨大进展。

尽管如此，农民工培训“无效供给”的问题依然十分突出[1]。

如何实现农民工培训的有效供给，让好政策取得好效果，已成为当前农民工培训工作中的焦点问题。

制度是一切社会行动的关键资源，因此，农民工培训的有效供给应着眼于制度建设。

一、制度结构理论概述制度通常被视为“行为规则”，可以被区分为制度安排和制度结构。

“制度安排是指管束特定行为模型和关系的一套行为准则”[2]，可能是正式的，也可能是非正式的，可能是暂时性的，也可能是长期的；制度结构也称“制度构成”，是指一定区域内所有制度安排耦合而成的制度系统。

制度的基本功能在于外部性内部化，外部性内部化的程度决定制度效率的高低。

任何一项制度安排，可能是有效率的，也可能是无效率的。

但制度是一种结构性的存在，一项制度安排是否有效，不仅取决于该项制度安排本身的科学性、合理性，还取决于其与制度结构中其他制度安排的融合程度。

因为，任何一项制度安排都必然联结着其他制度安排，内在地“嵌入”共同的制度结构之中。

从这层意义上讲，任何制度安排都是一个函数，任何一项制度安排的变迁，都可能引致其他制度安排乃至整个制度结构效率的变迁。

由于各项制度安排的引致结果并不完全相同，“其中必有一项或一组制度安排引致的结果最为重要，称之为核心制度安排（简称为核心制度）”[3]，其他引致作用相对较弱的制度安排，称之为“配套制度安排”（简称为“配套制度”）。

换言之，一个具体、复杂的制度结构，可以逻辑地划分为两个重要性程度不同的制度子系统：“核心制度”与“配套制度”。

从以上分析可以看出，制度是一种结构性存在，制度建设应从整体论、系统论出发，既要加强核心制度建设，也要关注配套制度建设，以不断优化制度的整体结构；同一制度结构内部的具体制度安排之间具有关联性，因此，制度建设应注重各项具体制度安排的同步变革；由于一些制度变革需要较长时间且变迁成本巨大，如果在一个较短时段内难以对各项制度安排进行同步变革，则应重视“多米诺骨牌”的战略效应，首先对那些在制度结构中起关键作用的制度安排和处于基础地位的“核心制度”进行变革，以实现制度结构整体优化的阶段性目标。

但这种阶段性目标是暂时性的，还需要通过长期、持续的制度变革，最终实现制度结构的整体优化与效率最佳。

二、农民工培训有效供给的制度建设从制度结构出发，农民工培训有效供给的制度建设，应涵盖农民工培训的“核心制度”和“配套制度”，而它们又分别包含一系列关联性的制度安排。

尽管这些制度安排有正式制度和非正式制度之分，但限于篇幅，本文仅论及一些较为重要的正式制度。

（一）农民工培训有效供给的“核心制度”建设农民工培训有效供给的“核心制度”可以被理解为保障农民工培训活动实际开展，并直接影响培训效率的一组制度安排。

其主要包括农民工培训的管理制度、经费投入制度、职业资格认证制度和督导检查制度。

1.建立农民工培训的归口管理制度2003年9月，农业部、劳动和社会保障部等六部委联合出台了《2003—2010年全国农民工培训规划》，对农民工培训种类和规模提出了具体的指标要求，培训任务十分艰巨。

为此，国家有关部委与地方政府及其职能部门，都积极开展或主动参与了农民工培训工作。

目前，我国农民工培训形式多样、种类繁多，培训规模巨大。

但是，在农民工培训规模不断扩大的同时，也日益暴露出管理上的困难和混乱，其典型表现为：一是农民工培训工作的多头管理。

从中央政府部门开始，就有很多部门参与农民工培训管理，如农业部、人保部、全国总工会、国务院扶贫办、全国妇联、共青团、发改委、财政部、教育部，等等[4]。

与之相对应，地方对农民工培训也呈现出“多头管理”的局面。

在同一层级，互不隶属的政府职能部门按照各自权限，分别对农民工培训实施了“条块分割”式的“平行管理”。

这种“多头管理”导致农民工培训工作“人人可以管，事事无人管”的混乱局面。

二是农民工培训经费和培训主体的剥离。

农民工培训的实施主体主要有企业、培训机构、职业院校等，一般情况下，培训经费通常与培训项目捆绑在一起，由政府相关职能部门掌管导致了“有经费的不搞培训，搞培训的没经费”的局面。

培训机构能争取到多少培训经费，在很大程度上取决于与政府的亲疏关系和单位负责人的“公关能力”，这导致了培训经费的不合理分配和低效率使用。

要彻底根治这种管理乱象，就必须建立农民工培训的“归口管理”制度，其主要内容包括：一是设立国家、省、市（地）、县四个层级的管理机构，对农民工培训工作进行整体规划和区域协调（包括区际间协调和区域内协调）；二是规定区域培训项目管理办法，把不同来源的培训项目统一纳入“区域农民工培训项目目录”，进行集中管理；三是对农民工培训机构，不论其办学性质（公办的、民办的或公私合办的）和办学形式，归口管理部门均需对其办学资格和办学行为进行审查、监督和指导；四是在整合区域培训项目的基础上，按照培训任务的大小和培训成本的高低，合理配置农民工培训经费，克服目前培训经费的分配弊端，提高整体使用效益。

2.健全农民工培训的经费投入制度经费不足一直是制约农民工培训有效供给的重要因素。

例如，目前在农民工培训中，单就培训机构的支出成本，焊工、车工培训人均最少需2000元以上，而政府实际给予的培训补助约为600元；厨师培训最少需3个月，人均培训费用保守估计在1300元以上，而政府实际给予的培训经费补助约为500~700元[5]。

如果计入培训期间的生活开支，以及因参加培训所付出的机会成本，农民工的培训成本则更高，培训经费的实际缺口也更大。

尽管近年来中央和地方财政每年投入农民工培训经费的总量不小，但与巨大的农民工培训规模和培训实际支出相比，依旧显得捉襟见肘。

面对培训经费不足，不少培训机构采取了“偷工减料”的方法，即不顾农民工培训的个人需要和市场需求，只向农民工提供一些技术含量低、成本小的职业培训，如，家政、缝纫工、电脑操作、保安、服务员等，导致了培训的严重供需失衡。

综合考虑农民工培训的准公共产品性质，以及农民工的“积贫积弱”特点，国家应建立以政府为主体，企业、社会和农民工个人共同分担的农民工培训经费投入制度。

其主要内容包括：政府（包括中央和地方各级政府）、企业和农民工个人，对培训经费的投入责任和分担比例；具体培训项目经费的预算与分解办法；培训经费拨付与结算的原则、程序与方法；鼓励社会捐资农民工培训的优惠措施及资金管理办法；企业提取、管理和使用农民工培训经费的具体规定；企业参与农民工培训的补偿和奖励措施等。

对于农民工培训的公共财政投入，应引入市场竞争机制，采用“培训券”的形式，改变以往在农民工培训活动开始前即全额拨付培训经费的方式，即采用由农民工自己购买或后期由政府集中购买培训产品的“商业式拨款”，从而提高公共财政经费的使用效益；对于社会捐资、企业出资的农民工培训经费，则应在不违反国家政策法律的前提下，充分尊重出资主体的意愿，吸引更多的社会资本投入农民工培训活动。

3.完善农民工培训的职业资格认证制度职业资格证书不仅是学习者具备职业技能的重要凭证，也是劳动者社会流动的有效通行证。

获得职业资格证书已经成为农民工，尤其是新生代农民工参与职业培训的重要内驱力。

当前，我国农民工培训普遍存在证书名目繁多、证书重叠、证书贬值等问题，既降低了农民工培训的社会信誉，也影响了农民工参与培训的热情。

为此，有必要进一步完善农民工培训的职业资格认证制度，为农民工培训提供“出口”保障。

农民工培训职业资格认证制度的建构与完善，应重点做好如下工作：依托行业协会，以职业能力为核心制订职业资格标准；依据生产技术、产业结构和就业结构的变化，及时更新职业标准和职业资格认证标准；尊重农民工学习特点，建立与农民工职业培训课程证书、继续教育学历证书相互联系和相互转换的职业资格证书体系，提高农民工职业培训的社会认可度；推行“农民工培训学分制”，使农民工以前的工作和学习经历，能转换成获取职业资格证书的对等学分；改革现行的职业资格认证方法，提高现场操作、技能演示等实践考核的比重，实行教考分离，提高职业资格证书的技术含量和使用价值。

4.强化农民工培训的督导检查制度缺乏监督的行为容易偏离正轨，同样，缺乏督导检查的农民工培训也容易“出位”[6]。

因此，要促进农民工培训的健康发展，必须强化对农民工培训的督导检查。

结合农民工培训现状，农民工培训督导检查的制度建设，应重点抓好如下工作：设立督导检查机构，明确其职责权限，使督导检查工作制度化、规范化、常态化；建立一支高素质的督导检查队伍，提高督导检查的科学性和针对性；采用重点督查与常规督查相结合的方法，使督导检查工作贯穿于农民工培训活动的全过程；建立农民工培训的台账制度和公示制度，让农民工培训接受广泛的社会监督；为提高农民工培训督导检查工作的公正性、公开性和透明度，应鼓励社会中介组织积极介入其中。

5.建立农民工培训的城乡统筹制度当前，农民工培训大致包括转移前的引导性培训、转移后的岗位培训和创业培训三部分。

一般情况下，农民工引导性培训是在其流出地——农村进行的，而岗位培训和创业培训则主要是在其流入地——城镇进行的。

城乡统筹发展是农民工培训制度建构的时代背景，其要求建立农民工培训的城乡统筹制度，整体思考和系统筹划农民工培训工作，实现农民工培训“职前职后一体化”。

“农民工培训的城乡统筹制度”建设，应主要包括如下工作：以区域为单位，在农民工主要流出地（农村）和主要流入地（城镇）之间建立区域协作关系，共同制订农民工培训的长远规划；在同一区域内（从我国城乡经济特点和行政区划特点看，地级市应是城乡统筹发展比较合适的区域单位），打破城、乡区位分割观念，对农民工培训网点进行合理布局；统筹安排区域培训经费，对农民工培训给予重点扶持；整合流出地和流入地教育资源，因势利导，扬长避短，让具有不同办学优势和特色的培训机构，承担相应的农民工培训项目。

落实“农民工城乡统筹培训制度”需重点考虑两方面因素：一是制度实施的具体方式。

从我国职业教育和培训的实践看，“订单培训”、“定向培训”、“定点培训”、“合作培训”、“分段培训”等，是实施这一制度较为适切的方式。

在农民工培训中，这些培训方式的运用，一般应与具体的培训工程、培训项目相结合，并充分体现农民工培训“短、平、快”的特征。

二是克服农民工培训中狭隘的地方保护思想，积极培育开放的农民工培训市场，以最大限度地利用一切培训资源。