英国高等教育改革历程及其启示

英国高等教育改革历程及其启示
作者：罗泽意董维春
来源：《世界教育信息》2007年第11期
[摘要] 受政府改革的影响，英国高等教育改革经历了一个由“国家干预”到“撒切尔主义”市场化改革，再到成熟、谨慎的“第三条道路”的过程。

其高等教育改革的经历对中国当前教育改革有很多可借鉴之处。

[关键词] 国家干预市场化“第三条道路” 高等教育改革
作为一个老牌的教育强国，英国一直在教育改革尤其是高等教育改革上不断地进行探索。

从19世纪30年代至今的英国高等教育改革历程可以分为“凯恩斯主义”（Keynesianism）、“撒切尔主义”（Ｔｈａｔｃｈｅｒｉｓｍ）、“第三条道路”（ＴｈｅＴｈｉｒｄＲｏａｄ）三个阶段。

一、英国高等教育改革的历程
1. “凯恩斯主义” 国家干预
从第二次世界大战后期到20世纪70年代英国历任政府都奉行“凯恩斯主义”国家干预政策。

1944年，英国通过《1944年教育法》加强了国家对教育的控制：设立全国性的教育领导机构——教育和科学部以加强中央对教育的集中领导；把教会学校纳入国家教育体制，并规定在所有公私立学校进行宗教教育；规定独立学校必须在教育和科学部注册、备案并接受检查等。

1945年，工党在英国大选中获得胜利之后相继通过《国家健康福利法》等一系列法规，借鉴美国的罗斯福新政，全面实行“凯恩斯主义”国家干预政策，进一步加强国家对经济、教育的干预力度，政府代表国家举办教育，并直接管理和控制教育。

由于国家的全面干预有利于全国各种资源的统筹，国民经济迅速恢复，居民的福利状况得到改善，教育事业取得了长足发展。

2. “撒切尔主义”完全市场制的尝试
进入20世纪70年代以后，随着第一次石油危机引发的新经济衰退，英国这种“全民保障、全面保障”的福利制度使得英国政府负债累累，不得不发行新国债，形成了一个“发行国债
-公民实际收入减少-再发行国债”的恶性循环，造成了教育资源供给渠道和发展渠道单一、教育服务供给不足、教育质量差等一系列问题。

１９７９年玛格丽特·撒切尔（ＭａｒｇａｒｅｔＨｉｌｄａ Thatcher）当选为英国首相，开始推行“撒切尔主义”,实施完全市场化的尝试。

“撒切尔主义”的理论指导思想——新公共管理理论主张以经济学理论和私营部门管理理论作为公共部门管理的理论指导，国家将更多的权力下放给公共机构，以市场机制代替福利国家运作机制，采取间接的干预和控制，注重公共政策领域中的专业管理、私营部门管理方式的运用、强调资源利用和更大的强制性与节约性等。

3. 兼容官僚制的“第三条道路”
“撒切尔主义”的经济政策虽然取得了某些成就，但对1989年的通货膨胀无能为力，还产生了“马太效应”，加剧了社会矛盾。

1997年，布莱尔（ＴｏｎｙＢｌａｉｒ）上台后带领英国政府总结和反思，最终提出“第三条道路”的改革方案。

“第三条道路”超越了传统右翼政党信守的自由竞争思想和传统左翼政党主张的国家干预主义，主张建立既强调市场功能又强调政府作用的混合经济模式，试图在国家与市场、个人与政府、竞争与合作、权利与义务、公平与效率、人类与自然之间寻求新的平衡点，以实现再现代化、再民主化和经济全球化，适应现代社会的挑战，建设一个强大和充满活力的新英国，建立符合西方国家利益的新的国际秩序。

二、对英国高等教育各改革阶段的述评
1. 对国家干预主义教育改革的述评
以国家干预政策指导高等教育改革有利于全国各种资源的统筹，使战后英国高等教育等各项事业得到迅速恢复和发展。

但政府的全面干预具有很多缺陷：
首先，政府对经济、社会、文化的需求很难做到准确预测。

政府的全面干预、全面统筹工程量十分浩大，预测很难准确反映经济、社会、文化的需求。

此外，政府下达的指标由于官僚及其刚性容易产生偏差或错误且很难及时改正。

其次，其指导思想“凯恩斯主义”理论本身有缺陷。

国家干预主义所奉行的“凯恩斯主义”是通过国家对总供给的控制影响需求以求达到控制整个社会的目的，忽视了消费对经济发展的影响。

后来的经济学研究表明供给与需求之间并不是简单的单向影响，而是一种复杂的相互影响。

再次，国家财政不可能承受福利国家所要求的支出。

福利国家是以雄厚的国家财政为基础的。

国家财政主要来源是税收。

税收过重会打击人们的生产积极性；税收过少则无法满足福利国家的福利要求。

这是在保证福利国家的前提下的两难境地。

2. 对完全市场制教育改革的述评
全面市场化改革使高等教育由自我中心模式向消费者中心模式转变，并在数量上极大发展，为学生提供了多样化的选择，但也带来了很多新问题：
首先，教育全面市场化严重脱离社会实际。

教育全面市场化、让市场决定一切是对市场的理想化，意味着国家放弃对学校教育的供给、投资与管制，会加剧教育的不公平，使一部分人享受不到公共福利。

而一个合理的自由民主社会，需要政府广泛地对学校教育进行投资与管制，不是完全的教育私营化。

其次，教育的全面市场化影响大学的自治。

高等教育市场化改革使英国大学管理模式发生很大变化，学术人员自治的地位和影响力大不如前。

高等院校更多地根据市场标准行动，政府为监督大学的教育质量以完全市场化标准建立了专门机构，使大学的自治受到了严重的威胁。

再次，过度竞争导致教育资源浪费和整体教育质量的下降。

市场化的一个重要途径就是引入竞争。

为了获得更多的教育经费，各高等教育机构花大量的时间、人力、物力和财力去迎合投资者的偏好，追求短期效益而非科系和专业的合理设置，容易浪费教育资源并使教育质量受到威胁。

最后，过度市场化导致高等教育公共性的缺失和对长远社会利益的漠视。

教育过度市场化容易引起个体价值凌驾于教育的公共目的之上、进入私营学校的机会平等问题、择校制导致的伦理价值分离与种族和社会经济分离等教育治理的公共性丧失问题，容易导致高等教育机构的自私、利己的个人主义行为，使各高等教育组织的一切活动直接围绕自身的眼前利益运转，忽视长远的、整体的社会利益。

3. 对“第三条道路”教育改革的述评
“第三条道路”产生于教育准公共物品属性的广泛被接受和准市场理论从教育改革的“新公共管理理论”中分离出来的背景下，它对教育市场化改革进行反思和检讨，批判地吸收英国民主社会主义传统、自由主义思想和新保守主义思想，主张教育优先，提倡入学机会均等、教育民主化、现代化以及高等教育领域权利与义务的平衡。

相对于前两条道路，它有很多优点：
首先，“第三条道路”有助于推进教育公平。

它排除了“管理主义”对官僚制的排斥，在教育领域形成了宏观上中间偏左，微观上官僚制管理的格局。

高校作为准公共机构在接受国家宏观调控的条件下作为一个实体参与竞争的同时，在学校管理层面一定程度地采用始终贯穿着形式
合理性原则的官僚制理性管理工具进行管理，能克服传统教育行政管理中的特权主义，帮助薄弱学校和处于不利地位的学生摆脱困境。

其次，“第三条道路”能够促进学术自治和学术自由。

它融合了市场经济的自由契约精神，能克服政府管得过宽过滥的问题，为高等院校及其教师的人格自由和合法权益提供保障，职业精神受到鼓励，能有效地促进实证科学知识在学校管理中的广泛应用，有效保障学术发展和学术权威，促进学术自治及学术自由。

再次，“第三条道路”能减轻财政压力，提高教育质量。

它实际上是对高等教育准公共物品性质的确认，是英国高等教育成本分担的政策依据。

根据谁受益谁承担教育成本的原则分担教育成本，既能减轻政府的财政压力，又使政府、企业、个人等受益主体都参与到教育资源的筹集之中，承担相应的高等教育成本，能够较好地解决教育资源短缺的问题，能够激发受益主体的责任心，在一定程度上解决大众化教育背景下教育质量下降问题。

三、对中国高等教育改革的启示
英国教育改革的历程对中国在保证高等教育质量和公平前提下满足人们对高等教育日益高涨的需求有很多积极的警示和借鉴意义。

1. 建立宏观调控和微观官僚制管理的教育行政模式有利于教育公平和大众化
英国教育的主要问题在于两极分化现象比较突出，虽然英国一流的学校和学生完全可以和任何西方国家媲美，但一般学生的学业成绩却不尽如人意。

在市场化的激烈竞争中，优胜劣汰，强者愈强，弱者愈弱，造就了教育精英的同时也使教育薄弱地区和弱势院校变得更加薄弱和弱势。

教育市场化模式只能维持一种表面上的大众教育，其本质是适合精英教育的模式。

把市场化的自由竞争与国家干预主义结合起来并在微观层面辅以官僚制管理能够扭转这种局面：关注薄弱学校和处于不利地位的学生，帮助他们摆脱困境，以提高整体的教育标准，有力遏制教育腐败，达到既公平又高效的大众化教育目标。

2. 走政府、高校、市场分工合作的道路有利于提高教育资源利用效率
当前中国教育资源利用效率低下的原因主要有两个：一是高等院校为了适应激烈的市场竞争，博得更多的资金而盲目地搞“教育形象工程”；二是政府管得过宽，高校没有足够的自主权，无法自主合理地利用已有的教育资源。

走政府、高校、市场分工合作的道路能够很好地解
决这个问题。

这要求政府改变其教育行政职能：政府管不好和不该管的职能要充分放权，交给市场和高校自己管理，如高等院校自主设置专业的权利、自主招生的权利等；政府能管好和应该管好的要加强管理，如制定教育事业的整体发展规划、教育质量检查及对整个教育事业进行宏观调控等。

3. 办“产学研”相结合的创业型大学有利于减轻政府财政压力，充分发挥高校的社会服务职能
1998年中国政府开始实行扩招政策，越来越多的学生进入到大学接受各种各样的教育，使得高等教育的总成本日益膨胀，政府、学校财政压力加重。

产学研相结合的创业型大学要求大学努力进行自主创业，大力发挥自身的优势，通过有偿服务自己解决一部分办学资金。

创业型大学自己应该开源节流，在发挥高校人才培养职能、引领文化职能的同时大力发挥其科学研究职能和社会服务职能，加大科研成果转换力度，努力创业，争开财源，从而缓解政府和高等院校的财政压力。

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（作者单位：南京农业大学公共管理学院）
责任编辑谢建华。