政府绩效评价指标体系构建研究——基于电子政务环境下的区县级政府

政府绩效评价指标体系构建研究——基于电子政务环境下的
区县级政府
魏丽莎
【摘要】针对目前区县级政府评价指标体系中系统过于复杂、指标数量过多导致评价精度难以保证的问题,构建了一个便于实际操作的电子政务环境下政府绩效评价指标体系.首先,通过修正平衡计分卡评价法的相应维度,初步构建出一个政府绩效评价指标体系;其次,在初步实证各评价指标作用强度以及对电子政务敏感程度的基础上,合并聚类相关评价指标;最后构建出一个系统结构相对简单、指标数量相对较少的电子政务环境下的区县级政府绩效评价指标体系.
【期刊名称】《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》
【年(卷),期】2018(046)001
【总页数】10页(P88-97)
【关键词】政府绩效;指标体系;电子政务;平衡计分卡
【作者】魏丽莎
【作者单位】中央组织部,北京100815
【正文语种】中文
【中图分类】C931.2
一、引言
政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。

党的十九大报告强调全面实施绩效管理。

政府绩效评价的实质是客观公正地评价政府管理工作效果的过程，该过程主要是借由设定好的一系列定性或定量指标来进行，通过评价发现政府管理工作中需要完善改进的地方，从而引导政府提高服务水平、合理地进行政策和工作决策、提高和改善政府形象和信誉。

区县级政府担负着地区经济和社会发展的重要责任，区县级领导干部是党和国家战略方针和政策的具体执行者，其绩效直接决定着基层政府对国家战略方针和政策的执行结果和工作效率。

因此构建客观、科学、公正的区县级政府绩效评价指标体系一直以来都是业内的研究热点问题。

随着信息和网络技术的飞速发展，电子政务建设已成为衡量各国（或各地方政府）管理水平和竞争力水平的主要指标之一。

一方面，电子政务直接作为区县政府管理工作平台，用以政府工作方式改进、工作效率提升、工作作风建设等，使得信息和网络技术的优势能够在政府工作中得以充分发挥；另一方面，区县政府工作绩效的评价也可以直接利用信息技术开展政府绩效评价，利用电子政务平台直接进行问卷调查和数据采集，这大大增加了政府绩效评价与公众之间的互动性和数据采集的实时性。

因此，从电子政务角度开展区县级政府绩效评价指标体系构建研究具有重要的理论和实践意义。

二、文献综述
作为系统评价（政府工作绩效评价）工作的核心，评价指标体系构建的研究一直都是国内外学者研究的焦点内容，内容包括理论研究和实践操作研究两方面。

（一）国外政府绩效评价指标体系研究现状
国外（尤其是西方发达国家）开展政府绩效评价研究较早，有着相对丰富的理论和实践研究成果。

20世纪60年代，美国会计总署率先建立了以经济（Economy）、效率
（Efficiency）和效益（Effectiveness）为主的3E评价法，将政府绩效的要素概括为生产力（Productivity）、效益（Effectiveness）、质量（Quality）和合时性（Timeliness）〔1〕。

俄勒冈州政府（美国）是比较典型的开展政府绩效评价研究的州级政府，其采用标杆管理法，通过对评价主体（政府）大量的实地调查，采集代表性机构（如普通市民、专家学者、下级地方政府、慈善机构、商业团体、立法机关）的意见数据，构建了一个涉及市民参与、经济、教育、公共安全、社会支持、环境保护、社区发展等7大类、下分为158个子指标的政府绩效评价指标体系，据此开展对全俄勒冈州地方政府的绩效评价〔2〕。

目前，美国国家政府设有专门的政府绩效评价工作委员会，该委员会独立于政府行政管理，独立进行政府绩效评价。

该委员会也提出了一个政府工作绩效评价指标体系，具体指标涉及6大类内容，包括：社会生产力、政府投入、政府工作效率、政府工作效果、政府工作能量和公众满意度，再根据各评价对象（被评价的政府）的实际情况进行不同的子指标设计和划分，在具体操作中进一步细分150个一级指标和1500个三级指标〔3〕。

英国联邦政府也有专门的地方政府绩效评价委员会，根据英国公民宪章的精神实质，该委员会也构建了一个政府绩效评价指标体系，内容涉及地方环境、垃圾处理、居民应对、住宅供给、教育服务、社会保障、社会治安等17大类、280多个评价子指标〔4〕。

在日本，2012年4月政府通过了“政府政策评价法”，专门用于指导和约束各级政府的绩效评价，根据“政府政策评价法”，东京市政府设立了专门的“政策报道室”，在对专家学者、公众等进行全面、深入地问卷调查和数据采集后，构建了一个涵盖199个评价子指标、7大类的政府绩效评价指标体系，据此展开对东京都的各级政府进行绩效评价〔5〕。

（二）国内政府绩效评价指标体系研究现状
在我国，政府工作绩效评价指标体系研究才刚起步，目前尚未有能够反映我国政府工作实际情况的、得到公认的、权威的政府绩效评价指标体系面世。

但是近年来国
内学者在该领域的研究工作日渐完善成熟，许多学者做了大量的和相对深入的相关研究，相关研究理论和实践成果也日渐丰富，其中代表性的成果主要包括以下成果：诸多政府机构或部门开展了政府绩效评价工作的实践研究，提出了一些政府工作评价标准或参数，如农调总队（隶属于国家统计局）提出的《农村全面小康标准》和《全国县域社会经济综合发展指数》，城市调查司（隶属于国家统计局）联合中央文明办联合提出的《全国文明城市测评体系（试行）》，中国科学院的“可持续发展战略研究组”提出的《中国可持续发展指标体系》，中国人民大学的“竞争力评价研究中心”提出的《中国国际竞争力发展报告》，中国社会科学院的财政与贸易经济研究所提出的《中国城市竞争力报告》，中国城市竞争力研究会（香港）提出的《中国城市竞争力排行榜》等等，以上研究成果都在不同角度或程度上涉及政府工作绩效评价指标的构建问题。

国家人事部2004年设立的“中国政府绩效评价研究”专题研究组则直接从我国政府工作的特点出发，以我国政府职能分析为基础，研究并直接构建了一个我国政府工作绩效评价指标体系，该体系涵盖一级指标3个、二级指标11个和三级指标33个，指标内容包括：经济建设、经济调节、市
场监管、社会发展、人口与环境控制、政府公务员建设情况、公共服务、社会管理、国有资产管理、政府廉洁勤政情况、政府工作效率等方面；浙江大学博士范柏乃通过对200多名公共管理硕士（MPA）学员问卷调查，经过数据分析整理后构建了一个涵盖经济发展、行政管理、教育科技、社会稳定、生态环境和生活质量等6
大类领域，细分为66个评价子指标，在经过二次遴选，最终构建的政府工作绩效评价指标体系含有37个具体子指标〔6〕；中山大学倪星则通过对政府合法性和
价值标准重构的角度出发，通过问卷调查构建了我国省级政府工作绩效评价指标体系，该体系涵盖65个评价子指标〔7〕；广东行政学院王玉明和刘湘云，以广东
省为例，按照政府主题功能区分，根据各地政府不同的发展环境，构建了一个涵盖37个评价子指标的政府工作绩效评价指标体系〔8〕；武汉大学司开林和刘俊奇
从法治政府的角度，以常州市政府绩效评价为例，结合约束与激励、可比性与发展性原则，构建了一个涵盖9个一级指标、30个二级指标、100多个三级指标的政府绩效评价指标体系〔9〕；王雪松等以主体功能区为依据，从生态环境、生态经济、生态社会、生态政治和生态文化等五个方面设计了三级考核指标体系〔10〕；唐毅等从经济、社会、文化和生态建设等方面选取l7个指标对辽宁省各地级市政
府绩效进行评价〔11〕；盛明科和朱玉梅提出创新政绩考评要重点突出绿色发展
导向，将绿色原则引入到领导干部政绩考评中，把绿色政绩作为考评干部的重要尺度〔12〕。

此外，还有王秋菊、张占斌、邱淋等对政绩指标体系的设计和评价进
行研究。

（三）国内外对电子政务环境下的政府绩效评价体系的研究现状
目前国内外对电子政务的绩效评价文献较多〔13-14〕，主要是针对电子政务自身绩效评价、它对政府绩效的影响作用和促进作用分析，直接针对电子政务环境下的政府绩效评价指标体系的研究还不多见，据2014年1月17日中国知网文献检索结果，检索到相近领域内的博士论文0篇，相近硕士论文3篇，相近领域内的期
刊论文9篇，而且期刊级别也相对偏低，CSSCI期刊篇数没有见到。

三、评价指标体系于国内外研究存在的问题分析
综合上述国内外学者的研究现状分析，我国政府工作绩效评价指标体系的理论和实践研究尚处于起步阶段，研究成果深度和广度上都有待于进一步拓展，主要缺陷如下：
（一）尚未构建出统一的评价指标体系，各地政府的具体指标体系差异程度较大。

目前我国各地各级政府工作绩效评价还是以自发状态为主，缺乏相应的制度和法律保障，更不用说规范化、标准化和统一化的政府工作绩效评价制度建设，绩效评价随意性明显，客观性程度不够。

许多地方政府工作绩效评价指标往往要跟随上级主管领导的主观意识设定，这更加剧了各地政府部门的评价指标内容、选择的评价方
法、设定的评价标准、评价的数据采集方法和对象、评价重点的差异性。

（二）指标设计中的评价主体单一，指标体系缺乏代表性。

通常情况下，我国政府工作绩效评价指标体系是由评价主体根据需要自行设定，即一般由主管政府（上一级政府）为下一级政府制定工作绩效评价指标，这使得评价指标的长官意识较浓，而群众的反馈意见表达得则不够充分。

第一，这使得被评价部门难以参与评价过程，只是被动按照上级确立好的评价指标、评价重点、评价方法来开展自身工作，难以发挥被评价部门的主动性和积极性；第二，评价的主体和客体之间存在着信息不对称，即评价政府部门（即上级部门）容易忽视被评价政府部门的实际情况，其制定的评价内容不一定符合实际，对下级政府的评价也就欠缺公平性和合理性；第三，仅仅由上级主管政府部门设计评价内容，容易出现主观臆断的现象，甚至会出现个别领导者的私人意志决定政府绩效的评价内容。

（三）过分强调经济建设类指标，在一定程度上也弱化了评价意义，扭曲了评价目标。

尽管目前我国各地政府部门的评价内容具有较大的具体差异性，但几乎各地均将经济建设成效和GDP增长率作为主要的政府工作绩效评价指标之一，除此之外的引资招商也是重要指标，而社会福利和社会财富的增加却往往被忽视或权重不够，对经济增长的可持续性重视程度也不够高。

（四）评价指标体系结构过于复杂，评价指标数量庞杂。

由于政府工作的特殊性，政府服务功能的复杂性，使得政府绩效评价指标体系所涉及的内容和方面庞杂多变。

从系统评价的理论上分析，在评价一个评价指标数量过多的复杂系统时，其评价精度难以保证，评价结果也难以反映政府绩效的真实情况。

如前所述，直接针对电子政务环境下的区县级政府绩效评价研究还不多见，因此研究内容上也有待进一步深化。

本文将针对上述几个问题进行针对性研究。

一方面，本文拟将先进的平衡计分卡系统评价方法应用于区县级政府绩效评价，尝试构建科
学合理的区县级政府绩效评价指标体系；另一方面，拟根据各评价指标作用强度和对电子政务的敏感度，在保证评价精度的基础上对区县级政府绩效评价指标体系进行降维研究，从而构建一个结构简单、指标数量合理的电子政务环境下的区县级政府绩效评价指标体系。

四、基于电子政务的区县政府绩效评价指标体系构建
（一）区县级政府绩效评价指标体系建立的原则
设计精良的平衡计分卡应能指明如何通过各流程的相互作用、投入的资源以及学习来获得成功。

各个维度的结合和前后一致性是必须加以考虑的，孤立的要素不能作为平衡计分卡的组成部分。

在建立区县级政府绩效评价指标体系时，一般要遵循以下原则：
1.整体性原则
区县级政府绩效评价指标的设定应该顾及区县级政府职能和有关影响因素的各个方面。

指标的选择需要建立在对区县级政府职能的综合分析之上，只有合理的指标能全面地反映区县级政府系统的绩效状况，才能达到评价应有的目的，才能得到客观准确的评价结果。

2.重点性原则
在选择区县级政府绩效评价指标时，不可能不分影响因素的重要程度，面面俱到地把想到的因素都作为指标放进指标体系中，指标设置要尽可能精简和概括。

区分指标的重要程度的意义，比找到尽可能多的评价指标要重要得多，必须把注意力集中在那些最关键、最有影响力的指标上。

3.层次性原则
区县级政府涉及多个层面的工作，每个层面又包含很多对目标有影响的因素。

但这些因素的重要程度是不相同的，应把那些最重要的因素放在指标体系的首要层次，将那些概括性差、包含内容少、地位上处于从属性的指标放在第二层次，以此类推。

这样能理顺指标之间的内在联系。

4.准确性原则
在选择区县级政府绩效评价指标时，必须对评价指标本身所反映的区县级政府环节的具体内容进行明确，这就要求评价者不但要精通评价的方法和技巧，还要是区县级政府职能方面的真正专家，否则指标本身如果都不准确，那么评价的结果就更无准确性可言了。

5.可度量原则
区县级政府绩效评价指标的建立是为了科学地对区县级政府绩效进行评价，而这种评价的前提是大量准确反映指标特征的数量信息。

在构建指标体系时，必须要选择容易测量的指标，数据的得来应是方便的、简洁的。

（二）区县级政府绩效评价指标体系建立的方法
1.区县级政府绩效评价指标体系建立方法的选择
目前国内外学者采用了多种方法构建政府绩效评价指标体系，较为常用的有360°
评价法、目标管理法、关键指标法（Key Performance Indicator，KPI）评价法
以及平衡计分卡评价法（the Balanced Scorecard，BSC），这些方法各有利弊，其中BSC是被国内外公认为近年来最为强大的绩效管理工具，全球500强企业中有80%采用BSC进行绩效管理〔15〕。

BSC是1990年由美国哈佛商学院罗伯特·卡普兰教授（Robert S.Kaplan）和戴维诺顿（美驿复兴全球公司总裁）设计的一种新型绩效评价操作体系和管理思想。

BSC方法在企业管理中对传统绩效评价方法的突破主要体现在四个维度：财务维
度上，为实现组织的财务目标，强调评价组织应当采取的哪些措施，其战略目标和测评指标分别是什么；顾客维度上，要实现组织设想，强调评价组织应如何对待顾客，其战略目标和测评指标分别是什么；内部运作流程维度，要组织取得发展，强调评价组织应如何进行内部管理，其战略目标和测评指标分别是什么；学习和成长
维度，要实现组织设想，强调评价组织应如何规划未来，改善和提高能力，其战略目标和测评指标分别是什么。

平衡计分卡绩效评价自产生开始，其研究与应用由企业领域迅速扩展到政府、军队等各类社会组织，显示了强大的生命力，成为绩效评价领域研究的热点。

平衡计分卡的核心理念是追求一种平衡状态，以平衡的观点综合协调组织各功能部门的行动，使这个组织能够充分依靠其内在动力来促使组织绩效不断提高，完全吻合区县级政府绩效评价的目标，因此非常适合用于区县级政府绩效评价。

2.平衡计分卡评价法应用于区县级政府绩效评价指标体系构建的优势分析
首先，平衡记分卡评价法最大的特点在于“平衡”二字，即关注组织战略与个人绩效的平衡，关注长期效应与短期效应的平衡，关注内部关系和外部关系的平衡，关注财务指标与非财务指标的平衡。

用平衡记分卡评价法构建政府绩效评价指标体系，可以将政府抽象的组织战略细化为具体的工作目标，进而制定相应的评价方法和评价指标，更好地解决政府战略规划与具体工作计划相协调的问题，使政府绩效评价成为一个实施政府战略的系统工程。

第二，平衡计分卡评价法强调“学习”，这不仅仅体现在该评价法自身含有“学习与成长”这一重要维度，更是体现在整个实施过程当中。

整个评价体系构建的过程首先是政府工作人员学习成长的过程，同时，将政府的战略目标和评价方法向公众进行广泛的宣传，形成一种双向的学习传导机制，政府不断检视自身工作实施效果开展“自学习”，并与公众之间形成良好的学习互动。

第三，平衡记分卡评价法重视“反馈”，由于平衡记分卡评价法构建评价指标体系时，设计了专门的反馈机制，能够帮助政府查找评价实际值和指标目标值之间的差异，并进行相关数据分析，确认政府工作中需要强化的环节并探寻原因，据此帮助政府对各个不同问题作出针对性安排。

3.平衡计分卡评价法用于区县级政府绩效评价的维度修正
由于BSC是应用于企业等盈利组织的绩效管理的，企业的根本目的是获取和提升
企业利益。

因此对于非营利性的区县级政府组织，应用BSC构建区县级政府评价
指标体系，各个维度和指标均应有所修正。

（1）财务维度的指标设计。

由于评价对象是非营利性组织的区县级政府，而区县级政府的主要收益是财政收入，财政收入需要交由财政部门统一管理和分配的。

因此在设计财务维度的评价指标时，财政收入不能作为区县级政府绩效的高低评价指标，本文在财务维度的评价指标设计时重点考虑的是行政成本以及成本效益，鼓励区县级政府少花钱、多办事、办好事。

（2）顾客维度的指标设计。

区县级政府和企业的服务对象是不同的群体对象，区县级政府服务对象不是顾客，而是辖区内的公众和上级行政组织。

因此在顾客服务维度，本文评价指标修正为服务对象对其工作的满意程度，即区县级政府职能完成情况和服务对象（公众和上级区县级政府）对本级区县级政府工作满意度，考虑到区县级政府职能的复杂性的目标性，顾客维度指标设计是本文系统设计中最为复杂的一个维度。

（3）内部经营维度的指标设计。

任何组织都是通过内部管理流程来实现其正常运行，区县级政府组织也一样。

因此本文将企业的内部经营维度修正为区县级政府内部自身建设，从区县级政府部门内部的各项工作制度和工作人员素质出发设计相应的评价指标。

（4）学习和成长维度的指标设计。

基于这一指标的前瞻性，本文将该维度名字稍作修正为改革创新维度。

信息时代的迅猛发展，生产和生活的快速变革，新事物、新问题的不断涌现，都迫切需要区县级政府部门具备较好的学习创新能力。

（三）区县级政府绩效评价指标体系初步构建
结合BSC的理论构建体系，并根据区县级政府工作绩效评价特征分析，在文献搜
集整理的基础上分解和修正BSC四个维度的区县级政府绩效评估目标，借由必要
的评价指标要素调查，最后得到区县级政府绩效评估指标体系。

本文设计的区县级政府绩效评价指标体系包含5个一级指标，分别对应于BSC的
四个维度，即政府管理开支与效益（对应BSC的财务维度）、上级部门评价（服
务对象之一，对应BSC的顾客维度）、公众评价（服务对象之二，对应BSC的顾客维度）、政府内部自身建设（对应BSC的内部经营维度）、改革创新能力（对
应BSC的学习和成长维度）。

一级指标管理开支与效益含有行政管理成本和成本效应2个二级指标，其中管理
开支与效益通过行政管理费用情况等8个三级指标予以测量和评价，成本效应则
通过财政收入增长情况等4个三级指标予以测量和评价。

一级指标上级部门评价含有廉政勤政情况、上级政策执行、政府职能执行3个二
级指标，其中廉政勤政情况通过腐败案件和涉案人员情况、工作作风、上级满意率等3个三级指标予以测量和评价，上级政策执行则通过贯彻行政法规和方案情况、落实上级部署工作情况2个三级指标予以测量和评价，政府职能执行则通过经济
建设指标完成情况等10个三级指标予以测量和评价。

一级指标政府内部自身建设含有电子政务建设、公务员管理、政府运行管理等3
个二级指标，其中电子政务建设通过电子政务应用建设、信息化数据管理和网络安全性建设等3个三级指标予以测量和评价，公务员管理通过内部人员管理制度、
公务员学历背景、公务员的服务意识、人力资源开发情况等4个三级指标予以测
量和评价，政府运行管理通过文件传阅制度、各级审批权限制度、决策过程、政策执行制度、监督管理制度等5个三级指标予以测量和评价。

一级指标改革创新能力含有制度建设、制度改革、学习制度等3个二级指标，其
中制度建设通过决策民主化制度、责任追究制度、绩效自我评价制度等3个三级。