《关于推进农村土地承包经营权流转促进土地集约化经营的实施意见》解读

《关于推进农村土地承包经营权流转促进土地集约化
经营的实施意见》解读
文章属性
•【公布机关】辽宁省政府
•【公布日期】2014.05.21
•【分类】地方政府规章解读
正文
《关于推进农村土地承包经营权流转促进土地集约化经营的
实施意见》解读
近日，省政府印发了《关于推进农村土地承包经营权流转促进土地集约化经营的实施意见》(以下简称《实施意见》)，从推进土地流转的基本原则、工作措施、政策扶持等方面做出了详细规定，目的是促进土地流转依法、自愿、有偿、规范、有序地进行。

农村土地问题，始终是“三农”工作的核心，各级政府对此高度关注。

在落实农民对承包土地各项权益的基础上，如何推进农村土地流转、发展现代农业、提高土地资源利用率，成为农业、农村、农民工作的重点。

各地不断探索、不断实践，取得了一定成效。

从全省情况看，农村土地承包经营权流转呈现以下几个特点：一是流转规模逐步扩大，流转速度明显加快。

据初步统计，截止到2013年年底，全省土地承包经营权流转面积达到811.7万亩，占家庭承包面积的16%，比上年增加了64.3%，比2008年增加了6.7倍。

二是转包仍是最主要的流转形式，但出租形式增长明显。

在流转中，采用转包的为528.3万亩，占流转总面积的65.1%，比2008年增加了3个百分点。

农民将承包地出租给他人的面积为171.4万亩，流转
比重比2008年底上升了14.1个百分点。

三是流入方仍以农户为主，但向合作社、企业集中趋向明显。

农户之间流转面积为580.7万亩，占流转总面积的71.6%，比2009年降低6.9个百分点；流转入合作社和企业的面积分别占9.1%和8.2%，比2009年分别上升3.1个和1.6个百分点。

正是由于农村土地承包经营权流转规模的不断扩大，促进了农业实现规模化、产业化、集约化经营。

从朝阳市百万亩设施农业、沈阳市观光农业、大连市都市农业的实践看，推进农村土地承包经营权流转，引导和支持农业规模化、土地集约化经营，有利于优化土地资源的市场配置和合理利用；有利于提高农产品的有效供给和食品安全；有利于促进农业增效和农民增收。

在尊重农民意愿的前提下，推进农村土地承包经营权的流转，得到了农民的认可，也促进了现代农业、特色农业、优势产业的发展。

因此，为进一步推进土地流转工作，在调研的基础上，省政府制定了《实施意见》。

《实施意见》对如何推进土地流转工作，重点突出了以下几个方面：一是明确了土地流转的发展方向。

土地流转不能以农民之间私下流转为主，应当重点扶持家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业为代表的新型农业经营主体，使之成为土地流转和集约化经营的重要牵动力量。

有序流转、发展土地集约化经营是土地流转的目的。

二是明确了各级政府推进土地流转的重要抓手。

通过建立健全覆盖全省所有乡村的土地承包经营权流转市场，形成市县乡村四级土地流转管理和服务网络，为流转双方提供流转信息发布、法律政策咨询、流转价格评估、指导合同签订、协调利益关系等相关服务，确保所有土地承包经营权流转都要通过流转市场进行，达到统一交易流程、统一合同文本、统一服务标准的规范化要求。

三是明确了扶持政策。

省政府选择10个县(市)作为推进土地承包经营权流转促进土地集约经营的示范县，实施重点推进；鼓励农村集体利用闲置或者废弃土地改建农机仓库棚和粮食晾晒场，统一向土地规模经营主体提供服务；鼓励发展农机合作社、水利合
作社等各类农民专业合作社，以及供销社、工商企业等农业生产性服务组织，为土地规模经营者提供产前、产中、产后服务。

四是明确了工商企业进入农村流转承包地的积极意义。

发挥工商企业引领农业适度规模经营发展的作用，与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，鼓励和引导工商企业到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。

同时，《实施意见》下发后，农村土地承包经营权流转工作将步入一个新的发展阶段。

一是土地流转的基础更加牢固。

通过开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题，进一步明确农民对承包土地的各项权利。

按照中央规定，到2017年农村土地承包经营权让确权登记颁证工作基本结束。

今年，省政府按照平均每亩10元的标准给予补助。

二是土地流转的行为更加规范。

省政府规定，除代耕不超过1年的短期流转以外，所有土地承包经营权流转都要通过流转市场进行。

目的是流转必须按照法律规定签订书面流转合同、流转合同必须进行备案、流转价格必须符合经济发展的趋势。

这也是稳定土地流转关系的重要措施之一。

三是流转纠纷的调处机制得到进一步健全。

随着土地流转现象大量发生，当事人因流转价格、期限、用途等问题生产纠纷在所难免。

发展是第一要务、稳定是第一责任。

如何解决流转土地农民的诉求、及时化解纠纷、维护当事人的合法权益、确保当地社会稳定，需要建立健全农村土地承包仲裁体系，加强仲裁基础设施建设，改善办案条件，提高仲裁工作效率，使流转纠纷问题得到及时处理和解决。

四是流转的风险防范意识得到了进一步加强。

土地流转是农民按照市场规律流转其承包地的民事行为，但在市场中，价格风险、履约风险、改变用途风险，束缚了农民参与流转的积极性。

因此，在流转价格上，原则上流转价格以实物计租、货币结算，租金以3年为一调整期；在风险防范上，在合同签订前后，都应当采取有效措施，防范风险。

辽宁省人民政府文件
辽宁省人民政府关于推进农村土地承包经营权流转促进土地
集约化经营的实施意见
辽政发〔2014〕10号
各市人民政府，省政府各厅委，各直属机构：
为全面贯彻落实《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中发〔2014〕1号）精神，加快构建新型农业经营体系，推进农村土地承包经营权流转，促进土地集约化经营，现提出如下实施意见。

一、总体要求
（一）指导思想。

深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，紧紧围绕提高农业综合生产能力、促进农民增收、实现城乡一体化的目标，在坚持和完善农村基本经营制度、落实农民对承包地的各项权益、尊重和保障农户生产经营主体地位的基础上，积极推进农村土地承包经营权有序流转，发展土地集约化经营，加快农业经营方式转变，提高农业经营专业化、规模化、组织化、社会化水平，促进农业现代化建设。

（二）基本原则。

一是尊重农民意愿。

承包农户是土地承包经营权流转的主体，自主决定是否将承包地流转出去，以及采取的流转方式、流转期限和流转价格。

要引导、支持和鼓励流转，但不能强制推动，禁止强迫承包农户放弃土地承包经营权。

二是坚持依法依规。

土地承包经营权流转是农民实现承包地权益的主要形式，必须依照法律政策规定进行，确保不损害农民土地权益、不改变土地集体所有性质，不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力，坚决制止和纠正土地流转中的各种违法行为。

三是坚持规范管理。

土地流转是流转双方之间发生的经济行为，为保护双方当事人的合法权益，应加强规范化管理。

坚持合同制、备案制等管理制度。

四是健全市场机制。

充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，引导土地流转形成规模化经营，并兼顾效率与公平、劳动生产率和土地产出率同步提升。

五是注重政策扶持。

各级政府都要积极研究制定农村土地流转扶持政策，对符合产业发展规划，达到一定规模的流转进行扶持，促进现代农业发展。

（三）发展目标。

按照完善管理、加强服务的要求，推进农村土地承包经营权市场化流转的进程，促进土地集约化经营向规范化、标准化方向发展，确保全省现代农业发展速度显著提高。

二、完善工作措施，促进农村土地流转
（四）大力培育新型农业经营主体。

以家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业为代表的新型农业经营主体是土地流转和集约化经营的重要牵动力量。

鼓励承包农户通过土地流转成立家庭农场。

各地要建立家庭农场初始登记制度，做好家庭农场的认定建档工作，开展农场经营者成本核算、资产管理、联合与合作等方面培训，建立和发布示范家庭农场名录，开展种植业家庭农场的年度备案工作，促进家庭农场提高经营管理水平。

鼓励农户以土地承包经营权入股的形式组建土地股份合作社，引导投资主体与土地股份合作社、社员之间形成利益共同体。

允许财政项目资金直接投向符合条件的土地股份合作社，允许财政补助形成的资产转交土地股份合作社持有和管护，允许土地股份合作社开展信用合作。

要指导土地股份合作社建立规范透明的管理制度，促进土地股份合作社健康发展。

充分发挥农业产业化龙头企业带动作用。

引导农业产业化龙头企业参与土地承包经营权流转，建立具有示范、带动作用的原料生产基地，推动产业集群发展。

鼓励和支持农业产业化龙头企业和种植业家庭农场、土地股份合作社建立利益联结机制，解决原料生产问题。

（五）积极开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

2014年全省完成77个涉农县（市、区）的77个乡（镇）的确权登记颁证试点工作，试点地区农民承包地块面积不准、四至不清等问题得到基本解决。

要充分依靠农民群众，依法协商解决工作中遇到的矛盾和问题。

此项工作从2015年起全面实施，力争到2017年基本结束。

确权登记颁证工作经费由各级财政共同承担，不得向农民和村集体收取费用。

2014年，省财政按照平均每亩10元的标准给予补助，其余所需资金由试点市、县（市、区）财政安排解决。

（六）建立健全土地承包经营权流转市场。

各级政府要按照责权明确、形式多样、管理严格、服务全面的要求，整合现有行政资源，建立健全覆盖全省所有乡村的土地承包经营权流转市场。

市要加强流转市场建设工作的指导，县要提高土地流转管理和服务的效率，乡（镇）要设立为流转双方提供交易的场所，村要设立流转服务站，形成市县乡村四级土地流转管理和服务网络，为流转双方提供流转信息发布、法律政策咨询、流转价格评估、指导合同签订、协调利益关系等相关服务。

（七）规范土地承包经营权流转行为。

鼓励承包农户依法采取委托、转包、出租、互换、转让及入股等方式流转土地承包经营权。

积极探索其他流转方式。

除代耕不超过1年的短期流转以外，所有土地承包经营权流转都要通过流转市场进行，达到统一交易流程、统一合同文本、统一服务标准的规范化要求。

流转市场保管的流转合同按地区、按流转方式立卷归档，实行流转合同档案化、微机化管理。

（八）建立流转价格形成机制和风险防范机制。

土地承包经营权的流转价格，应当由流转双方协商确定。

原则上流转价格以实物计租、货币结算，租金以3年为一调整期，支付方式可以一次性趸交、期内补交差额部分，也可以分期支付，以稳定土地流转关系。

各级负责农村经济经营管理的机构应当加强流转情况监测，对流转期限较长、面积较大的，在签订流转合同前，应当对受让方的农业经营能力、资信情况、履约能力进行核查；流转合同签订后，应当做好流转土地经营状况的督查工作，防范土地承包经营权流转的风险。

按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则，各地可以开展土地经营权抵押、担保、信托等试点工作。

（九）强化土地承包经营权流转纠纷调处机制。

全面贯彻《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，做好土地流转纠纷调处工作。

各涉农县（市、区）根据实际需要可以设立农村土地承包仲裁委员会；涉农区未设立的，该区所在的市可以根据需要设立，农村土地承包仲裁委员会的日常工作由当地农村土地承包管理部门承担，确保流转纠纷得到及时解决，维护当事人的合法权益。

各级政府要加强农村土地承包仲裁基础设施建设，改善仲裁机构办案条件，提高仲裁工作效率。

流转纠纷仲裁不得向当事人收取费用，仲裁工作经费纳入财政预算予以保障。

（十）积极创造非农就业工作岗位。

各级政府要把发展二三产业、创造非农产业工作岗位作为促进土地流转的重要措施来抓。

充分利用阳光工程、农村创业带头人等培训项目，优先安排转出土地农民的培训，提高转出土地农民的劳动技能，增
加再就业机会。

要充分利用现有的产业发展政策，结合农村当地实际，合理确定发展项目，对大量提供非农产业工作岗位的项目给予重点支持，发挥其在促进土地流转中的作用。

农业产业化龙头企业租赁农户承包地的，应当承担安排转出土地农民就业的职责。

三、强化政策扶持，推进土地集约化经营发展
（十一）加大资金扶持力度。

各级政府要结合本地区实际，积极采取增加财政专项投入、调整优化现有财政支出结构等措施，多渠道筹措资金，多方式支持通过土地流转形成规模经营的家庭农场、农民专业合作社和其他新型农业经营主体改善生产条件，实行标准化管理，提高生产能力，降低经营风险。

建立和完善省市县三级示范家庭农场、示范合作社考评奖补机制，发挥其在土地流转中的示范带动作用。

从2014年开始，省加大投入力度，对示范家庭农场、示范合作社予以奖补，具体考评奖补办法由省农委会同相关部门另行制定下发。

结合现代农业示范区建设和农业发展重点工作，省选择10个县（市）作为推进土地承包经营权流转促进土地集约经营的示范县，实施重点推进。

（十二）强化用电、用地、农机补贴等支持政策。

家庭农场、土地股份合作社和其他新型农业经营主体从事农业、林业培育和种植、畜牧业、渔业生产用电，农业灌溉用电，以及农业服务业中农产品初加工用电执行农业生产用电价格（不包括农林牧渔服务业用电和农副食品加工业用电）。

在农机具购置、更新时，符合条件的，要给予优先补贴。

鼓励农村集体利用闲置或者废弃土地改建农机仓库棚和粮食晾晒场，统一向土地规模经营主体提供服务；在建设用地指标中单列一定比例用于家庭农场、土地股份合作社的粮食加工等配套辅助设施，并适当简化审批手续，减免相关费用。

各级农业部门要加强与工商部门的沟通协作，做好土地承包经营权流转合同（示范）文本的制作和推广，全力服务农村改革发展。

税务部门要落实好国
家相关的支持政策，金融、保险、科技、交通、人力资源等相关部门要研究制定对土地规模经营主体的扶持政策，加大对土地流转和集约经营的支持力度。

（十三）加快构建新型农业社会化服务体系。

继续鼓励发展农机合作社、水利合作社等各类农民专业合作社，以及供销社、工商企业等农业生产性服务组织，为土地规模经营者提供产前、产中、产后服务。

建立健全县乡村三级农业公益性服务体系，推行农技人员与种植业家庭农场、土地股份合作社“结对子”的工作责任制，及时提供各类信息、技术、经营等指导服务。

进一步拓展农业社会化服务，创新农业公益性服务有效供给机制和实现形式，采取支付订购、定向委托、以奖代补、贷款担保、招投标等方式，支持具有一定资质的经营性服务组织从事病虫害统防统治等公益性服务，支持粮食烘干、集中育秧、农机场库棚、信息网络和仓储物流平台等服务性基础设施。

（十四）发挥工商企业引领土地集约化经营发展的作用。

鼓励工商企业主要从事农业社会化服务和农产品加工业，发挥资金、技术、人才等资源优势。

引导工商企业与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，带动农民开展产业化经营，实现合理分工、利益均沾。

鼓励和引导工商企业到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。

探索建立工商企业租赁农户承包地准入监管和风险保障金制度，防范原承包农户因受让方违约或经营不善遭受损失。

（十五）不断深化农村体制改革。

继续推进农村户籍制度改革，提高人力资源优势互补。

加快小城镇建设步伐，积极引导农民到小城镇安家落户。

积极探索，逐步建立城乡社保一体化和公共福利均等化的社会保障体系，为农民流转土地解决后顾之忧。

四、加强领导，优化土地流转和集约化经营软环境
（十六）切实加强组织领导。

各级政府要充分认识农村土地流转对推进现代农业发展、促进农民增收重要意义的认识，深刻理解、全面把握党的农村基本政策，把推进土地流转和集约化经营作为当前农业和农村工作的重要任务，切实加强组织领导，统筹协调，采取有效措施，积极稳妥推进。

要加强各级农村土地流转管理、指导和服务工作，提高对土地流转和集约经营工作的服务能力和指导水平。

加强农村基层组织建设，提高基层组织对农村土地流转的协调服务能力。

要充分利用各种媒体和途径，大力宣传推进土地承包经营权流转的相关政策和发展中的好经验、好做法、好典型，为推进土地承包经营权流转、促进土地集约化经营营造良好氛围和环境。

辽宁省人民政府
2014年4月30日。