内蒙古乡村旅游政策成效及改进对策

内蒙古乡村旅游政策成效及改进对策
作者：张捷赵秀清
来源：《北方经济》 2018年第1期
摘要：本文从落实国家促进旅游业发展政策出发，提出发展乡村旅游对促进内蒙古实施
“旅游+”战略具有较为重要的意义。

通过对内蒙古乡村旅游相关政策执行情况、政策成效、存在的难点和制约进行盘点分析，对相关政策的改进和完善提出了具体对策建议。

关键词：内蒙古乡村旅游政策成效
李纪恒书记在内蒙古自治区第十次党代会以及内蒙古自治区旅游发展大会上提出，内蒙古
要着眼发展全域旅游、四季旅游，实施“旅游+”战略，把内蒙古建成国内外知名的旅游目的地。

在新的经济形势下，发展乡村旅游，不仅是对发展大旅游的充实和升华，更是内蒙古实施“旅
游+”战略的重要内容。

自治区“十三五”旅游业发展规划提出了明确目标，到2020年，力争
打造100个国家和自治区级乡村旅游示范村，全区乡村（牧区）旅游带动直接就业人数超过17
万人，间接就业人数85万人。

为顺利实现这一目标，充分落实自治区旅游发展大会印发的《关于进一步加快旅游业发展的意见》中对乡村旅游富民工程的要求，对自治区乡村旅游政策的成
效进行及时评估具有重要意义。

一、内蒙古乡村旅游相关政策执行情况及进展
（一）乡村旅游大格局雏形已成
近年来，内蒙古深入挖掘带有浓厚地方特色的自然与具有可持续发展的文化旅游资源，围
绕“行、游、住、食、购、娱”六大旅游要素，在各城镇周边打造农牧业休闲产品或露营地，
满足城镇人口周末休闲度假需求；在景区周边发展庄园式旅游村，拓展、提升旅游品质；在少
数民族聚居区发展特色旅游村，彰显少数民族文化。

形成了包括文化探秘、休闲度假、康体养生、生态观光、体验生活等种类繁多的乡村旅游形态，乡村旅游大格局雏形已成。

（二）乡村旅游注重文化特色彰显
坚持乡村旅游个性化、特色化发展方向，突出乡村生活、生产、生态特点，深入挖掘乡村
文化内涵，开发建设休闲农庄、私人牧场、乡村酒店、特色民宿等形式多样、特色鲜明、个性
突出的乡村旅游产品。

打造了一批特色旅游小镇、乡村旅游集聚区等，全力引导和扶持争创
“中国精品民宿”“中国度假乡村”“全国乡村旅游创客示范基地”（阿荣旗东光村、土右旗
沟门镇民俗文化创业街）等特色乡村。

（三）乡村旅游管理服务更加完善
自治区旅游局通过国家旅游局、国务院扶贫办“千千万万工程”，与农业部门共同开展休
闲农业和乡村旅游示范县、示范点创建，组织星级乡村旅游接待户评定。

到2016年底，内蒙古共设立国家级休闲农业与乡村旅游示范县8个、自治区级休闲农业与乡村旅游示范县10个、国家级示范点创建12个、自治区级示范点创建49个。

逐步完善相关制度建设。

修订完善了《内
蒙古自治区乡村牧区家庭旅游接待户等级划分与评定》和《内蒙古自治区乡村牧区家庭旅游管
理办法》o对自治区建档立卡贫困村和“十个全覆盖”村进行乡村旅游摸底调查和筛选，已选
定182个建档立卡村。

（四）乡村旅游富民工程成效显著
推动乡村旅游特色化与现代化融合发展，积极引进公司开发项目，组织合作社共同致富，
培育牵头户示范引领。

采取“公司+农户”或村镇合作社方式，统筹发展、统一营销，提高了乡村旅游组织化水平和农牧家乐经营管理水平。

2016年乡村旅游接待户达到4317家（含星级乡
村旅游接待户462家），比上年增加2.8%；接待游客3000万人次，比上年增加11.9%；营业收入达到20亿元，比上年增加11.1010。

（五）乡村旅游扶贫精准发力
为贫困村（嘎查）免费提供乡村旅游规划设计、项目建设、商品研发、经营管理等专业指
导和跟踪服务。

倡导推动旅游企业参与旅游扶贫工作，鼓励旅行社开辟农（牧）家乐旅游专享
线路；鼓励旅行社在常规线路中增加农（牧）家乐旅游点，开辟景区与农（牧）家乐旅游点融
合线路，带动农（牧）家乐旅游点发展；推动旅行社与农（牧）家乐旅游点合作经营。

2016年
开展旅游的乡村数达到597个，比上年增加3.6%，其中属于国贫、区贫旗县的乡村数占比达到
一半以上；2016年脱贫人口数21万，比上年增加16.7%，通过旅游脱贫人口为3.5万人，比上年增加9.4%，通过旅游脱贫人口数占脱贫总人口数的16.7qo。

二、内蒙古乡村旅游相关政策存在的问题
（一）乡村旅游管理部门各自为战现象较严重
一方面，乡村旅游的管理机构主要涉及农牧业厅、旅游局、文化厅、住建厅、经信委、扶
贫办等多个机构，难免存在推诿扯皮、难以调和的情况，导致产业要素在整合过程中遇到较大
障碍，整体功能不能得到充分有效的发挥。

另一方面，各部门目前的支持政策合力有限．而且
各部门职能与政策交叉重复现象严重，不仅造成了行政成本的较大浪费，也制约和打击了经营
者的积极性。

（二）乡村旅游规划水平较为落后
一是内蒙古目前为乡村旅游做规划的机构少、经验不足、水平不高。

二是旅游理论和标准
滞后旅游发展。

近年来，乡村旅游热度增加导致各种专项规划层出不穷，而观光旅游视角下建
立的理论和标准越发不能满足旅游实践，给乡村旅游规划的编制带来了盲目性，也给评审带了
不确定性，影响乡村旅游规划设计的质量。

三是旅游规划价值观念缺失。

在乡村旅游规划编制
期间，乡镇政府主体不能充分认识旅游规划的价值，同时自身需求不明确，提起发展旅游就要
做总体规划，而忽视了控规、修规、设计等过程，造成了不必要的浪费。

（三）政策支持体系不够完善
从内蒙古乡村旅游综合服务政策方面看，内蒙古在乡村旅游具体的投资、融资、土地配置、报建、审核、招标、税收等政策方面存在一定的缺失。

从内蒙古乡村旅游配套设施建设用地看，乡村旅游景点主要由当地农民自发建设，很多项目都缺少相关部门批建的用地指标，较大程度
限制了停车场住宿、餐饮、娱乐等项目用地用房的建设，导致部分经营者在未获得批建手续的
情况下，擅自违章建设，目前相当一部分民俗旅游村只能在自己的宅基地上经营，无法扩大规模，亟需建设用地指标支持。

（四）乡村旅游政策的时效性和针对性有待增强
一方面，由于近年来乡村旅游发展迅速，乡村旅游目的地又具有数量繁多、情况各异、分
散杂乱的特征，有关部门对乡村旅游目的地的调研活动较难深入开展，所以制定的相关政策缺
乏一定的时效性和针对性。

另一方面，多数乡村旅游目的地一般只经过粗略简单的初步改造就
投入运营，其乡土文化内涵的发掘还远远不够，观光游览体验的硬件条件也不能达到相关要求，
更没有考虑到季节与气候对乡村旅游造成的影响，以致乡村旅游目的地出现发展情况雷同、整
体区分度不高、淡旺季经营转换不顺畅等问题，在制定政策时较难把握时效性和针对性。

三、主要政策建议
（一）理顺责权关系，提升乡村旅游政策实施效率
一是明确旅游部门作为牵头统筹部门，建立乡村旅游发展联席会制度，切实做好乡村旅游
的业务培训、工作指导及考核工作，确保各相关部门大力配合，提供有力支持。

二是建立联合
执法的长效机制。

设立旅游联合执法综合部门，以抽调的形式将工商、交通、卫生等与旅游执
法密切相关的单位人员纳入该部门，独立行使执法权，该联合执法部分由政府的旅游行政管理
部门直接领导，其他相关业务部门在其执法过程中要给予专业指导。

三是加强旅游行业协会建设。

加强旅游行业协会中乡村旅游部分的建设，政府管理机构在乡村旅游政策推进中要给予行
业协会一定的职能与权力，尤其在行业质量抽检与评比领域，在行业管理中分担政府遇到的问
题与困难，提高政府行政效率。

四是进行政策的系统性整理。

统筹考虑各部门相与乡村旅游相
关的政策，加以整理、疏导、合并以及完善，消除各种政策交叉重复现象，切实降低行政成本。

（二）提高规划水平，明确乡村旅游政策制定依据
一是因地制宜开展旅游规划编制工作。

要求旅游规划编制单位在规划编制前出具乡村实地
考察调研报告，依据当地发展水平与特点进行规划和设计。

二是加大旅游规划人才培育力度。

丰富旅游规划人才的培育方式，将课程培训与实践运用相结合，切实提高旅游规划从业者的知
识储备和行业经验，加强景区管理运营营销人才培养力度，在培训中注重学习国家大政方针和
地方发展政策。

三是提高旅游规划的法律地位。

《旅游法》仅仅模糊地表达了区域旅游发展总
规的准法律性地位，要进一步加强专项旅游规划的法律保障，在自治区行政法规与部门规章中
明确乡村旅游规划的地位，将乡村旅游规划作为政策制定的有力依据。

四是提高旅游规划编制
主体的公信力。

进一步规范和明确旅游规划编制主体资质，严格资质申报标准，切实保证旅游
规划服务质量。

（三）加强后期管护，完善乡村旅游政策架构体系
一是加强环境保护意识。

强制旅游从业者接受专门环保教育，针对不同层次、不同环节的
旅游从业者开展相应的环保教育，加强从业者生态学人格培养。

二是将环境影响评价(EIA)和环境审计(EA)机制引入乡村旅游开发中。

针对每一个乡村旅游开发项目，认真评价其生态经济适
合度，客观地评价其环境承载能力以及可能存在的风险，专业评定旅游开发者和经营者的资质，限制达不到要求的开发者和经营者从事相关开发。

三是完善旅游执法和旅游投诉处理机制。

加
强旅游行政执法力度，在执法过程中努力提高工作效率，完善旅游消费者问题投诉机制，做好
投诉档案分类整理及分析工作，针对出现的具体问题，切实做好服务与应对工作，使旅游消费
者的合法权益得到充分保障。

四是完善乡村旅游配套设施建设政策。

合理设置乡村旅游配套设
施建设用地指标，对民俗旅游村建设用地指标予以支持与倾斜，简化审批手续流程，对已经存
在的违章设施进行集中清理与手续补办。

（四）剔除不利因素，发挥乡村旅游政策最佳效果
一是完善乡村旅游的规章制度建设。

加强政策法规的针对性，探寻出一套适合内蒙古的制度，对乡村旅游进行针对性管理，从制度层面规范乡村旅游的服务与管理。

二是积极引进专业
管理人才。

积极引进专业技能和服务意识较强的乡村旅游从业者，同时引入专业的人才教育和
培训理念，加强岗位技能培训，推行持证上岗制度，提升乡村旅游管理水平。

三是转化经营理念，巧把劣势转为优势。

乡村旅游地要把季节与气候的劣势转变为资源和经济优势，根据旅游
地的区位条件进行认真详地调查与评价，充分利用本地资源，趋利避害、科学规划、合理布局，
精心打造冰雪旅游、温暖农家乐、塞上冬日阳光等旅游品牌。

四是加强乡村旅游政策的时效性和针对性。

深入开展调研，准确把握乡村旅游目的地的发展方向与特征，提高乡村旅游目的地的区分程度，在政策制定时有的放矢，突出其时效性与针对性。

参考文献：
【1】近年乡村旅游政策成效评估Ⅱ】．马聪玲．中国发展观察，2016，(10)．
【2]国内近十年来乡村旅游产品研究综述[J]．姚长宏，张然．首都师范大学学报（自然科学版），2016，(1)．
【3】政策工具视域下乡村旅游发展研究[J]．姜海涛，农业经济，2014，(9)．
【4】民族地区旅游发展与城镇化建设的互动研究[D]，唐洁，中南民族大学．2012．
【5】基于外部性的乡村旅游产业政策解析[J]李俊梅，中国市场，2012，(22)．
【6】新农村政策下乡村旅游的发展对策[J]．范高明．旅游纵览（下半月），2014，(4)．
（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）
责任编辑：康伟。