黄方伦、乐清市农业农村局、乐清市人民政府行政监察(监察)二审行政判决书

黄方伦、乐清市农业农村局、乐清市人民政府行政监察(监察)
二审行政判决书
【案由】行政行政行为种类行政复议
【审理法院】浙江省温州市中级人民法院
【审理法院】浙江省温州市中级人民法院
【审结日期】2020.04.03
【案件字号】(2020)浙03行终24号
【审理程序】二审
【审理法官】章宝晓诸智影陈雕
【审理法官】章宝晓诸智影陈雕
【文书类型】判决书
【当事人】黄方伦;乐清市农业农村局;乐清市人民政府
【当事人】黄方伦乐清市农业农村局乐清市人民政府
【当事人-个人】黄方伦
【当事人-公司】乐清市农业农村局乐清市人民政府
【代理律师/律所】金科浙江和乐律师事务所;王瑞君浙江和乐律师事务所;金培培浙江汉桥律师事务所
【代理律师/律所】金科浙江和乐律师事务所王瑞君浙江和乐律师事务所金培培浙江汉桥律师事务所
【代理律师】金科王瑞君金培培
【代理律所】浙江和乐律师事务所浙江汉桥律师事务所
【法院级别】中级人民法院
【字号名称】行终字
【原告】黄方伦
【被告】乐清市农业农村局;乐清市人民政府
【本院观点】本案争议焦点主要是乐清市农业农村局对乐清市乳制品厂作出的除名决定是否具有审查的法定职责。

【权责关键词】行政复议合法废止拒绝履行（不履行）拖延履行复议机关证人证言新证据行政复议维持原判改判
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】经审理，本院认定以下事实：黄方伦因被乐清市乳制品厂除名问题，与其他101名职工联名于2018年11月13日向乐清市农业农村局邮寄递交《要求撤销乐清市乳制品厂除名决定的申请》，请求撤销乐清市乳制品厂对黄方伦等101人作出的除名决定。

乐清市农业农村局在收到申请后，要求其对《企业职工奖惩条例》的效力进行说明，黄方伦等人于2018年11月22日向乐清市农业农村局邮寄了《关于〈企业职工奖惩条例〉效力的说明》后，至今未得到答复。

2019年3月8日，黄方伦以邮寄方式向乐清市人民政府提出了行政复议申请材料，经补正，乐清市人民政府于同年3月20日予以受理。

乐清市人民政府审查后认为《企业职工奖惩条例》已于2008年1月15日宣布废止，现有法律法规未规定乐清市农业农村局具有对企业的除名决定进行审查的法定职责，遂作出了乐政复决字[2019]12号驳回行政复议申请决定书。

黄方伦不服，向原审法院起诉，请求责令乐清市农业农村局对黄方伦的除名决定进行审查，并撤销乐清市人民政府作出的乐政复决字[2019]12号行政复议决定。

【本院认为】本院认为，本案争议焦点主要是乐清市农业农村局对乐清市乳制品厂作出的除名决定是否具有审查的法定职责。

上诉人主张其具有法定职责的依据主要是乐清市人民政府
专题会议纪要（[2008]4号）、《企业职工工资定级表》《企业职工调资审批表》《学徒工、试用工定级报告表》《企业职工适当增加工资升级审批表》以及《企业职工奖惩条例》（2008年1月15日废止）。

但，[2008]4号乐清市人民政府专题会议纪要规定的是乐清市乳制品厂改制或破产处置时，该厂职工基本情况及参加养老、医疗保险职工名单由乐清市农业农村局提供，其中并未涉及除名决定如何处理或乐清市农业农村局有权对除名决定进行审查等相关内容。

《企业职工工资定级表》等材料即便可证明乐清市乳制品厂1986、1991、1992年招工、调整职工工资等事宜需经乐清市农业农村局审批，但有权对招工、工资调整事项审批并不能当然推断出亦有权对除名决定进行审查的结论。

至于《企业职工奖惩条例》，已于2008年1月15日废止，上诉人于2018年依据已废止的《企业职工奖惩条例》要求乐清市农业农村局履行审查职责，理由不能成立。

此外，上诉人并未提供现行法律法规或相应证据以证明乐清市农业农村局对乐清市乳制品厂作出的除名决定具有审查的法定职责。

乐清市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，驳回黄方伦行政复议申请，并无不当。

另外，上诉人主张其于2004年及《企业职工奖惩条例》失效前曾多次向乐清市农业农村局申请履职，但并未提交相应证据予以证实。

况且，即便上诉人系基于2008年之前的履职申请提起本案履职诉讼，亦已超过起诉期限，其要求乐清市农业农村局依据《企业职工奖惩条例》履行审查职责的请求，亦无法得到支持。

综上，上诉人的主张不能成立，对其上诉请求本院不予支持。

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下
【裁判结果】驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人黄方伦负担。

本判决为终审判决。

【更新时间】2021-11-02 20:28:47
【一审法院查明】原判认定：黄方伦于1994年9月9日因长期离岗被原乐清市乳制品厂除名。

黄方伦就该问题多次向乐清市农业农村局反映申诉，要求乐清市农业农村局对除名一事予以审查，但未有结果。

黄方伦遂与其他100多名职工联名于2018年11月13日委托金科律
师向乐清市农业农村局邮寄递交了《要求撤销乐清市乳制品厂除名决定的申请》。

乐清市农业农村局在收到申请后，要求对《企业职工奖惩条例》的效力进行说明，黄方伦等人又于2018年11月22日向乐清市农业农村局邮寄了《关于〈企业职工奖惩条例〉效力的说明》，但仍未得到答复。

2019年3月8日，黄方伦以邮寄方式向乐清市人民政府提出了行政复议申请材料，经补正，乐清市人民政府于同年3月20日予以受理。

乐清市人民政府审查后认为《企业职工奖惩条例》已于2008年1月15日宣布废止，现有法律法规未规定乐清市农业农村局具有对企业的除名决定进行审查的法定职责，遂作出了驳回申请的决定。

另查明，原乐清市乳制品厂于1999年7月15日被工商管理部门注销，并于2011年8月9日经主管部门批准成立乐清市乳制品厂改制小组，但无企业清算组，故乐清市乳制品厂改制小组不具有诉讼主体资格。

【一审法院认为】原判认为：《企业职工奖惩条例》已于2008年1月15日宣布废止，而现有法律法规并未规定乐清市农业农村局具有对企业的除名决定进行审查的法定职责。

故本案涉及到法律溯及力的问题，即新法对生效前所发生的事件或者行为可否加以适用。

无论是根据法理还是行政审判中的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新"原则。

本案系履行法定职责之诉，乐清市农业农村局有否职权显然属程序问题，故根据现有法律法规，乐清市农业农村局无权提起审查程序。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。

乐清市人民政府根据上述规定驳回黄方伦的行政复议申请适用法律正确。

同时，根据《中华人民共和国劳动法》第七十七条“用人单位与劳动者之间发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。

调解原则适用于仲裁和诉讼程序"的规定，黄方伦如对企业的除名决定不服，可以通过仲裁、诉讼途径维护自己的合法权益。

据此，判决驳回黄方伦的诉讼请求。

【二审上诉人诉称】上诉人黄方伦诉称：一、一审法院认定事实错误。

1.本案系要求乐清市
农业农村局履职案件，一审法院径行认定上诉人于1994年9月9日被乐清市乳制品厂除名错误。

上诉人离岗系因乐清市乳制品厂发不出工资，经与厂方协商后离岗自谋生路。

乐清市乳制品厂除名人数多达258名，在改制之前从未有职工听说被除名的事情，也没有收到任何除名文件。

后上诉人被告知其早已被除名，上诉人及其他职工一直就该问题不断向乐清市农业农村局申诉，但乐清市农业农村局至今未对除名决定进行审查。

2.乐清市乳制品厂处于吊销未注销状态，原审法院认定乐清市乳制品厂没有主体资格错误。

二、乐清市农业农村局是否具有法定职责属于实体而非程序问题。

根据“实体从旧、程序从新"原则，应当适用旧法即《企业职工奖惩条例》。

在该条例失效之前，乐清市农业农村局对除名决定具有实质性审查职责。

早在2004年1月，由乐清市农业农村局人员在场召开的乐清市乳制品厂职工大会上，部分到会职工××被××已向乐清市农业农村局提出异议。

《乐清市人民政府专题会议纪要》（［2008］4号）要求乐清市农业农村局负责乐清市乳制品厂自建厂至停产期间所有职工的基本情况，以及乐清市农业农村局在一审中提交的证明其积极履职的材料均可印证其已经启动审查工作，只是没有结果。

现不能因为乐清市农业农村局拖延履行职责导致《企业职工奖惩条例》失效而免除其法定职责。

综上，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。

黄方伦、乐清市农业农村局、乐清市人民政府行政监察(监察)二审行政判决书
温州市中级人民法院
行政判决书
(2020)浙03行终24号当事人上诉人（原审原告）黄方伦。

委托代理人金科，浙江和乐律师事务所律师。

委托代理人王瑞君，浙江和乐律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）乐清市农业农村局，住所地浙江省乐清市行政管理中心。

法定代表人章显岳，局长。

委托代理人倪郁洁，该局工作人员。

委托代理人金培培，浙江汉桥律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市伯乐东路某某行政管理中心。

法定代表人徐建兵，代市长。

委托代理人黄成乐，乐清市司法局工作人员。

审理经过上诉人黄方伦因诉乐清市农业农村局、乐清市人民政府不履行法定职责及行政复议一案，不服温州市龙湾区人民法院（2019）浙0303行初274号行政判决，向本院提起上诉。

本院于2020年1月6日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。

因受新冠××疫情影响，自2020年1月23日起至2月19日止的期间，不计入本案审理期限。

本案现已审理终结。

一审法院查明原判认定：黄方伦于1994年9月9日因长期离岗被原乐清市乳制品厂除名。

黄方伦就该问题多次向乐清市农业农村局反映申诉，要求乐清市农业农村局对除名一事予以审查，但未有结果。

黄方伦遂与其他100多名职工联名于2018年11月13日委托金科律师向乐清市农业农村局邮寄递交了《要求撤销乐清市乳制品厂除名决定的申请》。

乐清市农业农村局在收到申请后，要求对《企业职工奖惩条例》的效力进行说明，黄方伦等人又于2018年11月22日向乐清市农业农村局邮寄了《关于〈企业职工奖惩条例〉效力的说明》，但仍未得到答复。

2019年3月8日，黄方伦以邮寄方式向乐清市人民政府提出了行政复议申请材料，经补正，乐清市人民政府于同年3月20日予以受理。

乐清市人民政府审查后认为《企业职工奖惩条例》已于2008年1月15日宣布废
止，现有法律法规未规定乐清市农业农村局具有对企业的除名决定进行审查的法定职责，遂作出了驳回申请的决定。

另查明，原乐清市乳制品厂于1999年7月15日被工商管理部门注销，并于2011年8月9日经主管部门批准成立乐清市乳制品厂改制小组，但无企业清算组，故乐清市乳制品厂改制小组不具有诉讼主体资格。

一审法院认为原判认为：《企业职工奖惩条例》已于2008年1月15日宣布废止，而现有法律法规并未规定乐清市农业农村局具有对企业的除名决定进行审查的法定职责。

故本案涉及到法律溯及力的问题，即新法对生效前所发生的事件或者行为可否加以适用。

无论是根据法理还是行政审判中的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新"原则。

本案系履行法定职责之诉，乐清市农业农村局有否职权显然属程序问题，故根据现有法律法规，乐清市农业农村局无权提起审查程序。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。

乐清市人民政府根据上述规定驳回黄方伦的行政复议申请适用法律正确。

同时，根据《中华人民共和国劳动法》第七十七条“用人单位与劳动者之间发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。

调解原则适用于仲裁和诉讼程序"的规定，黄方伦如对企业的除名决定不服，可以通过仲裁、诉讼途径维护自己的合法权益。

据此，判决驳回黄方伦的诉讼请求。

二审上诉人诉称上诉人黄方伦诉称：一、一审法院认定事实错误。

1.本案系要求乐清市农业农村局履职案件，一审法院径行认定上诉人于1994年9月9日被乐清市乳制品厂除名错误。

上诉人离岗系因乐清市乳制品厂发不出工资，经与厂方协商后离岗自谋生路。

乐清市乳制品厂除名人数多达258名，在改制之前从未有职工听说被除名的事情，也没有收到任何除名文件。

后上诉人被告知其早已被除名，上诉人及其他职工一直
就该问题不断向乐清市农业农村局申诉，但乐清市农业农村局至今未对除名决定进行审查。

2.乐清市乳制品厂处于吊销未注销状态，原审法院认定乐清市乳制品厂没有主体资格错误。

二、乐清市农业农村局是否具有法定职责属于实体而非程序问题。

根据“实体从旧、程序从新"原则，应当适用旧法即《企业职工奖惩条例》。

在该条例失效之前，乐清市农业农村局对除名决定具有实质性审查职责。

早在2004年1月，由乐清市农业农村局人员在场召开的乐清市乳制品厂职工大会上，部分到会职工××被××已向乐清市农业农村局提出异议。

《乐清市人民政府专题会议纪要》（［2008］4号）要求乐清市农业农村局负责乐清市乳制品厂自建厂至停产期间所有职工的基本情况，以及乐清市农业农村局在一审中提交的证明其积极履职的材料均可印证其已经启动审查工作，只是没有结果。

现不能因为乐清市农业农村局拖延履行职责导致《企业职工奖惩条例》失效而免除其法定职责。

综上，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。

二审被上诉人辩称被上诉人乐清市农业农村局辩称：一、原审认定事实清楚，根据乐乳厂字（1994）12号文件，黄方伦因长期离职且无市场部通知，被乐清市乳制品厂于1994年9月9日除名。

2004年1月，乳制品厂清财领导小组（后改名为改制领导小组）根据当时工作需要及除名人员的反映，曾召开职工大会，决定在厂里安排值班人员，随时向已除名人员说明情况，并向已除名人员提供其本人的除名原文件。

期间有除名对象提出仲裁、诉讼，有的进行过信访，其中朱知成等十几人向法院起诉，法院判决除名有效。

从除名到现在时间久远，黄方伦既不到岗上班，也未收到工资发放、工作安排等，对自己早已被除名的情况应当早已知晓。

二、原审法律适用正确，判决结果正确。

《企业职工奖惩条例》已于2008年1月15日宣布废止，现有法律法规并未规定乐清市农业农村局具有对企业的除名决定进行审查的法定职责，上诉人的诉求没有法律依据。

反之，根据劳动法第七十七条“用人单位与劳动者之间发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。

调解原则适用于仲裁和诉讼程序"，
可见，上诉人对企业除名决定不服，应当通过仲裁或诉讼程序解决。

三、乐清市农业农村局作为后期的改制领导单位对黄方伦等人的信访事项相当重视，曾做过必要调查研究并进行协商、协调工作。

对原乐清市乳制品厂土地出让款用于偿还债务、缴纳税收等遗留部分在职工中如何分配处理，乐清市农业农村局将继续按照实事求是、公平合理的原则协调改制小组与相关职工包括上诉人等除名对象之间的关系，尽可能按照绝大多数人的方案妥善处理。

综上，乐清市农业农村局没有对上诉人等人的除名决定进行审查或予以撤销的法定职责，被诉复议决定正确。

请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人乐清市人民政府辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。

《企业职工奖惩条例》已于2008年1月15日宣布废止，而现有法律法规并未规定乐清市农业农村局具有对企业的除名决定进行审查的法定职责。

黄方伦如对企业的除名决定不服，可以通过仲裁、诉讼途径维护自己的合法权益。

请求驳回上诉，维持原判。

各方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随卷移送本院。

二审中，上诉人黄方伦申请证人周某出庭作证，以证明乐清市农业农村局未履行法定职责等相关事实。

经审查，该证人证言不属于新证据，本院不予接纳。

况且，乐清市农业农村局是否具有上诉人主张的法定职责，是否存在不履行法定职责的情形，该问题需结合相关规定进行判断，并非证人作证可以证明。

本院查明经审理，本院认定以下事实：黄方伦因被乐清市乳制品厂除名问题，与其他101名职工联名于2018年11月13日向乐清市农业农村局邮寄递交《要求撤销乐清市乳制品厂除名决定的申请》，请求撤销乐清市乳制品厂对黄方伦等101人作出的除名决定。

乐清市农业农村局在收到申请后，要求其对《企业职工奖惩条例》的效力进行说明，黄方伦等人于2018年11月22日向乐清市农业农村局邮寄了《关于〈企业职工奖惩条例〉效力的说明》后，至今未得到答复。

2019年3月8日，黄方伦以邮寄方式向乐清市人民政府提出了行政复议申请材料，经补正，乐清市人民政府于同年3月20日予以受
理。

乐清市人民政府审查后认为《企业职工奖惩条例》已于2008年1月15日宣布废止，现有法律法规未规定乐清市农业农村局具有对企业的除名决定进行审查的法定职责，遂作出了乐政复决字[2019]12号驳回行政复议申请决定书。

黄方伦不服，向原审法院起诉，请求责令乐清市农业农村局对黄方伦的除名决定进行审查，并撤销乐清市人民政府作出的乐政复决字[2019]12号行政复议决定。

本院认为本院认为，本案争议焦点主要是乐清市农业农村局对乐清市乳制品厂作出的除名决定是否具有审查的法定职责。

上诉人主张其具有法定职责的依据主要是乐清市人民政府专题会议纪要（[2008]4号）、《企业职工工资定级表》《企业职工调资审批表》《学徒工、试用工定级报告表》《企业职工适当增加工资升级审批表》以及《企业职工奖惩条例》（2008年1月15日废止）。

但，[2008]4号乐清市人民政府专题会议纪要规定的是乐清市乳制品厂改制或破产处置时，该厂职工基本情况及参加养老、医疗保险职工名单由乐清市农业农村局提供，其中并未涉及除名决定如何处理或乐清市农业农村局有权对除名决定进行审查等相关内容。

《企业职工工资定级表》等材料即便可证明乐清市乳制品厂1986、1991、1992年招工、调整职工工资等事宜需经乐清市农业农村局审批，但有权对招工、工资调整事项审批并不能当然推断出亦有权对除名决定进行审查的结论。

至于《企业职工奖惩条例》，已于2008年1月15日废止，上诉人于2018年依据已废止的《企业职工奖惩条例》要求乐清市农业农村局履行审查职责，理由不能成立。

此外，上诉人并未提供现行法律法规或相应证据以证明乐清市农业农村局对乐清市乳制品厂作出的除名决定具有审查的法定职责。

乐清市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，驳回黄方伦行政复议申请，并无不当。

另外，上诉人主张其于2004年及《企业职工奖惩条例》失效前曾多次向乐清市农业农村局申请履职，但并未提交相应证据予以证实。

况且，即便上诉人系基于2008年之前的履职申请提起本案履职诉讼，亦已超过起诉期限，其要求乐清市农业农村局依
据《企业职工奖惩条例》履行审查职责的请求，亦无法得到支持。

综上，上诉人的主张不能成立，对其上诉请求本院不予支持。

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
裁判结果驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人黄方伦负担。

本判决为终审判决。

落款
审判长章宝晓
审判员诸智影
审判员陈雕
二〇二〇年四月三日
代书记员祁森炜
北大法宝1985年创始于北京大学法学院，为法律人提供法律法规、司法案例、学术期刊等全类型法律知识服务。

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