治理与服务_社会工作行业组织功能定位_冯元_彭华民(1)

社会管理
■收稿日期：2014-03-03
■基金课题：国家社会科学基金重点项目
“中国社会福利制度发展创新”（09AZD040）；教育部人文社会科学研究项目“社会工作与志愿服务的关系与整合模式研究”（09YJA840024）；江苏高校哲学社会科学研究基金指导项目“抗逆力视域下流浪儿童救助模式创新研究”
（2014SJD270）。

■作者简介：冯元（1982—），男，汉族，社会工作师，助教，硕士；主要研究方向：社会福利，社会工作，流浪儿童。

■引文格式：冯元，彭华民．治理与服务：社会工作行业组织功能定位［
J ］．社会工作与管理，2015，15（1）：27—32．治理与服务：社会工作行业
组织功能定位
冯
元1，彭华民
2（1．南京特殊教育师范学院管理学院，江苏南京，210038；2．南京大学社会学院，江苏南京，
210046）摘要：全国性与地方性社会工作行业的逐步形成和发展，催生了大量的社会工作行业组织。

将其置于社会治理的理论框架中进行研究，发现社会工作行业组织需要从治理与服务两大维度来实现自身功能与价值。

具体而言，就是要加强行业自治与服务，促进社会工作机构与人才发展，增强社会治理主体力量。

同时，社会工作行业组织还应直接参与提供社会服务，促进民生建设，通过引领与示范促进社会行业发展，提升社会工作的社会影响力与专业认同度。

关键词：社会治理；社会工作行业组织；民生建设；行业治理中图分类号：C916
文献标识码：A
文章编号：1671-623X （2015）01-0027-06
自1991年中国社会工作协会成立、1994年中国社会工作教育协会成立以来，社会工作行业组织开始在促进社会工作教育与实务发展中发挥着重要作用。

然而，在党的十六届六中全会提出“建设宏大的社会工作人才队伍”战略任务以前，社会工作行业组织发展十分缓慢，2006年全国还只有十多家社会工作行业组织。

此后，随着全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会、以民生为重点的社会建设、社会管理体制创新、社会治理体制创新等国家战略的不断提出和持续推进，社会工作作为实现这些战略任务的重要参与主体受到政府与社会越来越多的重视与支持，获得空前的历史性发展机遇。

因而社会工作行业组织也在这一良好的环境下获得快速发展，据
统计，载至2014年9月，我国共有24个省级、77个地市级、
109个县级社会工作行业协会［1］
；民
办社会工作机构2452家（2013年新增1306家）；社会工作专业人才总量约为40万，其中持证社会工作专业人才总量约为12.31万
［2］。

随
着社会工作机构与社会工作人才队伍数量与能力的提升，社会工作行业将从初步形成走向快速
发展的新阶段，这意味着社会工作行业组织将在社会工作行业形成与发展的过程中肩负着更加艰巨的任务，扮演更加重要的角色。

因而，加强社会工作行业组织的理论研究具有重要的现实意义和强烈的紧迫性。

基于此，笔者试图在社会治理视角下探讨社会工作行业组织的功能定位，以期为社会工作行业组织发展实践提供理论参照。

社会工作与管理2015/01第15卷第1期
一、社会工作行业组织的概念界定
何为行业组织？国内学界尚未形成统一的概念界定。

谢晓尧基于西方行业组织发展考察，认为行业组织是西方经济发展的必然产物，它是由法人、组织和公民在平等自愿的基础上，基于成员共同目标，旨在实现和维护共同利益而形成的一种非营利性社会组织［3］。

从我国社会组织发展实践来看，行业组织属于社会团体范畴。

我国《社会团体登记管理条例》将社会团体定义为“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”［4］，因而在实践层面可以将行业组织视为社会服务类的行业性社会组织（社会团体）。

何为社会工作行业组织？国内尚无明确的概念界定，也较少有学者对其概念的内涵与外延深入研究。

值得肯定的是，近年来民政部和中国社会工作协会开始注意到社会工作行业组织建设的重要性，并就其基本概念、功能定位、组织架构、发展策略、治理方法等开始进行理论研究与实践探索。

在戴均良看来，社会工作行业组织是“社会工作行业人员与机构进行自我管理与服务的重要平台和加强社会工作专业人才队伍建设与促进社会工作事业发展的重要力量”［5］。

赵蓬奇基于我国社会工作行业组织的发展实践经验考察，将社会工作行业组织界定为，“以专业社会工作价值观为指导，以专业社会工作方法为手段，以从事社会服务为组织使命，以发挥党委政府参谋助手和服务机构与从业人员桥梁纽带作用为己任，通过服务政府、服务社会、服务行业和服务会员，促进社会和谐发展的组织。

”［6］基于上述观点，笔者认为，社会工作行业组织可以界定为社会工作领域中的社会工作机构与社会工作者自愿组成的，依据法律和章程，旨在维护和实现成员的共同利益与目标的民间性、非营利性社会组织。

一般情况下，社会工作行业组织主要包括社会工作（者）协会、联合会、促进会、委员会等。

二、社会治理视角下的社会工作
行业组织功能框架
国家治理体系与治理能力现代化是我国在当前推进全面深化改革的关键时期提出的重大战略，社会治理是这一战略的核心议题。

如何提高社会治理能力不仅需要把握全面深化改革大局这个时代背景，还要从社会治理的主体、目标与方式进行改革创新。

前者是一个前提性条件，为社会治理提供了总的方向与目标，后者是社会治理的基本内涵，是社会治理创新的基本着力点。

从社会治理的主体来看，政府、市场与社会作为现代社会的基本结构，它们在参与社会治理中有着各自的优势与不足，政府在制定公共政策、提供公共服务、维持社会秩序方面具有优势；市场在发展经济，增加物质财富，供给生产生活物品方面具有优势；社会在发展社会服务、传递公益志愿精神、激发社会活力方面具有优势，但一旦它们各自离开自己所属的领域就可能出现“政府失灵”“市场失灵”与“社会失灵”等问题［7］。

改革开放以来，在经济主义主导下我国长期偏重于经济建设与经济政策发展，忽视了政治体制与社会体制的同步改革创新，导致经济与社会发展不均衡，产生了大量诸如贫困、失业、犯罪等社会问题与社会风险。

党的十八届三中全会提出全面深化改革的战略任务，并提出从社会治理体制创新和深化政治体制改革等几个方面来激活改革活力。

政治体制改革的核心目标指向服务型政府构建与法制型政府构建。

前者主要是政府要弱化“管理”职能，强化“服务”职能，通过简政放权，还权于民，培育社会主体；后者主要是要推进依法治国，加强法制建设，强化依法行政、依法治理意识，规范政府行为，保障公民权利。

社会治理体制创新的核心目标指向多元治理主体格局构建与社会活力激活。

前者主要是要将政府“统管”式的单一主体治理模式转变为由政府、市场、社会、公众“合管”式的多元主体治理模式；后者主要是要积极培育社会组织和其他社会力量，调动一切积极因素，激活社会发展活力，提高社会治理水平。

社会治理作为一种多主体“合作共治”的现代社会治理模式，已逐渐成为共识。

然而，我国当前仍然处于强政府弱社会的社会结构格局，社会一方力量还很弱小，还不足以全面承担自己的社会治理责任。

因此，在构建多元社会治理主体格局的初期，政府与社会
社会管理
必然需要通力合作，共同培育和发展各类社会组织，促进社会主体的壮大。

从社会治理的目标来看，其最终目标是要达到“善治”。

何为善治？学术界虽已争论数十年，但仍无定论，人们较为认同的意涵是最大限度地维护与实现公共利益。

马赫布·乌尔·哈克在前人的基础上进一步将善治视为“人性化治理”，即要构建一种竞争性的、非歧视的、公平公正的经济治理系统；构建一种参与性的、迅速回应的、有责任感的政治治理系统；构建一种良性的、灵活的社会自治系统［8］。

从我国的实践来看，党的十八届三中全会所提出的“实现发展成果更多更公平惠及全体人民”思想体现的就是一种“善治”目标。

沿着这个目标，党和国家对政治、经济、文化、社会与生态五大领域的深化改革进行了总体部署，其目标就是要促进人与社会、人与人、人与自然之间的关系协调，即构建各方面协调有序发展的和谐社会。

我国经过了长达30多年的以经济发展为主导的改革，社会利益格局、社会结构格局、社会关系格局都发生了深刻变动。

经济与社会发展日趋加速，“流动性”与“不确定性”的现代社会特性虽为社会及个体的发展带来了许多机遇，也给社会及个体带来难以应对的各种风险和挑战。

个体作为具有“趋利避害”本能的社会性动物，在改革期往往容易陷入“道德”“法律”与“功利”的多重选择困境中。

从改革过程中所涌现的社会问题来看，不少问题正是政府、企事业单位、社区、家庭等组织及其组织中的个体在功利主义的引导下形成短视的观念与行为，从而诱发和加重了许多社会问题与社会矛盾。

这些问题可以从当前越来越严重的社会越轨风险与社会信用危机、生态环境危机等得到一定印证。

由此可见，社会治理的重要目标是社会关系的重构与再造，构建一个健康和谐的社会。

在这种社会中，社会及个体具有公共责任意识和社会公共精神，拥有“以人为本”“生态为本”与“可持续发展”的理念，并用这些精神与理念指导社会实践，共同促进与实现社会公平正义与社会发展。

从社会治理的方式来看，良好的治理必然要依托系统治理、依法治理、源头治理与综合治理的综合运用。

系统治理主要是要促进各治理主体间的协同治理与力量整合，在党委领导和政府主导的前提下，充分调动社会组织与公众的积极性，共同参与社会治理活动。

党的十八届四中全会提出要“提高社会治理法制化水平”，就是要通过法律体系的完善与执法能力的提升，实现以下目标：其一，为各社会治理主体的治理活动提供法律依据，特别是为社会主体的“进场”提供合法性依据；其二，规范各社会治理主体的治理行为，预防缺位、错位与越位问题的出现，及时纠正各治理主体的诸如腐败、怠工（不作为）等不良行为的产生；其三，保障公共利益与公平正义等社会治理价值目标的有效实现。

源头治理是在治理次序上针对不同的问题，处理好轻重缓急、本末先后、表层深层关系。

我国经历了历久弥新的农业社会文明，“民为邦本”治理思想正是农业社会所馈赠给现代社会的重要文化思想遗产，对把握社会治理的本质仍极具指导意义。

因而，在现代社会治理中必须紧抓民生建设与制度建设不放。

民生建设意在让全体人民得到改革发展带来的实惠，改善人民的生活质量，提升社会福祉；制度建设意在让全体人民获得公平正义，在接受公共服务与实现个体发展上拥有均等机会。

综合治理强调在治理手段上要“德治”与“法治”并重，要综合运用行政、法律、经济与道德的手段，在治理主体上要注重整合政府、市场、社会组织与公众各方的资源与优势，形成强治理能力［9］。

在上文探讨社会治理主体、目标与方式的基本内涵后，再来探讨社会工作与社会治理的关系，社会工作行业组织在社会治理背景下的功能定位问题就相对明晰了。

首先，社会工作是社会治理的重要参与主体。

在西方社会福利制度体系中，社会工作扮演着极其重要的角色，在参与社会福利治理与社会问题治理中发挥着独特的优势。

在社会工作进入我国后，民政部门主动将民政工作视为中国特色的社会工作，而民政工作在民生建设中扮演着骨干力量角色。

因而，社会工作在参与我国社会治理与民生建设中同样扮演着重要的主体力量角色。

社会工作以何种形式参与社会治理呢？其必然是以重要社会主体的身份出现，且必然是以行业的身份参与。

其次，社会工作追寻社会治理的核心价值目标。

社
社会工作与管理2015/01第15卷第1期
会工作是一门助人的专业与职业，其追求的目标是通过帮助以弱势群体为重点的社会成员解决问题、恢复功能、适应社会，进而促进社会公平正义与社会进步。

再次，社会工作为社会治理提供治理方法。

社会工作强调“人在环境中”的行动理念，注重服务对象自身与其所在环境的资源整合与问题的系统治理与综合治理。

社会工作关注良性互动的专业关系的构建与维持，重视社会规范与职业伦理的遵循，这有利于依法治理的实施。

社会工作注重运用个案、小组、社区等方法从各个层面帮助服务对象解决问题，其焦点不仅是现实问题的解决，更是服务对象的能力成长与意识觉醒，注重从根源上治理社会问题。

从理论的预设来看，社会工作将是社会治理的重要主体，并将发挥积极作用。

但现实中，社会工作人才与社会工作机构规模小，数量少，在参与社会治理过程中的力度、广度、深度和效度仍不尽人意。

这也正是政府在近年大力培育与发展社会组织，尤其是社会工作组织的现实动因与理论逻辑。

社会工作组织包括社会工作行业组织与各类社会工作服务机构，前者是社会工作行业发展的规范性与促进性力量，后者是社会服务的直接提供者。

随着社会工作人才与社会工作组织总量不断增长，城市性的、地区性的、全国性的社会工作行业正在逐步成长，这为社会工作行业组织发展提供了契机，也为自身的定位提出了新课题。

党的十八届三中全会提出“社会组织自我调节”，党的十八届四中全会提出“行业依法治理”，支持社会主体自我管理与约束，并重视行业规章、团体章程等社会规范的作用，这实际上强调，在社会自治过程中要注意发挥行业自治的作用。

对于社会工作这样一个新兴的行业，社会工作行业组织在谋求自身发展的同时，更为重要的职责就是促进行业治理与发展。

社会工作作为一个行业，本身也是社会的一部分，或者说是一个较小的社会系统，社会工作行业的自治实质上也是社会自治的重要内容。

社会治理的主要任务和目标就是要加快政府职能转变，构建服务型政府；加快培育社会组织，激发社会活力，增强社会主体力量；加强民生建设，提升人民幸福水平；加强法制建设，保障社会治理主体有序参与，促进社会公平正义。

社会工作行业组织作为社会治理主体也必然要肩负这些使命，而其自身的行业属性又赋予了特定的价值与功能。

归结起来，可以从行业治理与社会服务这两个维度来定位社会工作行业组织的功能角色。

具体而言，其重要功能包括承接社会工作行业管理功能，促进社会工作政策体系完善，培育社会工作服务机构，参与社会工作人才队伍建设，促进社会工作行业自治和提供社会工作专业服务。

三、社会工作行业组织功能定位分析
第一，积极承接政府转移职能。

社会治理体制创新的核心动力在于政府职能转变，将不属于政府的职能交由社会和市场承担。

在构建“小政府、大社会”的服务型政府过程中，政府在强化自身在国家公共安全、社会秩序、立法等公共服务职能之外，要逐步将教育、就业、养老、医疗、社会保障等社会福利服务职能和部分公共服务职能转交给社会与市场［10］。

随着政府进一步简政放权，诸如社会工作行业与人才队伍发展规划、社会工作机构与项目督导与评估、社会工作者职业资格评定与信息管理、社会工作机构培育与服务提供等职能都将交由第三方来承担，而社会工作行业组织将是最具实力和专业性的理想承担者。

2014年民政部《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》将社会工作行业组织纳入政府服务购买对象范围，并明确有条件的地区逐步将“民办社会工作服务机构及其有关人员的资质核查、信息统计、教育培训等日常管理事务委托社会工作行业组织承担”，这为其今后承接政府转移职能提供了重要的政策依据。

第二，积极促进社会工作政策体系完善。

依法治理的前提是有健全的法律体系，能够为社会治理主体的治理行为提供法律依据，并能保障其合法权益。

当前，社会工作的社会认同度仍不高，社会工作的实质性发展仍不足的重要原因是社会工作政策体系不完善且执行力不足［11］。

在社会工作尚未成熟到可以大规模承接政府购买服务和大范围高质量地回应服务对象诉求前，社会工作的合法性与专业地位仍然需要法律与政策提供法律合法性与政治合法性保障。

因而，政
社会管理
策倡导对于社会工作获得合法性和政府支持尤为重要，而政策倡导又正是社会工作自身专业的重要功能。

社会工作行业组织可以借鉴其他行业组织，通过出席听证会、游说政府官员、非正式接触、参与政策制定、社会动员、提交两会议案、提供研究报告或政策建议、组织研讨会或论坛以及法律诉讼等形式，促进政府加强社会工作立法和政策完善，为社会工作发展提供政策动力支持。

第三，大力培育社会工作服务机构。

社会治理是一种政府、市场与社会三大主体平等合作共治的新型治理方式。

然而，我国社会工作服务机构、社会工作行业组织和社会工作专业人才总量还很小，尚未形成一个成熟的行业，因而在社会治理中社会工作行业的作用仍十分有限。

2009年与2014年民政部就促进民办社会工作服务机构发展，两次制定专门政策，其重要目标就是要发挥民办社会工作服务机构的载体与阵地作用，促进社会工作人才发展，参与推动社会治理与社会工作专业服务发展。

社会工作行业组织作为政府与社会之间的纽带和桥梁，可以承接政府有关社会工作机构培育的职能服务，参与诸如社会组织培育中心等社会工作服务机构孵化基地建设，孵化和支持社会工作服务机构和服务项目发展；可以利用自身优势，提供有关社会工作服务机构的登记注册政策、政府购买服务政策、公益创投项目申报政策等方面的咨询与指导，引领社会工作服务机构的发展；可以加强社会工作行业和社会工作服务机构研究，促进政府出台和优化社会工作服务机构发展的支持性举措和政策；可以整合多方资源，为社会工作服务机构及其人员提供资金、技术、信息和培训等资源；可以针对不同群体、不同领域的需要，促进老年人、残疾人、青少年、妇女儿童以及民族、医务、学校等方面的专门性和综合性社会工作服务机构发展。

2014年7月以后，国家对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织的登记注册政策进一步放开，这将刺激社会工作服务机构的快速增长。

社会工作行业组织一定要把握好这一契机，充分发挥自身的载体和纽带作用，促进社会工作服务机构的健康有序发展。

第四，积极推进社会工作人才队伍建设。

2011年19部委联合下发的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》提出，“到2020年，社会工作专业人才总量增加到145万人，其中中级社会工作专业人才达到20万人”。

实际上，到2014年3月我国只有社会工作专业人才40万名，持证中级社会工作师为31183名，助理社会工作师91901名。

［12］这距离2020年预定的规划目标相去甚远，可见社会工作专业人才队伍建设既任重道远又形势紧迫。

社会工作行业组织需要主动协助政府做好社会工作专业人才需求预测与人才发展规划，促进社会工作专业人才规模扩大、人才结构优化、人才素质提升、人才服务能力提高、人才发展环境改善。

具体而言，一要依托自身优势促进各方加强沟通合作，构建社会工作人才发展多元主体体系；二要促进政府和行业优化社会工作人才发展政策，要重点强化社会工作专业人才培养、选拔、使用、流动、评价、激励等政策的完善和衔接；三要主动参与社会工作服务人才、管理人才、教育与研究人才等重点工程的实施；四要积极开展社会工作培训和继续教育，促进传统社会工作从业人员向专业社会工作人才转型，提升专业社会工作人才的服务能力、专业理念和综合素质。

五要加强社会工作专业人才信息化管理与服务，依托国家和地方“社会工作人才（者）登记信息系统”、行业组织“会员注册信息系统”等信息平台，加强社会工作专业人才的信息登记、需求观测、专业评估与社会监督。

第五，促进社会工作行业自治。

社会工作行业组织作为行业自治组织，促进社会工作行业健康有序发展是其核心职责所在。

如何实现有效的行业自治呢？从实践情况来看，应该从加强行业组织内部治理能力、加强行业内部关系协调、规范和监督行业行为、提升行业外部形象等入手。

首先，要建立健全社会工作行业组织的法人、理事会、监事会等组织结构；建立完善行业组织的财务、人事、学习、培训等制度以及事务公开制度；适当提高行业组织从业人员的社会工作专业人才比例，并加强从业人员的专业培训学习。

通过系列措施增强行业组织的内部治理能力和外部执行力。

其次，要积极搭建沟通、交流与合作平台，增强行业组织的凝聚力与引领力，促进。