中国农村土地流转政策变迁的制度逻辑——基于历史制度主义的分析

青海社会科学 2019年第1期
中国农村土地流转政策变迁的制度逻辑
——基于历史制度主义的分析
吴光芸 万 洋
摘 要：中国农村土地流转政策经过三十多年的循序发展和渐进演变，其具体政策内容也随着农村生产力的实际发展情况在进行不断更新与完善。

通过对1984年至2017年的农地流转政策及法律文件进
行梳理和政策文本解读，将改革开放以来中国农地流转政策变迁过程分为重启—发展—规范—创新四个
阶段。

基于历史制度主义的历史分析范式研究中国农村土地流转政策重启背后的制度逻辑发现，该政策
的重启是由广大农民自下而上推动农村土地经营制度改革过程中带来的一件“副产品”。

与此同时，在
上世纪90年代初期，农地流转政策经历一次路径上的调整，成为中央政府发展适度规模经营和构建新
型农业经营体系的工具手段，并在其后演变过程中表现出极强的路径依赖特征。

最后，运用历史制度主
义中的结构分析范式探讨农地流转政策变迁动力机制议题，并解析出宏观制度环境的变化、政治精英理
念的更新、其他相关政策的作用、社会经济技术的革新、传统历史文化的影响、外部示范效应的压力以
及政治行动者的推动七个主要影响因素。

为此，中国农地流转政策未来发展演进需要在坚持完善现有农
村土地制度安排基础上，遵循生产力与生产关系相适应的客观规律，更多地表现出一种人本价值取向。

关键词：农地流转政策变迁历史制度主义路径依赖动力机制
中图分类号：F301.3文献标识码：A文章编号：1001-2338(2019)01-0086-09
作者简介：吴光芸，女，南昌大学公共管理学院教授、博士生导师，南昌大学公共政策研究所所长，南昌大学廉政研究中心研究员；万洋，男，南昌大学公共管理学院行政管理专业研究生。

2017年10月31日第十二届全国人大常委会第三十次会议对《农村土地承包法（修正案草案）》进行了审议。

此次修改的主要内容包括稳定农村土地承包关系并长久不变，维护进城务工和落户农民的土地承包权益，所有权、承包权、经营权三权分置，土地经营权入股等七方面内容。

而农村土地流转政策的发展与创新，有利于促进土地资源优化配置，将农村土地作为要素要流动起来，培育出新型农业经营主体和构建新型农业经营体系，进而实现农业现代化与新型工业化、信息化、城镇化同步发展的伟大目标。

通过对改革开放以来中央关于农村土地流转的全部政策及法律文件的详细梳理，可以清楚发现，重启之后的中国农村土地政策在这几十年时间内不管是战略上的政策目标，还是具体的政策内容存在重大改变和明显差异，因此本文对1984年至2017年的农地流转政策及法律文件进行梳理和政策文本解读，将改革开放以来我国农地流转政策变迁过程分为重启—发展—规范—创新四个阶段。

并且运用历史制度主义的研究范式分别探讨中国农村土地流转政策重启背后的制度逻辑、变迁路径轨迹及变迁动力机制议题，从而系统总结出我国农地流转政策变迁的轨迹与成因，有利于为未来中国农村土地流转政策的发展与创新提供宝贵的经验。

基金项目：国家社会科学基金项目“农村互助养老的制度化供给机制研究”(项目批准号:18CSH064)、江西省学位与研究生教育教学改革研究项目（JXYJG-2017-010）的阶段成果。

一、理论分析框架：历史制度主义
作为新制度主义中三大流派之一的历史制度主义，倾向从广义上界定制度的含义，其既包括各政治经济组织及其正式规则（如法律、公共政策和各种规章制度），也包括社会规范、习俗、惯例、符号以及仪式等非正式制度[1]。

同时相信正是这些各式各样的制度安排着行动者间行为及关系的互动，并强调制度发展过程中历史的重要性，以及制度分析过程中经常被忽视的动力机制问题。

历史制度主义也受到结构功能主义的影响，认为各群体、民族、国家间的集体行为存在差异性的主要原因是其政治制度与组织结构的不同，通过对各国历史发展过程及相互比较，寻找出制度变迁的各种独特模式和特定制度环境下哪些因素影响着政策革新与变迁[2]。

历史制度主义最大的特色是在研究稳定制度安排下的政策变迁影响因素的过程中，将制度作为自变量进行分析，用以解释国家间具体政策的差异性[3]，将制度置于理论分析的中轴，以历史为基础，构建了一种异于其它制度制度主义的独特分析范式，其中结构分析范式和历史分析范式是历史制度主义中的两种最重要的理论分析范式。

（一）结构分析范式
该范式主要包括三种结构观：“背景-制度”结构、“制度-变量”结构和“制度-行为”结构。

“背景-制度”结构关注国家宏大制度背景与具体制度安排之间的结构关系，强调国家宏观制度情境对具体制度及政策安排的制约作用。

[4]“制度-变量”结构指影响政治结果的各种政治变量与制度之间的结构关系或排列方式。

历史制度主义者不再认为制度是产生某一政治后果的唯一因素，倾向于将制度与其它因素一道定位于因果链之中。

[5]“制度-行为”结构指政治行动者的行为与具体制度安排的互动关系模式。

制度与行为的互动是具体制度及政策变迁的根源，而这行为是由政治行动者产生，如政治领导人、政府部门、大众媒体和社会公众等。

[6]
（二）历史分析范式
该范式通过对政策演进过程的历史轨迹的追溯，强调过去对现在与未来的重要影响，其研究主要内容包括制度演进中的变迁模式和动力机制分析。

[7]在历史制度主义最新研究成果中存在四种主要的制度变迁模式，即路径依赖、断裂均衡、关键节点和渐进转型，四种模式相互交叠，共同解释制度稳定、持续和变迁等核心问题。

[8]而在制度变迁中的动力机制分析中，瑟伦和斯坦默指出制度变迁的动力机制的主要来源是宏观背景（政治、经济和社会）的变化和行动者的策略调整及相互间的冲突。

[9]
历史制度主义作为一中层理论，衔接宏观上的制度环境背景和微观上行动者行为等众多复杂且为互动关系的影响因素，为公共政策学科研究一项历史较长的政策变迁过程提供一种全新的分析框架。

因此，运用历史制度主义研究历时近四十年之久且深受各种宏、微观制度及政策等影响的中国农地流转政策变迁过程是必要且合适的。

二、中国农村土地流转政策变迁的历史演进
1950年的中国《土地改革法》“承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。

这意味着在新中国建立初期，农村土地所有权归广大农民所有，国家允许农户以各种形式转让农地。

但是，到了1956年，随着农业社会主义改造基本完成及之后的人民公社制度逐步建立起来，农地开始由公社统一经营生产，并禁止任何形式的土地流转，直至改革开放初期该局面仍然没有发生改变。

1984年，随着中央一号文件的颁布，国家首次在政策层面上默许了农地流转行为，但该时期的法律还处于滞后状态，仍然禁止对农村土地进行任何方式的流转。

基于此，我们将1984年作为中国农村土地流转政策的重启期的起点，并根据不同时间阶段和相关政策与法律法规的具体内容把中国农地流转政策的变迁历程分为四个时期：农地流转重启时期（1984-1992年）、农地流转发展时期（1993-2002年）、农地流转规范时期（2003-2012年）和农地流转创新时期（2013-2017年）。

（一）农地流转重启时期（1984-1992年）
该时期中国农地流转政策不仅经历了从禁止流转到允许流转的变迁，而且农地流转活动也从无偿向有偿的转变，从单一转让方式向多种转让方式的转变。

1984年中央虽然允许承包农地转包行为，但同时禁止以其他任何方式流转农地，并在1986年以法律的形式禁止以买卖、出租等形式流转土地，这说明该时农地流转必须是无偿且只有转包这一种形式。

1988年4月，国家对八二宪法进行了首次修订，从宪法的高度承认了农地流转的合法地位（见表1），同时“出租”这种流转形式也得到法律上的默许。

表1 农地流转重启时期的主要政策与法律（1984-1992年）
政策和法律文件名称主要内容
关于一九八四年农村工作的通知（1984年）一九八六年农村工作的部署（1986年）
把农村改革引向深入（1987年）
中华人民共和国宪法（1988年）
中华人民共和国土地管理法（1988年）社员在承包期内，可经集体同意，可以由社员自找对象协商转包鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户
经集体同意，允许农民将自己不耕种的土地转包其他农民
土地的使用权可以依照法律的规定转让
集体所有的土地使用权可以依法转让
（二）农地流转发展时期（1993-2002年）
该时期由于农地非农用化活动的剧增，致使农地锐减，因此1998年新修订《土地管理法》开始实行严格的土地用途管制（见表2）。

这表明国家越来越重视农村土地流转问题，并从被动允许农地流转的角色逐渐转变为主动引导的角色，使得该时期的农地流转呈现出强制性的特征。

地方政府为了完成上级规定指标，强制农户进行流转农地行为，最具代表性的就是“反租倒包”和“两田制”两种方式[10]，而中央并没有专门法律或政策文件具体明确地对农地流转问题进行详细规定和原则性约束。

表2 农地流转发展时期的主要政策与法律（1993-2002年）
政策和法律文件名称主要内容
建立社会主义市场经济体制若干问题的决定(1993年)
中华人民共和国农业法(1993年)
稳定和完善土地承包关系的通知(1995年)
进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知(1997年)
中华人民共和国土地管理法(1998年)中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定(1998年)
做好2002年农业和农村工作的意见允许土地使用权可以采取转包、入股等多种形式依法有偿转让
承包方可以转包所承包的土地，也可以将承包合同的权利和义务转让给第三者
允许承包方在承包期内，将承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护
少数经济发达地区，农民自愿将部分“责任田”的使用权有偿转让或交给集体实行适度规模经营，这属于土地使用权正常流转的范围，应当允许首次提出土地用途管制制度，明确规定土地流转不得改变土地用途，土地使用权可以依法转让
土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让
按照依法、自愿、有偿的原则，加强对农村土地流转的引导和管理，严禁强行收回农户承包地搞土地集中
（三）农地流转规范时期（2003-2012年）
2003年开始实行的《农村土地承包法》，对农地流转原则、方式和其他需要注意事项作了详细规定与说明，这为中国农地流转的实践提供了明确的理论指导和法律依据。

此后农地流转的政策或法律文件都以“承包经营权流转”的一词代替先前的“使用权流转”。

同时，中央政府多次颁布相关法律及政策文件强调农地流转要在“依法、自愿、有偿”原则下进行，且该时期的政策目标主要为加强对农地流转市场管理与服务和健全农地流转机制（见表3）。

表3 农地流转规范时期的主要政策与法律（2003-2012年）政策和法律文件名称主要内容
中华人民共和国农村土地承包法(2003年)
促进农民增加收入若干政策的意见(2004年)农村土地承包经营权流转管理办法(2005年)中华人民共和国物权法(2007年)
推进农村改革发展若干重大问题的决定(2008年)
加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见(2010年)
加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见(2012年)国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转，并对农地承包经营权流转作了较全面的规定
健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制
对农村土地承包经营权流转给子较全面规范
将土地承包经营权明确解释为一种用益权，以保护农民流转土地的权利，提高土地流转的成效
加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以多种形式流转土地承包经营权
加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础。

上发展多种形式的适度规模经营
按照依法自愿有偿原则，引导土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营，促进农业生产经营模式创新;加强土地承包经营权流转管理和服务
（四）农地流转创新时期（2013-2017年）
2013年，为贯彻落实全面深化改革的战略部署，赋予广大农民对承包农地的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押和担保权能，表明中国农地流转政策开始步入一种全新的局面。

接下来相关政策文件单独提出了“经营权”的概念，将土地承包经营权进一步划分为承包权和经营权，并允许农地经营权可以入股从事农业产业化经营。

此后几年的农地流转政策具体内容主要是在不断探索和丰富“三权分置”的具体实现形式，依法推进农地经营权有序流转（详见表4）。

表4 农地流转创新时期的主要政策与法律（2013-2017年）
政策和法律文件名称主要内容
全面深化改革若干重大问题的决定(2013年)全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见(2014年)
关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见(2015年)
关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见(2016)
深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见(2017年)赋予广大农民对承包地的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押和担保权能
将土地承包经营权进一步明确划分为承包权和经营权;允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资
引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营
明晰土地产权关系，完善农村土地所有权、承包权、经营权分置通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营
三、中国农村土地流转政策变迁路径分析
改革开放以来，中国农地流转政策经历了从禁止到重启再到创新的演进过程，整个变迁过程中在维护农民根本利益的前提下，政策具体内容也不断根据农村土地经营实践活动进行相关调整，以遵循生产关系与生产力相适应的客观规律。

而在上世纪90年代初期，该政策发生大方向的路径调整，其后在其发展演进过程中呈现出极强的路径依赖特征，并逐渐步入一种制度的自我强化状态。

（一）制度结构：农村土地制度改革推动农地流转政策重启
中国农地流转政策的重启过程必须与该时期的农村土地制度改革背景相结合，才能准确了解其重启背后的制度结构逻辑。

1978年的安徽省凤阳县小岗村私底下进行“分田到户”举动，暗示着全国农村正在悄悄进行一场由广大农民自下而上推动的农村土地经营制度改革。

但由于支持人民公社制度的力量，中央高层对此改革活动的态度处于观望甚至严厉打击状态。

1979年，在实行“包产到户”遇到重大阻力的关键时期，邓小平同志站出来给予了巨大支持，提出一些符合条件的
地方可以进行“包产到户”。

直到1982年中央政府才以发布一号文件的形式开始承认包括“双包制”在内的各种责任制的合法性。

与此同时，在地方政府大力推广家庭联产承包责任制之际，也存在少部分农民由于家里缺少劳动力或其它一些自身原因，不顾当时相关法律和政策规定，还是把自家承包的农地私底下偷偷流转给亲戚、朋友或邻居等其他农户经营，如1983年的福建省霞浦县转包土地的农户已占全县总农户的4%。

[11]1984年，随着乡镇企业兴起的原因，为了避免有些农户所承包的农地出现抛荒，中央政府不得不以政策文件的形式默许农户这种自发、自愿的农地流转行为，开始允许农民在经发包人同意后转让农地承包合同给其他农户。

同时在各种力量推动下，国家于1988年修改宪法，从宪法的高度承认农地流转行为的合法化。

当然此时期的农地流转活动只是在传统农户间自发进行，不管是流转个体间的农地面积还是全国总农地流转面积都很小，而且农地流转出去后还是用于传统农业的家庭小规模分散经营。

（二）关键节点:农地流转政策变迁过程中的路径调整
关键节点是路径依赖的起点，可理解为历史发展中的转折时期、制度设计和重大决策的关键时期，对制度后期的变迁轨迹具有重大影响作用。

中国于1992年正式提出建立市场经济体制，这一重大决策也成为中国农地流转政策变迁的关键节点。

这次路径上的调整是由多方面原因造成的，最主要是由于家庭联产承包责任制的局限性逐渐显露。

由于改革开放初期的农村土地制度改革对中国农业生产的影响是一次性的突发效应，到1984年制度改革的冲击基本上释放完毕[12]，导致中国农业发展速度有所放慢，而家庭联产承包责任制所带来的负效应也日益明显。

随着我国农业生产力的提高，传统的以家庭为基本单位的农地分散、小规模经营方式成为我国农业进一步发展的主要障碍。

农地由家庭分散小规模经营，导致相关资源比例配置不均衡和不合理，不仅增加了农业生产的管理成本，也导致产出率和劳动生产率低下，难以形成规模经济效益。

这客观事实迫使我国农业生产经营方式必须进行转型，从而实现由传统农业向现代农业的转变。

而产业化、专业化、规模化是现代农业经营方式的基本特征，发展多种形式的适度规模经营是现代化农业必不可少的组成要素。

并且由于中国现有的农村土地制度要求农地适度集中方式是通过土地流转方式而非其它方式（土地买卖等），这就需要中央政府对农地流转政策要进行全方面的调整以适应发展农业适度规模经营的客观要求。

因此，从1993年开始，中央政府就允许少数经济比较发达地区进行农业规模化经营的试验。

（三）自我强化机制：国家主导下农地流转政策变迁的路径依赖
皮尔逊认识到路径依赖在政治生活中的独特性，由于各种不同的原因致使政治生活中正反馈时常发生。

[13]同时该变迁模式认为制度的产生并不是全都来自于偶然性，从变迁的角度看，路径选择或多或少是集体行动者在关键节点精心选择的结果。

中国农地流转政策变迁自经历变迁路径调整以来，表现出极强的路径依赖特征。

这使得该政策此后沿着中央政府预设的路径轨迹上演进发展，进入一种“回报递增”状态，并慢慢形成一套完整的正反馈机制，在降低成本、收益递增方面起到积极作用，具体表现在四个方面：
1.高昂的路径调整成本。

在某一特定制度创立之初，其初始建构成本巨大，而当随着该制度的推行，对其进行进一步投资将会带来较高的报酬，逐渐形成规模效应，但这也使得退出或改变这项制度安排的成本巨大。

自1993年至今历时25年，仅中央政府层面就颁布30多项法律、法规、政策文件对其进行建构和巩固。

同时为建立健全农村土地流转管理服务制度，需要建立一系列完备的制度方案（包括农村土地流转信息收集发布制度、用途审查制度、承包经营权流转登记备案制度、合同管理制度和纠纷调处制度等），以及截至2017年7月全国各地建立了约2万个土地流转服务中心。

相关制度和组织的建立耗费巨大的人力、物力和财力，并且由于制度初始建构成本巨大，使其退出或再次进行路径调整的成本急剧增加。

2.学习效应。

即适应制度行动者会遵循其所具备的思维习惯产生对制度回报率的预期，进而
不断进行相应调整的过程。

因此，从某种涵义上讲，学习速度的快慢决定了制度变迁的快慢。

在中国农地流转政策变迁过程中中央政府关键领导人也存在不断的学习过程。

自家庭联产承包责任制的突发效应释放完毕后，中央政府关键领导人就逐渐认为现代农业相适应的经营方式是适度规模经营而非以家庭为单位的小规模分散经营。

因此在地方政府（山东省潍坊市）提出一种现代农业经营方式——农业产业化，中央政府对此大力支持并推广该经营模式。

其后，中央政府相关部门及其人员仍然存在一系列学习过程，使得该政策在既定目标下政策内容不断具体和完善。

3.协同效应。

在人类集体行动中没有一项制度是独自发挥作用，都要与其他一系列制度以及非正式制度相互补充和协调，共同规制着人们思维习惯和行为方式等。

农村土地产权制度是农地流转的基本前提，自从经过社会主义改造和农业合作化以来，农地的所有权和使用权出现了分离，这为通过流转农地的承包经营权途径来发展农业适度规模经营奠定了制度基础。

土地的用途管制制度是农地流转的重要底线，1998年修订《土地管理法》首次提出“土地用途管制”，特别提出农地流转不得改变农地农用的原则，对18亿亩耕地红线总量进行严格控制。

同时还有其它一系列相关制度和政策（如农民工政策、农村社会保障制度等）影响着农地流转政策的变迁，这一系列制度和政策共同构建成一个具体制度网络，规制着农地流转政策变迁路径的演进方向。

4.适应性预期。

制度一旦确立，行动者对制度适应性预期的增加往往会导致其习惯于从既定的制度要素中寻求指导，进而导致制度的现有演进路径被进一步强化。

中国农地流转政策的适应性预期主要表现在政策制定主体和政策实施客体两方面上。

一是农地流转政策呈现出较强的政策延续性和连贯性特征，自上世纪90年代以来，历届中央政府对我国农业发展问题保持的理念与邓小平所说的“第二个飞跃”相一致，都鼓励和支持传统农户向新型农业经营主体转型和发展多种形式的适度规模经营。

二是中国农民对该路径下的农地流转政策认同程度随着该政策演进也越来越高，政策认同程度主要表现在现实生活中的农地流转率上，中国农地流转率从上世纪的不足3%到2008年的8.9%，再到2017年的37%。

四、中国农地流转政策变迁的动力机制分析
历史制度主义经过几十年的发展和完善，强调制度变迁动力来源的多样性，不仅认为制度变迁的动力来自于制度外部还突出制度变迁的内生过程。

因此，本文将从制度、环境和行动者三视角解析出七个主要推动中国农地流转政策变迁的变量，分别为宏观制度环境的变化、政治精英理念的更新、其他相关政策的作用、社会经济技术的革新、传统历史文化的影响、外部示范效应的压力以及政治行动者的推动。

（一）“制度复合体”主导着农地流转政策变迁
在最新的历史制度主义的研究成果中，强调了“制度复合体”的整体作用，其包含了制度本身属性、理念、利益和政策等变量因素，这些变量之间的冲突与协作构成了制度变迁的内生性动力体系，与行动者及外部环境共同对制度变迁产生深远影响。

而在中国农地流转政策变迁过程中的“制度复合体”主要包括国家宏观制度环境的变化、政治精英理念的更新和其他相关政策的影响。

1.宏观制度环境的变化。

中国农地流转政策从禁止流转到允许流转的这一变迁过程正好处于计划经济向市场经济过渡的宏观制度背景下。

从1984年提出“有计划的商品经济”概念，到1992年正式确立“建立社会主义市场经济体制”的改革目标，意味着国家宏观经济管理体制发生重大改变，政府对自身在社会经济活动的角色定位也进行了全方面的调整。

在宏观经济制度发生重大改变下，农业资源配置方式逐渐转变为以市场配置为主，依靠市场机制促进农村劳动力和资本等各种生产要素的流动和优化组合，从而促使有限的农业土地资源得到更有效、合理的利用，使得农村土地朝着适度规模经营方向发展。

2.政治精英理念的更新。

中央政府关键领导人对中国农业经营理念经历了一个逐步探索和认识的过程，对农地流转政策内容和目标也随着农村生产力的实际发展情况在不断进行更新与完善。