推进城乡发展一体化的政策建议

推进城乡发展一体化的政策建议
作者：叶帆
来源：《中外企业家》 2012年第12期
党的十八大报告明确指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展
一体化是解决三农问题的根本途径。

要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小
城乡差距，促进城乡共同繁荣。

”研究表明，城乡一体化将经历两个阶段，单向的城乡一体化
和双向的城乡一体化。

首先是在工业化的带动下，农村要素向城镇的集聚过程，而后是一个由
城镇向农村的扩散过程。

虽然城乡差距可通过市场的配置在漫长的经济运行过程中自动予以克服，但仅靠市场来缩小城乡差距是一个漫长的过程，政府在其中的作用往往能取得赶超的效果。

目前我国还处在城乡一体化的第一阶段，但部分地区也已经开始呈现城市要素要农村流动的趋向。

为此，立足长远，应当把促进土地、资金、技术等优质要素流入农村作为下一步推进城乡
一体化的关键，最终实现城乡融合。

建议下一步的城乡一体化着力于以下几个方面：
一、以工业项目带动农民就业增收
纵观全国新农村建设的先进地区，如江阴华西村等，大多是依靠农业起家、工业发家、三
产发家。

一方面，当地工业发达使农民进了工厂成为了产业工人，另一方面，农业是集中规模
的高效农业，并通过发展休闲观光农业，促进农民增收致富。

农民住房保证有整齐划一的联排
别墅，出行有宽阔的大路，身份也逐渐向市民转换。

因此，要大力实施以工促农战略，加快各
级各类工业园区载体建设，建立产业对口转移机制，引进一批带动性强、规模大的项目，加快
发展步伐，以工业项目带动农民就业增收。

要大力发展农产品加工业。

目前我国的农产品加工
业发展较滞后，农产品加工转化率还较低。

我国农产品加工值与农业产值之比为0.85：1，而
发达国家为3：1。

为此，要坚持用工业的理念发展农业，推进农业产业前伸后延，做强农业产
业链两端，发展加工、储藏、市场等配套体系，使农民不但在生产环节，而且在加工流通环节
都能够取得收益，得到更多的收入。

二、着力推进农业适度规模经营
在维持家庭承包经营制度稳定的基础上，将家庭分散经营向规模化经营转变，是调整农业
结构、提高农业经济效益、推进农业产业化所必须实现的一个突破，也是一个重大难点。

家庭
联产承包经营责任制解决了耕者有其田，解决了当时八亿农民的温饱问题，而当前需要解决的
问题是适度规模经营问题，这是实现农业现代化的必经之路。

著名经济学家厉以宁认为未来农
村种田主要是三种人：一是种植能手、种植大户；二是农民专业合作社；三是农业企业，带着
资本和技术下乡。

这三种人种田都需要农业的适度规模经营做支撑。

当前，我国农村剩余劳动
力大量转移，农业规模经营有了一定的发展，但千家万户小农业的经营格局还难以改变，龙头
企业和专业合作社的带动面还不广，处在“小马拉大车”的境地，不仅阻断了产业链的连接，
迟缓了农业机械化的进行，而且阻碍了优质、标准、无公害生产技术的使用与研发。

因此，要
探索农村土地流转的新形式，大力发展规模农业、高效农业、设施农业。

同时，大力扶持农业
专业合作社和农业龙头企业发展，在规范经营、利益分配、监督约束等方面强化管理和服务，
促进农业适度规模经营。

要借鉴先进地区承包地经营权流转及在其基础上出现的工商资本参与
农业产业结构调整的经验，如苏南等地土地规模经营发展迅速，苏州昆山农户户均土地达到
146亩。

他们的经验有两条：一是加强农村土地承包经营权流转租赁市场建设，二是大力推进
土地股份合作，土地股份合作大大降低了农业规模经营的交易成本，提供一个能迅速把土地集
中起来，又不侵犯农民产权的制度安排。

三、加大对三农的财政金融扶持力度
一是推进农村金融制度改革。

资金缺乏是制约农村发展的症结所在，目前农村的金融机构
主要以农村信用社为主，远不能适应农业农村发展的需要。

因此，要进一步健全农村金融体系，引导各类商业银行在农村设立金融网点，鼓励发展农村小额贷款公司、农民资金互助合作组织
等适合农村特点和需要的新型金融组织。

现有的贷款渠道如农村商业银行贷款门槛太高，利率
接近高利贷，农民资金互助社有关政策很好，但运作不规范、存在不稳定因素，要出台相应细
则规范其操作程序。

要开发适合三农需求的金融产品和服务，建立担保机构，积极探索宅基地、农民林地、农业机械等抵质押贷款方式，切实解决农民担保难、贷款难的问题。

二是创新财政支农方式。

目前各类政府支农资金不少，但效果不一，有必要拓宽和创新财
政支农思路和工作机制。

一是转变财政直接扶持农业龙头企业发展的方式，将一部分财政资金
转为村集体参股龙头企业的股份，使村集体随着企业发展相应增加收入；二是转变财政扶贫资
金的使用方式。

由主要扶持农民转为扶持村集体与扶持村民相结合，扶贫资金中安排一定比例
给村，通过在工业园区建标准厂房等措施，达到吸引社会资金、发展壮大集体经济、带动村民
致富的目的。

四、培育懂技术会经营的新型农民
从我国农业经营主体的现状看，目前有两大困境：一是“非农化”，随着工业化、城镇化
发展，大量农村劳动力转移到二、三产业就业；二是“弱质化”，大量青壮年农村劳动力转移
就业。

当下的农村，有的村都变成了“空心村”，剩下妇女、儿童、老人所谓的“369部队”，新生代农民又外出打工，不愿种田，出现大规模的抛荒和“望天收”的现象，科学种田和推广
农业新技术根本无从谈起。

所以，现在必须解决谁来种田的问题。

一要培育现代职业农民，注
重对农业龙头企业领办人、合作社负责人、种养大户、农技人员、农村经纪人、大学生村官等
进行培训，提高生产经营能力，形成一大批有文化、懂技术、会经营的现代农民。

二要加大农
民创业增收扶持力度。

积极完善农民创业服务体系，大力发展“一村一品”和农民创业基地，
打造创业基地，推动农民集群创业，切实增加农民创业投资收入。

同时，鼓励农民走出去，在
国内外转移就业。

五、加强以水利为重点的农业基础设施建设
我国现有大量农业基础设施陈旧老化、灌排不畅、交通不便。

尤其是随着城市化、工业化
以及交通现代化的推进，破坏了原有的灌排渠道和水系，相当部分农田路、桥、渠、闸、站、
电不配套。

加之由于农村基础设施投入大、见效慢、无直接收益，民间资本介入的程度不高，
现有资金投入不能满足实际需求。

为此，要在各级部门加大投入力度情况下，积极扶持各类社
会资金投资农业，加快以水利为重点的农业基础设施建设，抓好中小河流整治，提高农村水利
设施防洪防汛和水环境保障能力，增强农业综合生产能力和抗灾能力。

六、推进城乡社会管理和公共服务一体化
一是创新城乡户籍管理制度。

城乡二元的户籍制度人为地造成了城乡割裂，加剧了社会分化。

中小城市在制度创新上可积极争取先行先试的办法。

一是放宽户籍限制，实行以具有稳定
就业一定年限、固定住所(包括租房)和居住期限为基本条件的户口迁移准入机制，引导常年在
城镇就业、愿意和能够在城镇定居的农民转化为市民。

二是进一步剥离附着在户籍上的不公平
福利制度，逐步将进城务工农民纳入本地各项社会管理，促进住房、医疗、子女教育、社会保
障等基本公共服务均等化。

二是大幅提高农村社会保障水平和覆盖面。

推进新农保与城镇居民养老保险、新农合与城
镇居民医保、农村低保与城镇低保衔接并轨。

对于“土地换保障”的新模式，要充分考虑农民
的支付能力、财政承受能力及经济社会发展速度等因素，实行征地经济补偿、社会保障、政府
养老相结合。

三是推进城乡教育均衡发展。

现在整体的教育状况一边是农村学校学生数量逐年减少，学
校“吃不饱”；一边是城市学生数量逐年上升，学校“撑死了”。

因此，要以提高农村教育质
量和促进教育公平为重点，推进农村学前教育、农村义务教育、农村教师队伍建设、农村教育
事业发展与城区同步。

同时，要关心农村外出务工家庭“留守儿童”的健康成长，构建城乡一
体化的教育救助体系。

七、着力提升城镇化的质量和水平
一是努力构建城镇化战略格局。

要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。

要科学划分城镇的空间布局和功能，形成工业、农业、商贸、居住、生态等若干片区，切实做到经济与社会发展规划、城镇总体规划、土地利用规划、
环境保护规划“四规”协调，并强化规划的强制约束力。

二是实现中心镇由“镇”到“城”的跨越。

要强化中心镇建设的宣传和组织领导工作，加
强对中心镇建设的财政、金融、土地等政策支持，推进项目和产业向中心镇倾斜和集聚。

应适
时制定考核验收标准，对经济实力、产业发展、基础设施、人口集聚、环境生态、建成区面积
等达到相应标准的中心镇，率先进行行政区划的调整，真正实现中心镇由“镇”到“城”的跨越。

八、加强基层组织保障和督查考核
一是完善基层管理的组织体系。

要继续深化基层党组织公推直选制度，优化村(社区)党组
织领导班子，提高科学发展能力。

要健全以村(社区)党组织为核心、村民(居民)自治组织为主体、管理服务站和综治办为依托的新型管理服务体系，可打破行政村建制束缚，探索建立“城
乡联合党委”。

要进一步完善村干部工资报酬制度，赋予农村基层干部相应的责权，激发基层
干部的工作热情。

二是健全城乡统筹发展考评体系。

要根据各地的区位条件、资源禀赋和产业基础制定分类
考核体系，突出转变发展方式、生态文明建设、改善民生、特色发展等内容，最大限度地反映
统筹城乡发展的基本情况，以激励基层找准薄弱环节，创新思路举措，突破重点难点，扎实推
进城乡统筹发展。

参考文献：
[1] 王马剑.城乡一体化探析[J].中国市场，2011，(12)．
[2] 王卫星.对城乡一体化发展模式的思考[J].中国软科学，2009，(12)．
作者简介：叶帆(1975-)，男，江苏泰兴人，主任科员，副教授，从事经济学教研工作与研究。

(中共泰州市委党校)
(责任编辑：鲁小萌)。