论公共危机的协同治理

*本文为国家自然科学基金项目/政府危机管理的信息问题研究0(项目编号70673030)和/新世纪优秀人才支持计划项目0(项目编号563118)的研究成果之一。

论公共危机的协同治理
*
沙勇忠 解志元
[摘 要]公共危机的不确定性使得危机的预防和处置需要引入和调动更广泛的社会力量和资源,进行公共危机
的协同治理。

本文从公共危机协同治理的内涵与特点出发,阐述了公共危机协同治理的内容,包括价值
取向、结构机制、方法手段以及公共危机协同治理的类型,包括政府之间的合作、政府与公民社会的合作以及公民社会之间的协同合作,指出由管理理念向协同治理理念的转变、协同治理结构的建立、协同治
理机制的塑造、社会资本的培育是构建我国公共危机协同治理的主要路径。

[关键词]公共危机;协同治理;治理;危机管理
[中图分类号]C931;D631 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2010)04-0073-05 现代性和一体化潮流的背后,治理的规范连同发展的不确定性共同构建着我们身处的世界,使得每一个自然事件和人为灾害都能够迅速波及到世界的每一个角落。

德国学者贝克指出,/现代世界已经演变成了这样一个世界:在这个世界中,我们按照可测算风险的语言进行思考和按照可测算风险的语言采取行动的两者之间已经呈现出巨大差异;在这个世界中,我们用与技术发展相同的速度创造出无法测算的不确定性。

0[1]不确定性使得危机的预防和处置单靠政府的力量是无法应对的。

对于政府而言,如何建立起一个全面的整合的危机管理体系,不断提升政府和社会的
危机管理能力,是公共危机管理的最大挑战。

[2]在这样的背
景下,迫切需要引入和调动更广泛的社会力量和资源,进行公共危机的协同治理。

本文主要考察公共危机协同治理的内涵、基本内容和模式,并立足中国语境,提出公共危机协同治理模式的建构路径。

一、公共危机协同治理的内涵与特点
危机协同治理是指在以网络技术为代表的信息技术的支持下,政府、非政府组织、企业、公民个人等社会多元要素参与合作、相互协调,针对潜在的和当前的危机,在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动,以期有效地预防、处理和消弭危机,最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。

[3]
具体来说,有如下四层内涵:
11危机治理主体的多元化
在公共危机的协同治理中,政府不再是治理公共事务
的唯一主体。

非政府组织、企业、家庭、公民个人在内的所有社会组织和行为者都是危机治理的参与者,不同主体发挥其特有的作用,以达到处理效率的最大化,方式的最优化。

21治理权力的多中心化
危机协同治理需要权威,但这个权威并非一定是政府,其他主体都可以参与到管理中,组成管理网络,形成多个权力中心,互相监督,互相制衡,共同在危机治理活动中发挥和体现其权威性。

31参与、合作是协同治理的精髓
政府不只是依靠强制力,而是需要通过政府与非政府组织、政府与企业等的协商对话、相互合作等方式建立伙伴关系来共同治理危机。

在这个过程中,各主体之间是完全自愿和平等的。

41危机协同治理的直接目的是有效地预防、处理和消弭危机,最终目的是最大限度地维护和增进公共利益
在危机协同治理过程中,政府、非政府组织、企业、公民个人等主体为应对危机,组成富有弹性的协同治理网络,各成员能够充分利用各自的资源、知识、技术等优势,在网络技术与信息技术的支持下,发挥出对危机/整体大于部分之和0的治理功效,实现由无序到有序的转化,迅速消弭危机,从而维护和增进公共利益。

二、公共危机协同治理的内容框架11价值导向和目标
价值取向对社会行为起着导向和规约作用,危机治理
中的价值取向更是决定着危机治理的成效。

在明确危机治理中的价值取向后,社会协同治理网络就可以在这些价值取向的导引和规约下积极、主动、有效地处理危机,并在危机治理中不断提高整个社会抵抗各种风险和灾害的/免疫力0。

(1)以人为本
以人为本是应对危机的基本目标,生命价值和人民健康比经济利益更重要。

人的生命权是人与生俱来的权利,对人的生命权的尊重,是人类社会的一条基本公理。

坚持以人为本的危机治理理念要求把/人0置于核心地位,从人的需要出发进行危机治理。

在危机发生时要以保护人民的生命安全和财产安全为首要任务,要最大限度地保护、挽救最大多数人的生命安全,哪怕这样的处理行动要付出巨大的成本。

美国紧急事态管理学院5突发事件指挥系统入门6教科书中,提出的紧急事态应对的基本优先权顺序中,将/生命拯救0列为第一优先权。

[4]我国在2008年/5#120汶川地震发生后,从抗震救灾到灾后恢复重建,每个过程无不体现着以人为本的价值取向。

(2)预防为先
政府治理的目的是/使用少量钱预防,而不是花大量钱治疗0。

[5]因此,不能只在危机发生后才给予关注,更要注重危机发生前的预防与准备。

这种预防和准备能够/帮助人们避免迫近的灾难和威胁;调用相关计划、资源和机制以确保受到影响的人们能够接受到足够的帮助0。

[6]从美国公共安全管理实践来看,灾害减除(M itigati on)与准备(P repared2 ness)已经被列入紧急事态管理周期的四个阶段之中,成为公共安全管理的重要内容,而这/可以从根本上避免突发事件成灾或减少突发事件的成灾率0,/保证人民的生命和财产安全,消除不安全的隐患,避免突发事件成灾,或者不可避免的时候尽可能减少成灾的后果0。

[7]通过努力,美国专家认为,官方所倡导的灾害减除工作收到了巨大成效,/死于自然灾害的人数有了明显下降0。

[8]
(3)全面整合
在现实社会中,政府面临以及需要回应的危机是多种多样的。

有效的危机治理需要政治的承诺和相关政策、制度、法律的支持,需要全社会的共识和危机治理意识,更需要政府整合各级政府、各种组织乃至于整个社会的力量,充分动员和调动各种资源。

在全球化的时代,有效的危机治理甚至需要地区、区域和国际间的协作等。

基于美国数十年成功的管理经验之上形成的突发事件指挥系统(ICS),其重要的特征之一便是/全面的资源管理0(Co mprehens i ve R esource M anagement)。

[9]因此,从国际社会和危机治理先进国家的经验出发,建立一个全面整合的危机治理体系是十分重要的。

(4)信息公开
信息公开在危机治理中至关重要。

在危机中,信息的不充分或不正确导致的后果是,要么完全没有行动,要么是灾难性的行动。

信息公开不仅可以让民众、社会及时了解危机的进展状况和相关参数,调动社会力量联合应对危机,更重要的是它尊重了公民的知情权。

而在公共危机中,由于涉及到每个人的生命健康和福利,人们对知情权更加强调。

信息不公开反而使小道消息盛行,更加剧人们的恐慌和不安。

有学者将在发生紧急事态时的公众的信息来源分为三类:权威信息(多来自政府部门)、媒体信息和人们相互交流的信息,其中来自官方的权威信息在公众中可信度最高。

[10]因此,在危机治理中,政府必须及时客观的公布信息,让公众了解实情,消除他们的顾虑,树立政府的威信。

21结构与机制
治理组织结构是治理价值实现的前提,通过高效、职责明确的组织分工,可以有效地实现组织的目标,提高组织的诚信、效率、透明和责任等价值。

公共危机的协同治理结构应当是网络治理结构,是一个涵盖公共组织、私人组织、非营利组织和个人等的整体。

[11]按照曼德尔和斯德尔曼的理解,网络结构建立在任务明确的基础上,参与者共同努力、相互依存。

[12]网络成员基于个人承诺和共同使命,提供资源,并承担一定风险。

治理机制是网络治理的核心问题。

[13]治理机制是保证组织目标实现和组织有序运作,对组织成员的行为起到制约与调节作用的各种宏观行为规范与微观运行规则的综合,反映网络组织运行过程的内在机理。

网络组织与协同效应之间并不是一种简单的线性关系,网络组织并非天然具备产生协同效应的能力。

[14]因此,只有机制完备、完善,才能为网络组织的有序运作创造条件,为协同效应的充分发挥奠定基础。

31方法与手段
在紧急情况下,最大的问题往往源于/协同0和其它一些协作问题。

移动通信工具和互联网的相互结合能够提供更高的能力和更有效的服务,建立互动的交流机制以方便及时沟通和协同。

[15]有学者基于此提出了社区应急响应网(Co mmun ity R esponse Gr i ds)这一概念,以网络为基础,整合因特网和移动技术,使各个方面形成一个整体,共同应对危机。

[16]印度尼西亚海啸过后,这种社区网络在协调当地援助行动、安排物品供应和传播信息方面极其有效。

[17]同时,公共危机的协同治理还需灵活应用各种管理方法。

管理方法可以归纳为刚性方法和柔性方法两大类。

[18]刚性的管理方法主要包括三种主要形式,即法律方法、行政方法和经济方法;而柔性方法则主要包括传播、情感和心理方法三种基本形式。

公共危机的协同治理中,按照危机治理的动态过程,将管理的刚性和柔性方法整合到危机治理过程中,充分利用互联网和移动通信等先进技术形成的网络进行协调,以最大限度的调动协同治理网络中各个组成部分的积极性、主动性,在保证规范性和治理目的的前提下,消弭危机,维护和实现公共利益。

三、公共危机协同治理的类型11政府之间的协同
在风险社会中,某个地方发生的危机事件可能会迅速蔓延、波及到其他地方政府的辖区,产生涟漪效应,这就需要多个辖区政府的共同努力和联合行动,需要政府间的协同治理。

这种政府间的协同治理,既包括地方政府与地方政府之间的协同治理,又包括中央政府与地方政府之间的协同治理,还包括中央政府部门之间的协同治理,因为中央政府部门参与治理的危机往往是具有全局性影响的危机,中央政府与地方政府的协同治理,往往通过中央政府部门来进行。

就我国目前的公共危机管理体制而言,政府间的协调主要靠高级别的行政命令来实现,而自动协同的机制尚未形成。

21政府与公民社会之间的合作
公民社会,又称为民间社会或市民社会,是指国家和市场之外的所有民间组织,包括非政府组织、公民的志愿性社会、协会、社区组织以及公民自发组织起来的各种运动等,
又被称为第三部门、公民社会组织等。

[19]
公民社会加入到危
机治理过程中,承担社会自治、社会服务的功能,分担社会管理的任务,能够成为政府的有益补充。

在灾害面前,政府与公民社会之间是一种合作关系,政府需要做的是更好地动员、引导和发挥公民社会的力量。

四川地震救灾中,政府仍处于主导地位,但一些工作政府不可能做得很细,公民社会组织在提供深入的个性化服务,尤其是心理疏导、人际关系修复等方面具有先天优势和活力。

在灾区不少地方,政府力量与公民社会组织各司其职,相互配合,已成常态。

31公民社会之间的协同合作
萨拉蒙曾对公民社会给予极高评价:如果说代议制政府是18世纪的伟大发明,而官僚政治是19世纪的伟大发明,那么可以说,那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。

[20]
在危机治理过程中,公民社会能够发挥其自身的极大优势,组织起庞大的社会自组织网络,共同应对各种危机。

日本神户大地震后,受灾者中有80%都是被朋友或邻居救下的。

[21]
在四川汶川地震中,民间组织之间的协同合作也得到了进一步的加强。

在震后的第二天,中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、南都公益基金会等多家公益组织发起了/中国民间组织抗震救灾行动联合声明0活动,号召/各民间组织和公益组织携起手来,充分发挥各自的优势和力量,与灾区群众一起共渡难关0,他们在抗震救灾中的出色表现,被视为代表了/中国公民社会的成长0。

四、公共危机协同治理模式的构建
从公共危机协同治理的角度出发,我们亟需一个由政府和市场共同推动的、发育日趋健全的公民社会来和政府一起构建协同治理模式,承担发展责任,规避发展危机。

为此,政府组织要转变理念,建立健全协同治理的结构与机
制,鼓励各种公民社会组织参与社会治理,增强整个社会的参与效能。

11由管理理念向协同治理理念的转变
迄今人们所提到的几乎都是公共危机的/管理0,这是一种以政府为单一主体、自上而下、管制与命令为主导的方式,传统的/管理0思想贯穿始终。

尽管/管理0与/协同治理0有内在关联,但二者却反映了不同的应对危机的理念。

实现协同治理理念必须从以下两个方面出发:
首先,转变政府理念。

就公共危机治理而言,要求政府做到以下几点:(1)由权威政府向人本政府转变。

政府的首要目标不是树立自己的权威,而是应该体现其/公仆0角色。

在公共危机的处理过程中尤其要做到以人为本,政府的全部工作要以保护人民的生命安全、保障公民权利为根本出发点和落脚点。

(2)由/治疗0政府向/预防0政府转变。

重视灾害预防与减除工作,尽早识别危险、剖析危险事件、列出受影响的资产和评估损失,将各种危机事件消灭在萌芽状态。

(3)由全能政府向全面整合转变。

一方面要求政府重新定位自身角色,向有限政府转变;另一方面要求政府加强自身能力建设,有效协同公民社会组织,全面整合各种社会资源共同应对危机。

(4)由神秘政府向透明公开转变。

要求政府加快信息公开的制度与法制建设,完善社会信息的传播机制和民意的表达机制,沟通民众和政府之间的各种信息。

同时,掌握信息主动权,尽快提供既能满足公众信息需求又能引导社会正常运转的信息。

其次,加强公民参与意识的培养。

政府要能够认识到自身在危机治理过程中的局限性,肯定并保护公民社会组织的积极性与创造性;加强宣传和教育,逐步培养和加强公民的主体意识、权利意识、平等意识和参与意识。

公民的参与意识越普遍、越自觉,参与的行为就能越广泛、越深入,公共危机协同治理的实现也就能越迅速、越有成效。

21协同治理结构的建立
在协同治理理念的指导下,逐步建立起全面的危机协同治理的网络结构:
其一,在权力结构上,除政府之外,各种公民社会组织及公民个体都在公共危机治理的结构中同时拥有权力、能力和责任,形成一种权力、能力与责任的匹配、对等、制度化、常规化的多元治理结构。

这是/一种以公共利益为目标的社会合作过程)))国家在这一过程中起到了关键但不一
定是支配性的作用0。

[22]
这种结构将成员组织各自的核心
优势经过主动优化、选择搭配、相互之间以最合理的结构形式结合而形成一个相互优势互补匹配、上下联动、协同应对的有机体。

其二,在技术支持层面上,网络技术与信息技术的发展使得信息可以在网络中高度分享,有效克服协调上的困难,打破传统的面对面的合作方式,极大地扩展多元主体在时间上和空间上以多种灵活方式相互配合的可能性。

其三,在组织体制方面,以包括多元治理主体在内的、
扁平化、弹性化的应对网络替代传统政府组织中机械、僵化的官僚组织层级,提高组织整体的反应能力,可以在很大程度上降低危机处理的成本。

31协同治理机制的塑造
面对危机,最重要的战略选择是塑造一套比较完善的公共危机治理机制,并在此基础上不断增强政府以及整个社会的危机治理能力。

首先,建立健全公共危机协同整合机制。

在明确权力责任的前提下,建立由多元主体共同构成的核心机构作为整个系统的中枢,赋予其至高的权力并保证充足的资源,以网络和移动通信等现代技术为支撑,进行充分的信息与资源的协同整合,保证危机信息的实时性、共享性,资源调度的及时性、有效性,实现政府部门之间、政府与公民社会组织之间的协同。

其次,完善危机预警机制。

采用综合的、基于风险的准备和预防技术与方法、手段,对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断,并应用协同整合机制,及时全面的发布预警信息,使公共部门和公众提前了解危机发展的状态,以减除灾害给人员和财产造成的损失。

第三,在协同整合机制和预警机制的基础上,完善公共危机的决策机制。

采用合理有效的并行式网络流程,打破时空限制,使得先前在时空上处于序列状态的各个环节得以协同凸现,在核心决策机构的协调和引导下,各自在其核心优势范围内做出决策,最终整合成整体危机决策从而保证危机应对的快捷有效。

第四,设计、塑造和完善相关机制,如资源配置与保障机制、善后处理与评估机制等,以保障决策的有效执行,促进公共危机协同治理网络的动态发展。

41社会资本的培育
社会资本是/能够通过推动共同行动,以更有效的达成共同目标的社会生活要素,如信任、规范和网络0[23],社会资本能够降低交易成本,/形成共同价值、减少冲突/避免机会主义、获取资源0[24],而这些正是危机治理的重要方面。

就社会资本与协同治理而言,两者有着密切的内在关联。

协同治理强调的是社会公共事务治理活动中国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。

而/社会资本着重于那些文化价值和态度,这使得公民有合作、信任、理解和彼此产生共鸣的倾向)))互相以公民而不是陌生人、竞争者或潜在的敌人来对待。

所以,社会资本非常重要,因为它组成了一种力量,这种力量能提高社会的凝聚力,把人们从缺少社会道德心或共同责任感的利己主义者和以自我为中心的算计者转变为利益共享、责任共担和有社会公益感的社会成员。

0
[25]
社会资本状况决定了公民社会的精神面貌,从而也最终决定了协同治理能否顺利实现。

可以说,协同治理的广度、深度和质量都取决于社会资本的存在状况。

公共危机协同治理社会资本的培育,可以从以下两个方面着手:一是在制度层面。

首先,政府要为个体或群体建立公民交流的行动和精神留出广阔的空间,在制度层面容许社会自己来创造增加社会资本的土壤。

其次,通过制定公共政策和提供公共物品来创造社会资本,扩大公共危机治理的公民参与,如公开信息、提高政府行为透明度、关注弱势群体等,同时,通过强制权力来阻止一些破坏社会资本的事情,以降低社会资本的消耗。

二是在价值层面。

要给予公民平等的关心和尊重,培养作为社会资本重要组成部分的/普遍的信任0,引导形成共同规范和共同的价值观,促进公共危机协同治理合力的形成。

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&R ea lit y ,2000(2).(作者单位:沙勇忠,兰州大学管理学院教授、博士生导师;解志元,兰州大学管理学院硕士研究生,兰州 730000)
(责任编辑 胡 捷)
On Syner gy Gover nance of P ub lic C r isis
Sha Yongzho ng
X ie Zh i yuan
[Abstr a ct]The uncerta i nty of pub lic crisis needs to i ntroduce and m obilize a w i de r soc ial forces and resources i nto the preventi on and
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e rn the pub lic crisis i n a sy nergi stic m anne r .Th i s article starts fro m the m ean i ngs and cha rac 2ter i stics o
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ernance of publi c crisis i n Ch i na i s to change the concept fro m managem ent to governance ,to estab lish the synergy gov 2ernance structure ,t o shape the synergy governance m echan i s m s and cultivate the c i vil society .
[K ey word s]publi c cr isi s ;sy nergy gove rnance ;governance ;crisis m anage m ent [Author s]Sha Yongz hong is P rofessor and Ph .D Supervi sor at School of M anage m en t ,Lanzhou University ;X i e Zh i yuan is M aster
Card i date a t School ofM anagement ,Lanzhou Un i vers it y 1Lanzho u 730000。