全面建成小康社会背景下农村人居环境治理的实现机制——基于杭州桐庐的实践考察

全面建成小康社会背景下农村人居
环境治理的实现机制
----基于杭州桐庐的实践考察"
◎王雪春
提要：农村人居环境治理是全面建成小康社会的重要内容，反映了全面建成小康社会下的主体需要、战略布局和梯度目标。

农村人居环境的治理离不开相应的机制推动。

基于桐庐县的实践经验，研究发现农村人居环境治理机制可以从两个维度来把握。

从治理的主体来看，存在三大机制：县乡村纵向推进机制，村集体、企业和社会组织合力运转机制以及农民群众的理性参与机制。

从治理的对象上来看,主要形成了资源到资产的科学转化机制。

这四大机制促进了主体协同和资源转化,为农村人居环境的有效治理提供了根本保障。

全面建成小康社会以后，为能够进一步完善农村人居环境治理机制，还需要在常态化治理体系、整体性治理意识、合作性治理结构和均衡性治理格局等方面不断探索％
关键词：农村人居环境梯度目标小康社会杭州桐庐
作者王雪春，中共桐庐县委党校讲师(邮政编码311500)。

改革开放以来，浙江经济社会快速发展，较早地开始探索农村人居环境的治理*
*杭ZU社科联W项课题两('视角下探析农村人居环境有效洽理的实现机制——k桐庐县为例”
(2020HZSL015)、浙江省委党校第二十二批规刘课题"‘两('视角下农村人居环境有效洽理的机制探索—
—k桐庐县为例”(ZX22034)的阶段性研究成果。

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从2003年开始，浙江就以“千村示范、万村整治”工程引领美丽乡村建设，不断推动农村人居环境全面改善。

2018年浙江省出台了《浙江省高水平推进农村人居环境提升三年行动方案（2018—2020年）》，对浙江农村人居环境工作提出“五提升”的要求，也就是系统提升农村生态环境保护、全域提升农村基础设施建设、深化提
升美丽乡村建设、整体提升村落保护利用、统筹提升城乡环境融合发展。

根据这一
方案，各地加大力度提升农村人居环境质量，形成了一系列闻名全国的典型样本*
2020年是全面建成小康社会决胜之年,我们发现浙江通过十多年的美丽乡村建设, *换句话说，浙江在高水平全面建成已经使农村人居环境这一短板变成了新的优势
*为什么浙江农村人居环境
小康社会的同时，也在高水平地推进农村人居环境治理
治理可以走在全国前列？浙江农村到底做对了什么？全面建成小康社会之后，农村
人居环境治理还需要从哪些方面突破？为了回答这些问题，我们尝试以桐庐县作为
案例，在全面建成小康社会的背景下，总结农村人居环境治理经验的基础上，集中
对农村人居环境的治理机制进行研究
*
一农村人居环境治理是全面建成小康社会的重要内容
十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议通过的《农村人居环境整治三年
行动方案》指出，改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的
*也就是说，农村人居环境水平反映着全面一项重要任务，事关全面建成小康社会
建成小康社会的水平
*但是从全国来看，农村人居环境水平还存在地区发展不平衡、
*因此，农村人居环境治理成为全面建成小与农民群众的期盼存在较大差距等问题
*
康社会的重要内容
（一）农村人居环境治理反映了全面建成小康社会的主体需要
在全面建成小康社会的进程中，农民群众对美好生活的要求也越来越高，除了
满足基本生活的物质基础之外，还对公共空间、精神文化、生态环境等方面提出了
更高的要求*农村人居环境治理本质上就是从农民这一主体出发重新塑造自然环境
和人文环境，使之能够不断满足他们对美好生活的需要。

从这个意义上讲，农村人
*当然，这种获得感有赖居环境的治理要特别强调农民群众在居住空间中的获得感
*
于对治理成果的共享，也有赖于对治理过程的共同参与
（二）农村人居环境治理显示了全面建成小康社会的战略布局
全面建成小康社会涉及经济、政治、文化、社会和生态等领域“五位一体”建
设，而这些领域的建设成果也会在农村人居环境水平上得到体现*人居环境科学的
创建者吴良铺先生指出，人居环境包括城镇人居环境和乡村人居环境，并拟定居住
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系统、支持系统、人类系统、社会系统和自然系统五大系统［1］。

从这一观点出发,可以看出农村人居环境是对五大系统的集成，是在经济、制度、文化和生态环境等要素高度融合的基础上建构的空间形态。

因此推动农村人居环境治理必须要按照全面建成小康社会“五位一体”的要求，在农村这个场域中不断地推动各方面要素的集聚，增强人居环境系统的综合性功能*
（三）农村人居环境治理体现了全面建成小康社会的梯度目标,2-
从全国来看，实现全面小康不可能是同步的，小康社会实现程度也不可能是相同的
*同理，农村人居环境水平在不同地区也会存在较大的差异。

各地在农村人居*有的地区受经济发展的限制，起环境治理实践中必然会呈现出多元化探索的局面
步晚，农村人居环境治理的重点在于消除“脏乱差”，保持村容村貌的整洁；有的地区起步早，连续十多年对农村的投入不仅改变了农村的“脏乱差”面貌，而且在提升文化内涵、美化空间等方面实现了突破
*
二农村人居环境治理有效的实现机制与存在问题
2003年6月，浙江启动“千万工程”后，桐庐县发布了《关于建设生态县的决定》并开始实施“十百工程”，每年以创建示范村为目标，不断推进基础设施建设*2008年，开展“清洁桐庐”行动，建立了农村生工程，显著改善了农村人居环境
活垃圾无害化处置体系，并于2014年在国内率先实现农村垃圾分类和资源化处置全覆盖
*2009年，桐庐县启动农村生活污水治理工作，并于2012年在全国率先实现*从2008年到2020年，实施了三轮农村庭院整治农村生活污水生态化处理全覆盖
*十余年来，桐庐县将发展乡村旅游工作，由治标到治本，不断改善微观人居环境
与改善生态环境相结合，将村域整体美化与庭院专项整治相结合，将完善乡村基础设施与深挖特色文化相结合，将重点打造精品村与有序提升全域村相结合，由点到面，久久为功，高标准推进农村人居环境的治理，取得了明显的成效
*2013年，首届全国改善农村人居环境工作会议在桐庐县召开，桐庐县先后获得“全国农村生活
*回顾桐庐县改
污水治理示范县”“国家级生态县”“国际人居环境示范奖”等荣誉
善农村人居环境的历程，我们发现在现有制度框架和治理创新的驱动下，围绕治理主体和对象，农村人居环境治理已经形成了一套比较成熟的机制
*与此同时，我们也要看到农村人居环境治理还存在一些机制上的问题*
（一）农村人居环境治理有效的实现机制
合地经来，农人居环境机制的是主体和展开的
*从主体来看，一方面分别从纵向和横向上整合相关力量，可以吸纳多方面的
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资源参与农村人居环境的治理，形成治理合力；另一方面，突出农民群众的积极参与，可以推动建立共建、共治、共享的治理格局。

从治理的对象来看，建立资源到资产的科学转化机制为农村人居环境治理的可持续性提供了保障。

1.县乡村：纵向推进机制
在农村人居环境治理结构中，地方政府的主导性主要表现在县乡村纵向推进机制上。

该机制通过通报、考核、倒逼等手段，将管理成效与扶持资金直接挂钩，促进自上而下的县乡村层级化集体行动。

主要表现如下。

一是在县一级成立项目领导小组，负责顶层设计和部门协调。

例如，在桐庐推进农村生活污水治理的行动中，成立“农村生活污水处理与农村改厕整村推进试点暨农家乐污水治理”工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在县环保局，全面负责农村生活污水处理与农村改厕整村推进试点、农家乐污水治理工作的指导与协调。

二是乡镇（街道）一级政府作为推进本辖区治理任务的责任主体，负责组织辖区内各行政村做好日常管理工作。

上级政府将日常管理、整改提升等工作纳入综合考评体系，与乡镇（街道）专项补助资金、优秀评比结果相挂钩，与乡镇干部实绩考核挂钩。

三是行政村作为治理任务的直接参与者，也处于督查考核的压力下。

例如，在农村生活垃圾分类的工作中，乡镇社会事务办与村卫生管理员，组成专项考核小组，对各行政村的清洁卫生、垃圾分类、庭院整治等情况进行现场抽查打分，形成周检查、月抽查的交叉考核曝光机制；对行政村考核结果进行“红黑榜单”曝光，定期评选垃圾分类“最差村”“最佳村”。

这种层层传导的压力输送机制在一定程度上促进了农村人居环境的有效治理。

值得注意的是，这个过程有赖于各级组织的执行力。

而这种执行力的效果如何，关键看组织资源的状况。

事实上，在组织资源较为丰富的地区，即使资金投入相对较少也能达到较好的治理效果[3]*
2.村企社：合力运转机制
随着治理理论在中国盛行，多中心的治理结构被学术界极力推崇
*但是在实践
*桐庐县在推进农村人居环境治
中，这种多中心治理结构的成型是不断尝试的结果
*从江南镇来看，理的实践中，经历了从单一的治理结构到多中心的治理结构的转变
*第一阶段：农村生活污水处理设施的运维管理实现了从单一运维到合作运维的转变
“村民自建自管”的运维模式*运维工作伊始，考虑到农村生活污水处理工作牵涉面广，但技术性相对不强的特点，工程建设采取“统一标准、统一图纸、统一培训，村级自行建设”模式，主要由村级专人管理，对他们明确检查、维护、上报三项职责，经过培训后上岗
*试行多年后，效果不尽如人意，存在“管理人员素质参差不齐、工程绩效喜忧参半”的问题，单一的村级专人管理模式不适用所有行政*第二阶段：委托第三方专业服务机构管理的运维模式*2016年该镇经招投标程村
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序选定第三方专业服务机构，参与管理辖区内的农村生活污水治理。

在该模式下，第三方专业服务机构负责行政村内的农村污水运维工作，同时受各行政村的监督管理。

除了依托第三方专业服务机构运维管理之外，一些乡镇尝试发挥村社内的社会力量，建立农户、村干部、村环保协会合力共担机制。

一是村民分担：自家门口的污水5井日常清理工作由村民自行负责，其余部分维护工作由管理人员负责，这就降低了运维成本，也增强了农户的责任意识。

二是村干部巡查：村内党员干部划分责任范围，协助开展辖区内长效运行监管巡查，督促管理人员或运维公司做好维护工作，及时上报突发状况等*三是协会监督：积极推进村级环保协会等民间团体活
*
动，依靠村级环保协会成员，就农村生活污水处理工作开展日常巡查、监督和宣传
3.农民群众：理性参与机制
诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨对农民的理性做了描述，“农民在他们的经济活动中一般是精明的、讲究实效的和善于盘算的”⑷。

在此基础上，徐勇教授对农民的理性进行了新的提炼，“农民理性主要便是农民通过自身及其前辈的活动经验形成的意识、态度和看法，它们更多见诸于谚语等常用话语之中”*“与商人的算计不同，在农业社会，农民的算计是缺乏交换的算计，是如何对仅有的’存量财富’进行精打细算的算计，主要是基于生存，遵循'安全第一’，是一种'过日子经济’*”-5.农民的这种理性在参与公共事务中表现得尤为明显
*第一，物质奖励推动了理性参与
*桐庐县旧县街道办为了推进农村垃圾分类，运用“鸡毛换糖”的办法激励农民参与垃圾分类，解决了垃圾多、分类难，矛盾多、治理难，隐患多、排查*虽然可换的东西只是普通的日常用品，但是对于理性难“三多三难”的现实问题
*
的农民来说，这无疑会激发他们的参与积极性
*第二，舆论压力推动了理性参与在农村生活垃圾分类的推进中，经常运用星级评比、红黑榜单等方式，这种方法在熟人社会中效果显著
*熟人社会下的农村有一种天然的舆论传播和评论功能，对农民的行为有一定的约束力
*有些村首先推选出几
*第三，民主选举推动了理性参与
个责任心比较强、威信比较高的候选人，然后由村民代表大会投票选出保洁员*由此可见，农村人居环境治理离不开农民的理性参与，而如何实现这种参与恰是地方*
治理机制的创新所在
4.资源到资产：科学转化机制
农村人居环境治理客观上要求治理成果的可持续性，进一步来说，治理的过程要有利于治理成果的可持续利用
*对于那些长期依靠政府投入来改善农村人居环境
的村来说，必须建立资源到资产的转化机制，增加经营性收入，增强自身造血功能，*从桐庐县的农村来看，主要的资源有土地、进而为农村人居环境治理提供经济保障
房屋、生态环境、特色文化、相关的农村发展政策等
*虽然不同的村有不同的资源
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结构，但是都存在比较优势*这就需要农村在人居环境的改善过程中立足自身的资源优势，实现资源到资产的转化。

桐庐县彰坞村近些年来重塑发展理念，在人居环境的改善过程中，没有过度依赖政府资金，而是对现有的资源进行了整合
*一方面,组织编制村土地利用规划，合理划定农村生产生活生态用地空间，通过拆除危旧房屋开展农村土地综合整治，同时积极吸纳社会资本，促进土地资源要素得到合理利*另一方面，抓住生态、文化优势，打通“两山”转化通道，由经济合作社成立用
了旅游发展有限公司，做强农旅融合的文章，促进产业转型升级，实现了集体经济的增收，进而为农村人居环境治理提供了保障
*从彰坞村的经验来看，农村人居环境治理要实现资源到资产的转化，既不能过度地依赖政府的支持，也不能过度地依赖社会资本，而是要充分认识到自身的优势和短板，主动借助外部的政策、资本和人才力量，充分释放资源的价值。

在整个过程中，必须有维护人居环境的底线意识, *所以，实现农村人居环境的始终将人居环境的质量视为村社经济社会发展的前提
有效治理，作为治理主体的村集体必须准确定位发展的方向，增强自身经营环境资源的能力*除此之外，还要善于对乡村生态文化资源进行转化，对生活废弃物进行资源化利用，发挥其在人居环境治理中的作用
*
（二）影响农村人居环境治理机制的主要问题
在全面建成小康社会的目标要求下，我国农村人居环境得到了很大的改善，但是不同地区在构建农村人居环境治理机制上还存在一些普遍问题
*
1.政绩压力下的基层“创新强迫症”催生了短期行为
农村人居环境的治理过程也是地方政府不断创新的过程
*创新本身是激励政府
不断改进公共服务的重要方式，但是如果这种创新急于追求显性的政绩，就有可能导致“创新强迫症”：通过理论包装和宣传营销，对创新经验过分“拔高”，从而使创新项目变味，出现单次试验的“昙花现象”、简单重复的“内卷化”以及口号式创新等［6］。

在农村人居环境的治理初期实践中，这种“创新强迫症”导致的短期行为主要表现为工作推进过于急躁，人居环境建设“同质化”现象严重；基础设施运维不科学，利用率偏低；规划不合理，有碍于后期维修等*农村人居环境治理如果*
追求“短平快”，势必与全面建成小康社会的目标相背
2-条块分割下的职权边界造成了碎片化治理困境
农村人居环境的治理是一项系统复杂的综合性工程，需要多部门共同推进
*从
中央农办、农业农村部印发的《2020年农村人居环境整治工作要点》来看，改善农村垃圾、污水治理和村容村貌等工作涉及21个部门*将多个专业部门的政策、资源
*比如，在环境整整合到具体的农村人居环境治理过程中，容易出现碎片化的问题
治中，涉及环保、农业、水利、住建、财政等部门*部分部门为了争取上级支持,
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特别是财政支持，往往表现出积极承担环保职能的形象，而在得到支持后，却由于 农村环境问题的复杂性，并不积极推动环境治理［7］。

又如，在农村生活污水的治理 中，为了推动农家乐生活污水的正常排放，需要建立隔油池等设施，否则极容易造 成下水管的堵塞。

从施工验收到正常的运维需要住建局、环保局和市场监管局等部 门的参与*但是在这个过程中，可能存在部门之间职责模糊以及个别部门履责不力， 导致治理的整体效能下降。

这种治理碎片化的问题无疑会成为农村人居环境治理的 障碍*
3. 乡土社会的离散现象削弱了公共精神的聚合
农村人居环境治理是多方主体合力推进的过程，需要政府、社会和企业基于对 美丽乡村的共同愿景达成基本共识，增进集体行动，进而形成一个共建共治共享的 治理格局*换句话说，农村人居环境治理需要多元化的主体将农村视为一个共同体， 而共同体的成员有意愿、有能力建构一种公共精神，运用公共理性来处理个体与集 体之间的关系*但是，全国不少农村还处于一种离散状态，主要表现为农村的“空 心化”，那些外出务工经商的村民已经在渐渐疏离农村生活空间，虽然他们的户口 在农村，但他们与农村发生关系的机会变少，也不再依赖农村的资源条件*村民与 村干部之间的信任程度变低，当治理村庄成为一项行政任务的时候，主要村干部接 受财政供养，而村民无法在治理中得到直接的利益回报，这就造成村民作为治理主 体在一定程度上是缺失的，不少村民认为人居环境的改善与己无关，参与的动力不 足*由此可见，需要打造一种农村干部与村民关系融洽的治理结构*
4. 集聚资源打造“精品村”引发了公共服务的供给失衡
从公共服务供给视角来看，农村人居环境治理可以说是地方政府主导下的“资 源下乡”*遵循由点到面的工作逻辑，农村人居环境的治理往往从培育精品村开始* 这就意味着要政府根据对象村的资源禀赋，通过各种项目输入大量资源，帮助对象 村改善基础设施，整治生态环境，提升村容村貌*这些村在改善农村人居环境上取 得的成就无疑是显著的，并且作为乡村振兴、美丽乡村建设的示范村备受考察团的 青睐，有些还成为引人注目的“网红村”*与此同时，还有一些村庄备受“冷落”* 这些村庄可能存在干部能力相对欠缺、争取项目不足、村庄发展基础环境较差等问 题，公共服务的供给也相对滞后*这种现象不仅会影响全域农村人居环境治理的整 体成效，而且会打击干部开展工作的积极性。

一位乡镇干部举例说，搞农村人居环 境整治，本来应该各村齐头并进，可是有的乡镇用有限的资金、资源集中包装一两 个村，对其他村不管不问⑷*这种集聚资源打造“精品村”的方式对农村人居环境 的整体 是 利的*
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三全面建成小康社会完善农村人居环境治理机制的着力点
党的十六届五中全会提出社会主义新农村建设以来，我国农村人居环境从整体上得到了很大的改善，但是全面建成小康社会之后，改善农村人居环境的工作仍然不能松懈，还需要坚持以问题为导向，不断优化治理机制。

结合全面建成小康社会的要求以及农村人居环境的治理特点，我们发现健全农村人居环境的治理机制，还需要在促进常态化，提升整体性、合作性、均衡性等方面继续发力。

（一）着力完善农村人居环境常态化治理体系
全面建成小康社会之后，农村人居环境治理机制的完善更突出对常态化治理的要求，这就离不开相应的物质保障、人力支持、制度支撑。

具体来说，可以从三个方面展开。

一是增强农村人居环境治理的产业支撑。

在农村人居环境治理前期，政府投入是必要的，但是如果形成路径依赖，导致政府变成“奶娘”，治理可能是无法持续的。

为了保证农村人居环境的常态化治理，必须有效益明显的乡村产业作为支撑，不断推动资源到资产的转化。

《全国乡村产业发展规划（2020—2025年）》明确了乡村产业发展的目标，根据这一目标，不同地区的农村可以根据自身的条件,不断增强乡村产业发展的内生动力，因地制宜地发展好乡村加工业、乡村特色产业、乡村休闲旅游业、乡村新型服务业等，推动农村产业融合发展。

二是明确治理责任。

为了避免农村人居环境治理中的短期行为，必须强化制度规范，严格落实责任，为农村人居环境的治理提供相应的人力支持。

三是将农村人居环境治理所形成的经验纳入村规民约。

村规民约是民意的集合，具有内在、普遍的约束力。

农村人居环境治理形成的独特经验是当地村民群众通过实践总结出来的，具有一定的针对性，比较符合实际，非常有必要将这些经验形成文本，纳入村规民约，让治理的成效不因为“当家人”的变动而减弱*
（二）着力增强农村人居环境整体性治理意识
跨部门协同是建立和完善农村人居环境治理机制的难点，这一难点的突破有赖于在公共部门中培育一种“整体性治理”意识
*针对公共管理中出现的碎片化问
题、横向管理困境等既有理论范式无法解决的问题，Dunsire教授于1991年提出了“整体性治理”的概念，对建构整体性政府提出了要求，认为整体性政府应该更加强调服务对象、治理目标以及社会问题的完整性和有机关联性⑼
*“整体性政府指出公共服务机构应当跨越职责边界开展工作，以一种目标共享、整体化政府的方式回应特定议题”-10.*农村人居环境治理可以说是一项综合性的工程，对部门协同机制提出了更高的要求。

在农村人居环境的治理中，涉及生活污水处理、垃圾分类、。