公共选择理论对我国政府管理的几点启示

公共选择理论对我国政府管理的几点启示摘要：公共选择理论是近几十年来在美国兴起的一种以经济学的方法和工具研究政治过程和政治参与者的新兴交叉学科，是西方国家进行政府改革的重要理论依据。

它的许多思想无疑对于我们进一步完善政府管理体制，提高行政管理效率具有重要的启发意义。

关键词：公共选择；政府管理；政府失败
The Enlightenment from the Public Choice Theory on Public Administration
TANG Guo
(College of Science & Technology， Ningbo University， Ningbo 315211， China) Abstract: The Public Choice Theory is an emerging cross-edged discipline that appears in USA in recent years and researches on political process as well as political participants with the tools of economics. It has provided important theoretical basis for the governmental reform that the western countries initiate. There is no doubt that many ideas of the theory are significant in the improvement of the system and efficiency of public administration in China.
Keywords: public choice；public administration；government failure
产生于二十世纪六十年代的美国的公共选择理论是用经济学的观点和方法分析政治学的传统问题，公共选择的主题就是政治科学的主题，即国家理论、投票规则、投票者行为、党派政治学、官方政治等等。

虽然公共选择理论产生于市场经济比较发达的美国，其产生的社会经济环境和历史背景与我国国情截然不同，但是以布坎南为代表的公共选择理论学派所提出的许多思想和见解对于正处在经济转型中的中国进一步完善政府管理体制，提高行政管理效率具有重要的启示作用。

正如邓小平同志所说的那样，“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国资本主义发达国家的一切反映现代社会生产规律的先进经营方式、管理方法。

”
一、加强政府管理的法制化建设
公共选择是指政治市场上各参与者依据一定的规则，共同确定集体行动方案的过程。

布坎南认为，为了获得满意的集体行动方案，重要的是要改善产生集体行动方案的程序和规则，即通过建立和改善政治原则，以达到改善政治的目的，因为政治竞争是在宪法规定的规则结构内进行的，不是靠那些为公共利益奋斗的人改善政治。

这种立宪的观点其实就是主张法制反对人治的观点。

目前我们国家政治领域中存在的许多弊端，其产生的原因就在于长期以来
法制不健全，人们随意违背宪法，践踏宪法，人治现象突出。

另外，市场经济本质上是法制经济，现代社会是法制社会，只有靠法律才能保证市场经济秩序的确立和顺利运行，政府的决策和管理活动也必须靠法律来规范。

因此，在我国经济由计划向市场转轨的时期，必须加强法制建设，重视制度规则的选择和创新，尤其应该将政府的公共决策和行政管理纳入法制化的轨道，改善公共决策系统，提高公共政策质量；加强行政立法和行政执法，行政立法是政府依法治国、依法行政的标志，现代所谓法治、依法治国、依法行政是从行政管理的法律性质出发的，实际是行政法治。

行政法治是依法治国的核心和保证，政府守法是依法治国的首要原则。

依法约束政府行为，将政府机构规模、人员及经费开支的数量以法律的形式固定下来，实现政府管理过程的程序化，提高依法行政水平。

二、大力坚持和完善民主集中制
公共选择理论的全体一致规则虽然可以实现帕累托最优，但它忽略了成员的策略行为，而且全体一致规则需要花费很长的时间和很大的成本才能达成一致的协议，因此可行性几乎为零。

多数决定规则和加权投票规则等虽然在单维事物、单峰偏好的假定下可以找到票决均衡点，但一般都不能实现帕累托最优，并且阿罗不可能定理证明了在现代民主制度下，无法找到一个规则能将不同个人偏好加总成一个集体偏好。

以上分析说明了一个基本的道理，即完全的民主、绝对的民主是不存在的。

在民主的基础上加以适当的集中才是切实可行的方案。

民主集中制是我国根本的行政领导制度，它贯穿于各级行政领导的全部实践活动中，决定和影响着其他行政领导制度，其他行政领导制度是民主集中制领导制度的具体化，是由其决定和衍生出来的。

它不仅充分吸收了现代民主决策体制和方式的各种优点，体现了现代民主决策体制的基本精神，而且考虑到我国政治制度的实质和社会主义条件下的公共决策特点，力求贯彻马克思主义的思想路线及我党的群众路线，发扬党和国家在长期公共决策实践中积累起来的优良传统和经验，以避免或克服西方代议民主制的种种弊端。

民主集中制的本质含义就是在充分发挥民主的基础上有所集中，形成一个集体意见然后贯彻执行。

尤其是当出现票决循环时，更有必要进行适当的集中，不然就很难形成统一的集体意见。

不过只要能够根据多数决定规则决定出均衡方案的，就应坚持多数决定规则，要坚决反对打着民主集中的招牌搞“一言堂”、“家长主义”或其他独裁专制。

即使出现了票决循环现象，也要按照效率原则，在征求专家意见后做出决定，努力做到决策科学化。

三、兼顾公共利益和个人利益的一致性
公共选择理论假定政治生活中的个人是经济人，认为政治过程的立宪挑战就是构造和设计出能最大限度地限制以剥削方式追求个人利益，并诱导个人为追求个人利益来促进整个社
会公共利益的制度和规章。

这一观点实质上就是在坚决依法反对不正当的个人利益的前提下，承认政治过程中的个人利益，并通过个人利益导向来引导人们去促进社会公共利益。

我国政府一直鼓励广大人民参政时充分表达自己的意见和利益，但是长期以来避而不谈当选政治家、政府官员的个人利益问题，一直是主张这些人应该崇高无私，全心全意为人民服务。

根据公共选择理论的多数决定规则，当选政治家的意见肯定是多数人的意见，当选政治家代表的利益必然是多数人的利益，否则他们就不可能当选。

所以我们完全可以大胆承认当选政治家的个人利益，因为只要是按照多数决定规则，当选政治家的个人利益或偏好就只能是多数人的利益或偏好。

同样地，公共选择理论也承认政府官员的个人利益，认为政府官员不是简单的政策解释者和执行者，而是在个人利益的驱动下去解释政策和执行计划，我们只要约束措施得力，个人利益是完全能够驱使政府官员去努力工作和提供有效的服务。

由此可见，承认当选的政治家和政府官员有个人利益和自私并不可怕，可怕的是法制措施不完善。

所以我们应该大力加强法制化建设，限制参政者和执政者用不正当手段来追求个人私利，与此同时，依靠个人利益来诱导参政者和执政者尽职尽责。

在我国市场经济体制不断完善和发展的过程中，我们要考虑到他们自身经济利益的满足，承认其自身利益的合理性，给他们提供良好的待遇和福利，让经济收入与他们的付出相适应，从而使他们能够体面地工作和生活。

四、从体制及制度的创新上加大反腐力度，消除寻租及设租滋生的土壤与条件
制度比人品重要是公共选择理论的一个基本观点，在当今社会里，这种观点尤为正确。

其理由有二：第一，由于存在着信息的不对称，我们在招考公务员时，无法了解他的所有信息，从而导致我们不可能始终录用到最优秀的人才。

第二，任何人都有追求自身利益最大化的动机，人品好的人也概莫能外。

人品好的人和人品坏的人在实现其自身利益最大化的方法上可能是不同的，但是人们采取何种方法去谋求其自身利益最大化不仅取决于他的人品，还取决于社会的制度环境。

反腐败应从体制及制度的创新上下功夫，从根本上消除寻租及设租滋生的土壤和条件。

寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何新的产品或新财富，只是改变生产要素的产权关系，把更大一部分的社会财富装入私人腰包。

寻租不仅导致了不同政府部门及官员争权夺权，从而影响政府的声誉和增加廉政成本，还妨碍了公共政策的制定和执行过程，降低行政运转速度甚至危及政权稳定。

寻租活动是政府干预的产物，没有政府干预就没有寻租活动，所以寻租与设租是紧密相连的，没有设租行为的话，也就不可能有寻租活动。

为了遏制寻租行为，我们可以加强舆论监督、变革制度结构等，另外，在政府决策中用委员会表决的民主方式能够比其他方式更能减少寻租活动造成的资源浪费。

针对设租行为，我们可从以下两个方面着手来进行反设租：一方面，健全法制、强化监督，并对设租者严厉
惩处，与此同时，清除超法律因素对执法行为的影响，提高设租者受查处的概率。

此外，还应建立激励性的公务员薪水制度，薪水的提高能相对降低设租行为带来的超额收益，也能提高设租活动的机会成本，使公务员主动抵制设租活动的诱惑。

只有不断进行体制和制度创新才能抑制或最大限度减少权钱交易、寻租和设租现象的发生。

另一方面，要规范公共部门的职能范围，削弱政府官员的公共权力。

五、减少政府干预的范围，引入竞争机制来提高政府行为的效率
从西方市场经济的理论与实践来看，市场的缺陷及市场的失灵被认为是政府干预的基本理由，然而政府本身的行为也有其局限性，会导致政府失败。

市场解决不好的问题，政府也不一定能解决得好，而且政府失败给社会带来更大的灾难，造成更大的资源浪费。

公共选择理论认为，导致政府行为的低效率有两个：一是政府政策的失效。

社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益，即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，现有的各种公共决策体制及方式（投票规则）因其各自的缺陷也难以达到最优化或理想的政策。

并且还存在信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的近视效应、沉淀成本、先例等对合理决策的制约以及政策执行上的障碍，这些都使政府政策低效甚至失效。

二是公共物品供给的低效率。

公共物品的估价或评价上的困难；公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制；政府机构及官员缺乏追求利润的动机；监督机制的缺陷。

以上种种情况导致了公共物品供给的低效率。

由于存在政府失败，那么在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，必须确定好政府干预的范围、内容、方式及干预的力度，在市场机制能较好发挥作用的地方，应尽快让市场去发挥作用，政府应当补充而非取代市场机制。

在以经济建设为中心的今天，政府的首要职能是经济职能，政府对其经济职能的垄断性是导致滥用经济职能的最重要原因。

因此，我们在确定政府经济职能和其下属机构的经济职能时，应尽可能引入竞争机制，打破垄断的局面。

例如，在需要政府提供产品及服务的场合，应允许其他市场主体进入与之竞争；在那些确实不宜其他市场主体进入的公共产品供给领域，应尽可能由多家政府企业提供；尽可能减少管理权限，将审批制改为登记制；政府的某些活动如许可证、牌照的发放可以采用拍卖的方式；可以在政府机关内部确立节约成本、提高效益的激励机制。

这些办法都有助于克服或防止政府失败，提高政府工作效率，减少浪费。

六、运用市场机制及模式限制政府机构和预算规模的无限扩张
公共选择理论中的尼斯卡宁官僚模型说明，作为经济人的政府官员知道只有靠工作量的饱满，预算规模的扩大，机构的升级扩张才能使自己封官加薪及取得荣誉，所以政府官员从内心就有一种扩张机构规模和增加工作量的冲动。

另外，政治家或高级长官往往由于信息不
对称等原因，难以监督下属的所作所为，这些情况导致了政府机构不断扩大，冗员不断增多。

所以不管在东方还是在西方社会，政府规模都很臃肿庞大，并且不断反复地收缩和扩张。

以上的分析表明，我国政府进行机构改革，推行公务员制度，对于打破干部终身制，建立政府官员能进能出和能上能下的符合市场经济国际惯例的正常机制具有积极意义。

然而我们不能认为公务员制度一经建立，政府机构便会自动精简。

我们还需要采取各种措施来控制政府机构的膨胀和人员的增多，而且机构改革并非一劳永逸，需要不断调整机构设置和人员编制来适应市场经济的发展。

关于如何控制政府规模的问题，公共选择理论认为可以把政府官员的待遇与其所在部门的规模反向挂钩变动，即所在部门规模越大，官员待遇就越低，反之亦然。

此外，改革预算程序和建立和健全预算法，也能将政府财政支出大规模控制下来。

目前，在我国公众服务需求增加而政府资源投入有限的矛盾状态下，通过业务合同出租，公共服务社区化和以私补公等一些创新措施，来限制政府机构和人员膨胀，缓解财政紧张状况，减轻社会及公民的税负压力都是可行的办法。

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