城乡基层治理_使之走出困境的政府责任

2009年第4期社会主义研究No.4,2009(总第186期)SOCIAL ISM STU DIES Serial No.186城乡基层治理城乡基层治理:使之走出困境的政府责任程又中　张　勇【摘要】　城乡基层治理是整个国家和社会治理的基础,当前我国城乡治理过程中面临着诸多困难。

在完善城乡基层治理体系的各种途径中,即重构国家与社会关系、选择合适基层治理模式、建立城乡统筹的基层治理新格局、构建服务型政府、使国家治理资源与民间社会治理资源对接等,政府肩负着重要责任。

【关键词】　城乡基层;治理;政府责任【中图分类号】　D602 【文献标识码】　A 【文章编号】　100124527(2009)0420001209【基金项目】　2008年教育部人文社科重点研究基地项目“城乡统筹进程中的社会管理体制改革研究”(08JJ D810156)。

【作者简介】　程又中(1953-),男,华中师范大学政治学研究院教授、博士生导师;张勇(1979-),男,华中师范大学政治学研究院博士研究生,湛江师范学院法政学院讲师。

城乡基层既是广大民众实现社会生活的最初空间,也是国家政权延伸的末梢领域。

城乡基层在国家和社会的建设和发展中始终处于基础性的地位。

城乡基层治理既是国家实现政治统治与社会管理的目标需要,也是基层社会充满活力与持续发展的根本保障。

在城乡基层治理中,特别是在“政府推动型”社会的城乡基层治理中,政府肩负着至关重要的责任。

一、基本概念与研究对象的边界和历史1.基层、城乡基层由于研究领域和研究目的的不同,对城乡基层外延和内涵的理解也各不相同。

基层实际上有两个层面的含义:一个是社会意义的基层,即泛指基层社会;一个是管理体系意义上的基层,即基层管理组织体系,很多学者多在此意义上使用。

如王乐夫教授认为“基层的概念是指国家、社会管理体系中的最低层次。

县、城市的区、不设区的市的党组织、国家机构和社会团体、企(事)业单位以及村民委员会和居民委员会都属于基层的范畴”①。

当然,基层管理组织体系本身是基层社会的重要组成部分。

理论界对基层的地域外延或等级层次有不同的认识,有的认为村庄或社区是基层;有的则认为县、城市的区、不设区的市均在基层范畴之内;还有的认为乡镇或城市的街道办事处以下是基层。

这种地域的界定相应确定了基层管理组织体系中的主体范围及其级别层次。

笔者这里讨论的“城乡基层”是社会意义上的基层,指整个基层社会,在地域外延或级别层次上指街道或乡镇区域之内的领域,其中主要指行政意义上的村和社区。

2.治理、基层治理20世纪下半叶开始,西方国家政府管理在经历“市场失灵”和“政府失灵”的双重考验后,意识到单纯的政府和市场调节都无法达到资源配置的最优化,治理理论即应运而生。

“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

它有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动”②。

我国俞可平教授认为治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运1用权威维持秩序,满足公众的需要。

治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益③。

治理意味着:(1)治理模式的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现;(2)强调国家与社会的合作,模糊了公共领域与私人的明确界限,并且更加强调国家与社会的依赖关系;(3)把治理看成是一个上下互动的过程,强调管理对象的参与;(4)强调管理方式和管理手段的多元化④。

治理的目标是实现善治。

善治应当有10个要素:合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与性、稳定性、廉洁、公正性⑤。

基层治理,简单地说就是“对基层的治理”,它是中国地方治理的基础。

在前述对基层边界界定的基础上,笔者认为基层治理是以乡镇、村或城市的邻里社区为基本范围,直接面对社会和居民,依靠治理机制,发挥各种社会力量,共同解决社会公共问题的活动。

基层治理主体是与社会和居民最为接近的组织,包括基层政府组织(农村的乡镇政府、城市的街区政府);还包括村(居)民委员会、各种民间社会组织以及公民个人。

基层治理的内容都是与人们日常生活直接且紧密相关的各项事务,突出表现为社会管理和公共服务。

从治理对象范围来讲,农村基层治理和城镇基层治理是基层治理的两个传统部分。

伴随着城乡一体化和城镇化进程的推进,介于乡村和城镇社区之间的一种过渡型社区也将是一个重要的基层治理领域⑥。

3.政府、政府责任“政府”在理论界有广义与狭义之分。

辛向阳把对政府的种种理解概括为五个层面:(1)制定规则、为居民提供服务的机构,最广义的政府,即“超弱意义的政府”。

(2)治理国家或社区的政治机构,即“次弱意义的政府”。

(3)一切国家政权机关,即“广义的政府”。

(4)一个国家的中央和地方行政机关,即“狭义的政府”。

(5)中央行政机关的内阁及各部,即“最狭义的政府”⑦。

笔者这里讨论的政府在横向上属于广义的政府范畴,即国家政权机关,另外还包括中共党组织。

在纵向上,包括各级政府,还包括政权延伸末梢的非政权自治机构———村(居)委会。

“责任”经典的解释有三重涵义:(1)使人担当起某种职务和职责;(2)份内应做之事;(3)做不好份内应做的事,因而应承担的过失⑧。

有学者据此认为“责任是社会成员对社会所负担的与自己的社会角色相适应的应为的行为和社会成员对自己的实际所为的行为承担一定后果的义务”⑨。

政府责任也有广义和狭义之分,广义上的政府责任,“是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应,并采取积极的措施,公正、有效率地实现公众的需求和利益”⑩,即政府组织及其公职人员积极回应社会的需求。

在狭义上,政府责任意味着政府机关及其工作人员违反法律规定的义务,违法行使职权时,所承担的否定性的法律后果,即法律责任。

因此,张成福把政府责任视为政府社会回应力、政府的义务和法律责任的整体概念 λϖ。

笔者这里的政府责任主要指广义的政府责任,同时包含否定性法律责任。

从主体来看既包括基层政府或组织本身对基层治理的政府责任,也包括上级政府及至中央政府对基层治理的政府责任。

4.基层治理中的一般政府责任政府责任是政府职能在实践当中的体现,政府职能的变迁,决定了政府责任的范围。

从宏观上讲,政府职能主要包括统治、管理和服务三个方面。

伴随着我国政府从“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转变,党的十六大报告首次将我国政府的主要职能定位于:经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

但不同层级的政府,其主要职能也是有差别的,行使政府职能的范围、内容和方法也不尽相同。

一般认为中央政府职能应主要体现在:(1)提供全国性公共产品。

(2)通过制定和实施宏观经济政策保持宏观经济稳定、促进经济发展。

(3)实现个人收入分配公平。

地方政府的职能主要包括:(1)提供地方性公共产品。

(2)通过法制、行政、规章等手段对辖区产业和厂商实施政府规制,包括经济性规制和社会性规制 λω。

从国际经验来看,中央或联邦政府以统治职能为主、管理职能为辅,中间层级的政府主要以管理职能为主、以统治职能为辅,而基层政府则主要以服务职能为主、管理职能为辅。

对于城乡基层治理而言,各级政府责任概括起来有以下几点:(1)延伸国家政权,确保国家对基层社会的有效动员,实现政治统治与对社会整合。

(2)实现对基层社会高效有序管理,维护基层社会稳定和健康发展。

(3)提供社会公共服务与社会保障,满足人们多方面的生活需求。

5.建国以来城乡基层治理的历史与逻辑我国城乡基层治理同整个国家和社会发展息息相关,与改革历程同步。

2(1)民主建政时期。

1949年至1957年,我国农村和城市有计划、有步骤地开展了民主建政运动,实现了从新民主主义到社会主义的转变。

在农村开展的农业合作化运动中社会管理建立了乡镇政权和带有政权性质的行政村,实行政社分设,政权组织与集体经济组织并存。

在城市,建立了街道办事处和居民委员会,负责除生产经营之外的社会管理职能。

建立和巩固民主政权是政府在该时期的主要责任。

(2)政社合一时期。

1958年至1980年,中国农村实行“三级所有、队为基础”的管理模式,组织方式由政社分设逐步过渡为政社合一,人民公社组织既履行经济管理组织的职能,也履行社会管理组织的职能。

“文化大革命”时期,农村基层组织改变成人民公社和大队革命委员会,其主要职能是“实现无产阶级在社会中的稳固地位”。

在城市,也建立了类似人民公社和革命委员会组织。

政府在该阶段的主要责任就是通过这些“革命”性组织的建立,对城乡基层进行强制性整合与控制。

(3)基层自治时期。

1982年至2002年,中国城乡基层治理体制发生革命性的改变。

以1982年全国人大通过的新宪法为标志,稳步推进农村村民自治和城市社区居民自治。

在农村,废除人民公社体制,恢复了乡镇人民代表大会和人民政府组织,建立了村民委员会和村民小组;在城市,解散了革命委员会,恢复了街道办事处和居民委员会组织。

“我国城乡基层治理的主体是村(居)民群众,载体是村委会和居委会,性质是自我管理、自我教育、自我服务,内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

其主要特征有依法治理、民主自治、基层党组织和广大党员群众在治理活动中发挥着领导核心和先锋模范作用等特点” λξ政府在该时期的主要责任在于实现对基层有效管理,同时肩负着发展经济的重要责任。

在农村更是如此。

(4)社会建设与治理时期。

2002年至今,由于社会矛盾和社会问题日益突出,而且全面渗透到城乡基层,甚至引起社会不稳定,于是按照中共中央在十六大上提出进行社会建设的目标任务,政府在基层治理中开始承担起社会建设的责任,其主要任务是向基层提供基本公共服务,同时实现对基层的治理。

基层的社会服务机构和体系开始逐步较规范化的建立。

同时,基层自治仍在基层推行,尽管面临着一些困难。

俞可平在总结改革开放30年来中国治理历程的时候,认为中国治理变革沿着一条从一元治理到多元治理;从集权到分权;从人治到法治;从管制政府到服务政府;从党内民主到社会民主的治理轨迹进行 λψ。

其实,这一轨迹也反映了城乡基层治理的历史逻辑。

同时,他总结了中国治理模式的四个特点:(1)以党组织为主导的多元治理结构;(2)条块结合的治理格局;(3)稳定压倒一切的核心价值;(4)法治与人治同时起着重要作用的治理方式 λζ。

这一特点也深深的镶嵌在城乡基层治理之中。

二、当前城乡基层治理中的现实困境由于社会转型和历史原因,加上政治体制改革的复杂性,当前我国城乡基层治理格局和模式面临着现实的困境,影响到基层有效治理和社会的发展。