美国支持可再生能源发展的政策体系及启示

美国支持可再生能源发展的政策体系及启示
为有效应对全球气候变化，保障能源安全，世界各国均对可再生能源发展给予高度重视，并为之出台了一系列激励措施。

美国由于其政策体系完善，激励力度大，能够较好协调各关联方利益，可再生能源产业发展迅速。

一、美国支持可再生能源发展的一揽子政策
经过多年探索积累，美国在支持可再生能源发展方面已形成一揽子政策，其中既有法律法规、约束性指标等管理类政策，也有税收抵免、直接补贴、金融支持等激励类政策。

前者侧重于为可再生能源发展创造新市场空间，为其发展扫除体制和政策障碍；后者侧重于支持可再生能源技术的产业化，调动各方投资和应用可再生能源的积极性。

各类政策彼此呼应，相互促进。

(一)法律法规、标准、约束性指标等管理类政策
1.不断完善法律法规。

美国和可再生能源相关的联邦法律法规到目前为止有近10部。

这些法律法规有两个特点，一是新的法律法规多是在原有法律法规基础上进一步调整、完善形成，有一致性；二是在新法律法规中尽可能吸收和反映与可再生能源发展密切相关的技术、经济以及政治领域的最新成果，有适应性。

《1978公用事业管制政策法案》对促进美国可再生能源产业发展具有里程碑意义，该法案首次提出电力公司必须按“可避免成本”购买合格发电设施生产的清洁电力，从而为可再生能源发电技术和化石燃料发电技术的公平竞争创造了条件。

《1979能源税法案》首次对可再生能源的投资者给予投资税抵扣，并允许可再生能源项目实行加速折旧。

《1992能源政策法案》首次提出对可再生能源的生产给予生产税抵扣，对免税公共事业单位、地方政府和农村经营的可再生能源发电企业按照生产的电量给予经济补助。

《2005能源安全法案》创造性地提出利用金融工具促进可再生能源产业的发展，法案首次引入清洁可再生能源债券机制为公共领域的可再生能源项目募集资金，引入贷款担保机制为可再生能源技术的商业化提供资金支持。

《2007联邦能源独立与安全法案》提出了非常激进的可再生能源产业发展目标“20 in10”，希望通过大力发展生物乙醇，用10年的时间将美国汽油消费降低20%。

《2009美国复苏和再投资法案》提出通过投资税抵免的办法鼓励美国本土可再生能源设备制造业的发展。

《2009美国清洁能源与安全法案》首次提出了美国应对全球气候变化的一揽子方案，使全社会更加关注可再生能源发展。

2.颁布促进可再生能源发展的各类标准。

标准是驱动可再生能源发展非常重要的政策工具，制定及时和有强制性的标准会极大促进可再生能源发展。

为保证可再生能源发电顺利上网，美国联邦能源管理委员会对容量小于
20MW的小型发电机组专门制定了并网标准，该标准包括小机组联网程序以及小机组联网协议，联网协议明确界定了谁应该为小机组联网发生的电网改造费用买单。

在该标准出台后，约有40个州制定了配网级的小发电机组并网标准，为可再生能源发电并网扫清了最大阻力。

为推动汽车行业节能减排、支持新能源汽车发展，奥巴马政府2009年5月颁布了2012年到2016年燃油经济性和二氧化碳排放标准，要求汽车制造商的燃油标准在2016年达到35.5英里/加仑汽油。

新标准的出台成为美国新能源汽车产业化和市场化的第一推动力，美国电动汽车及电池产业迅速兴起。

3.约束性指标及配额制度。

约束性指标和配额制度对形成可再生能源的市场需求，增强厂商的投资和生产信心，引导技术研发有重要作用。

在可再生能源技术尚处于产业化的早期阶段，美国联邦政府制定的约束性指标大多针对联邦政府所属机构，以确保自己在可再生能源产业化过程中率先垂范。

如为推进太阳能热能利用系统的发展，《2007联邦能源独立与安全法案》523条要求联邦政府所属的新建筑以及进行大修的建筑至少30%的生活热水必须源自太阳能(2007年12月能源部规定这一条款适用于联邦政府资助的商业建筑、高层住宅以及低层住宅)。

为推进可再生电力的发展，《2005能源政策法案》203条要求2007～2009年的联邦政府电力消费中，可再生电力的份额不得小于3%，2010～2012年不得小于5%，2013年以后不得小于7.5%。

随着可再生能源技术产业化的不断推进，联邦政府制定的约束性指标覆盖范围有越来越宽的趋势，比如《2009美国复苏和再投资法案》要求所有的电力公司到2020年其电力供应中要有20%的比例来自于可再生能源和能效改进，其中15%来自风能、太阳能等可再生能源，5%来自能效提高。

对于可再生能源电力所占比例无法达到15%的州，可将这一目标降为12%，但能效目标要提到8%。

约束性指标的另一个特点是既有针对部门的总量指标，也有分解指标，可操作性强。

比如13423号总统行政令对拥有超过20辆公车的联邦政府部门制订了部门油品消耗整体目标，要求在2015年以前这些部门每年的油品消费总量必须以2%的速度下降，与此同时，车用替代能源的消费总量必须以每年10%的速度增长。

除了联邦一级的约束性指标外，近年来不少地方政府也纷纷推出可再生能源配额制，要求本地区的电力消费中必须有规定比例的可再生能源电力，由电力供应公司承担这个义务。

没有完成义务的公司可以向超额完成义务的公司购买绿色
证书，可再生能源发电公司的收入除了销售物理意义上的电力所得，也可通过在绿色证书市场上出售证书获得另一部分收入。

(二)经济性激励措施
1.税收抵免。

税收抵免是联邦政府促进可再生能源发展最主要的经济措施，联邦政府会根据可再生能源发展的实际发展情况对税收抵免的覆盖范围、抵免额度不断予以调整。

投资税抵免。

美国对可再生能源的投资税抵免有两个突出特点：一是享受投资税抵免的可再生能源范围不断扩大，额度不断增加，但对申请者的资质要求越来越严，目前美国已经开始利用全生命周期评价法作为评价一个项目是否值得联邦政府支持的标准。

二是税收抵免的灵活性有所增强，《2009美国复苏和再投资法案》允许纳税人对新建装置可在可再生电力生产税抵免、投资税抵免以及联邦基金之间任选其一；对符合条件的用于可再生能源设备的制造、研发设备的安装、设备重置和产能扩大项目，都可按照设备费用的30%给予投资税抵免。

生产税和生产所得税抵免。

生产税抵免可以追溯到《1992能源政策法案》，法案对可再生电力生产给予生产税抵免，该政策此后几度调整，目前根据不同的可再生能源类型规定了相应的抵免额度以及优惠时效。

生产所得税抵免可以追溯到《2005能源政策法案》，主要集中在生物燃料领域。

法案规定，生产能力小于6000万加仑的小型燃料乙醇生产商和生产能力小于1500万加仑的小型生物柴油生产商，可以享受0.1美元/加仑的生产所得税减免。

消费税抵免。

主要集中在生物燃料领域，其中燃料乙醇的消费税减免可以追溯到1978年的联邦《能源税收法案》中，当时美国政府为鼓励乙醇汽油的使用，免除乙醇汽油4美分/加仑的消费税。

此后，联邦政府对于乙醇汽油的消费税减免一直在4～6美分/加仑浮动，目前燃料乙醇的消费税减免标准为0.51美元/加仑，对于以农业原料生产的生物柴油，消费税减免额度为1美元/加仑，对于使用非农业原料，如动物油脂生产的生物柴油，消费税减免额度为0.5美元/加仑。

2.对生产侧和消费侧直接补贴。

基于《2009美国复苏和再投资法案》的拨款，美国财政部和能源部将采取直接付款而非税收减免形式，对5000个生物质能、太阳能、风能和其他可再生能源项目设施进行补贴。

美国加州政府出台奖励政策，对获得新型储能系统资格(AES)的供应商提供每瓦2美元的补助。

为鼓励使用新能源汽车，在税收抵免的基础上，美国能源部还专门建立了一个短期资助项目，对部分购车者直接进行资助。

3.加速折旧。

为使可再生能源的投资人加快回收投资成本，美国政府非常重视运用折旧政策。

《1979能源税法案》提出可再生能源利用项目可以根据联邦加速折旧成本回收制度(Modified Accelerated Cost-Recovery System)享受加速折旧优惠。

该政策在此后的《1986年国内税收法案》、《2005联邦能源安全法案》、《2008能源改进和延长法案》和《2009美国复苏和再投资法案》等法案中有所调整。

一些商业化时机已经成熟的可再生能源技术，如风能、太阳能、
地热能，燃料电池、微型燃气轮机，地源热泵、热电联产和小型风电等，也被纳入到加速折旧的范围内。

《2008联邦经济刺激法案》还提出对一些符合条件的可再生能源项目给予50%的额外折旧，可以一次性将相关费用的50%予以折旧，其余部分的折旧按照正常折旧程序操作。

《2009美国复苏和再投资法案》将这一条款延长至2009年底。

4.基金支持。

联邦政府专门设立基金用于扶持可再生能源发展和推进能效改进。

主要的基金有美国能源部部落能源基金(Tribal Energy Program Grant)、财政部可再生能源基金(Renewable Energy Grants)以及农业部美国农村能源基金(Rural Energy for America Program (REAP) Grants)。

其中可再生能源基金由《2009美国复苏和再投资方案》授权，对2009年、2010年投运的或者2009年、2010年开始安装且在联邦政府规定的税务减免截止日之前投运的可再生能源利用项目的设备投资给予一定额度的补助。

基金项目由纳税主体申请，不纳入获益者的应税收入。

5.债券和贷款担保。

目前主要的债券有清洁可再生能源债券(Clean Renewable Energy Bonds)和节能债券(Qualified Energy Conservation Bonds)。

债券发行人只需支付本金，债券持有人可以根据联邦政府的规定享受税收抵免，调整后的税收抵免额度为联邦政府公布的传统债券利率的70%。

如果抵免额度超过纳税义务，相应部分可以延期到下一个年度。

主要的贷款担保项目主要有能效抵押贷款担保(Energy-Efficient Mortgages)、能源部贷款担保(Loan Guarantee Program)、农业部美国农村能源贷款担保(Rural Energy for America Program (REAP) Loan Guarantees)。

能效抵押贷款担保主要用于推进可再生能源在住宅的应用，私房房主可以利用联邦能效抵押贷款进行已有住宅或者新住宅的能效改进和可再生能源利用。

能源部贷款担保主要用于可再生能源、能效改进、先进输配电技术和分布式能源系统等领域先进技术的开发。

农村能源贷款担保项目和农村能源基金项目的用途基本类似。

二、对中国的启示
(一)将发展可再生能源切实提高到国家战略层面，并持之以恒地推进
美国政府对可再生能源产业的支持可以追溯到上世纪70年代，由于两次石油危机美国开始对可再生能源产业给予高度关注和积极扶持。

进入到上世纪80年代中后期，尽管国际原油价格持续低迷，但由于美国政府意识到发展可再生能源对维护美国在科技、经济乃至军事领域的全球霸主地位有极为重要的战略意义，美国对可再生能源的重视不减反升，相关激励政策持续改进。

近年来美国已储备了大量具有战略意义的可再生能源技术。

中国是世界上温室气体排放最大、排放增长速度最快的国家之一，在我国发展可再生能源的重要性绝不亚于美国。

目前我国已出台了一系列支持可再生能源发展的法律法规和激励措施，但可再生能源发展仍存在认识不到位、时冷时热、竞争市场混乱、政策缺乏连贯性等问题，我们必须重新调整思路，从更高、更新的角度推动可再生能源持续、快速发展。

(二)制定导向明确和可操作性强的法律、法规或条例，为可再生能源发展提供有力的法律保障
美国有关可再生能源发展的法律法规既有宏观性的论述，又有具体的政策规定，有关政策详实具体、界限清楚、可操作性强。

如《2009美国复苏和再投资法案》对能够享受可再生能源投资税抵扣的项目从系统容量、系统效率到享受额度、优惠时效等都按照不同的技术类型一一列示。

而我国有关可再生能源发展的法律法规以及政策文件普遍存在重号召而缺操作性的问题。

如《可再生能源法》虽然规定了电网公司应全额收购新能源电力，但由于缺乏具体的程序性规定以及相关的并网规则，导致该项规定在实际中较难落实，风电、光伏发电不能上网的问题非常突出。

我国应进一步修改和完善有关可再生能源的法律法规，特别是要增强可操作性，尤其是对新能源发电上网、电价机制等进一步做出更明确的规定。

(三)制定支持可再生能源发展的总体战略和一揽子政策
可再生能源产业是新兴产业，更需要在战略上提前谋划，否则很容易出现科技与产业脱节、生产与应用脱节等传统产业发展中常见的问题。

美国政府在发展可再生能源方面已经形成了较成熟的战略思路，因此其政策就有一贯性，政策发出的信号也更加科学和有引导力。

在其政策体系中，既有约束性的法律和指标规定，也有激励性的财政、税收和金融支持，相互配合、彼此呼应。

同时联邦政府的政策与地方政府的政策也互相补充，互为一体。

联邦政策侧重于全局性的有共性的一些内容，地方政策则充分考虑当地的资源禀赋和经济发展水平，具有一定的灵活性和较强的针对性。

同时，美国绝大部分可再生能源政策以及为政府决策服务的咨询意见和研究成果都向公众公开，每一个关心这个问题的公民都可以在报刊或者网上看到这些成果，公众参与度高。

由于可再生能源产业在我国发展的时间不长，我国对可再生能源发展还缺乏顶层的战略设计，政策之间相互脱节、部门之间不协调甚至相互制约等问题还很普遍。

我们亟需在形成总体战略思路的基础上，通过协调各方利益，加快制定支持可再生能源发展的一揽子政策。

(四)早期强有力的经济支持对奠定本国在可再生能源领域的全球竞争力会起决定性作用
美国政府强烈地意识到可再生能源产业是未来全球产业竞争的一个焦点，其支持可再生能源发展的政策力度是前所未有、也是世界多数国家难以比拟的。

这种强力支持的结果，很有可能使美国在全球金融危机后新一轮的产业竞争中再次成为领导者。

我国也在很早前就提出并推动可再生能源发展，但在政策投入上，我国与美国的差距非常大，不仅资金投入远远不够，而且在市场应用、技术创新、人才培养等方面还存在诸多体制性障碍。

如果下一步不迅速加大政策投入和改革力度，我们在可再生能源领域相对于美国虽然没输在起跑线上，但会输了未来。