浅谈城市规划中如何提高建设用地集约利用

浅谈城市规划中如何提高建设用地集约利用
本文笔者试图以长兴经济开发区建设用地管理的研究寻找已规划为指导，实现城市土地利用由粗放型向集约型转变的有效方案，以推动开发区工业化进程与开发区的可持续发展，可供参考。

标签：规划主导用地管理集约利用
长兴经济开发区成立于一九九二年，一九九四年经省人民政府批准为省级开发区，总规划面积19平方公里，开发区位于长兴城市东南侧，东接西太湖，南至三一八国道，西临长兴城区，北至合溪港，处于长江三角洲的地理核心。

规划设计标准和基础配套条件达到长江三角洲一流开发区水准。

2003年以来，长兴经济开发区连续五年进入浙江省“十强开发区”，受到省政府的表彰。

2006年在上海召开的“长三角投资发展论坛上”，长兴开发区还被评为首届“长三角最具投资价值开发区”，并荣获“长三角最具投资价值开发区综合实力奖”。

一、开发区规划与土地利用管理存在的问题
1.1 土地管理基础工作推进缓慢，严重制约城市规划实施
多年来，由于二元体制以及自下而上经济发展模式的影响，建设用地管理工作面临很多积重难返的问题。

主要包括以下几个方面：
1，相关政策法规制定跟不上、执行不力或工作难度大，导致开发区土地清理工作推进缓慢，各种历史遗留问题的土地仍占开发区未批未建土地的绝大部分。

这部分建设用地资源如果不能尽快释放出来，将会影响开发区规划的实施和开发区的可持续发展。

而且，这些问题现在不解决，今后解决付出的成本将更大。

目前开发区未批未建陆域用地中，大多存在各种历史遗留问题，致使政府未能完全掌控这些土地的开发利用，在供给时序和空间上都满足不了规划实施需求，规划选址常常被复杂的土地状况“倒逼”，不得不退而求其次，导致规划在实施环节中严重走样。

2，土地储备工作缺乏规划引导，进入储备库的土地数量少，与规划实施要求相距很大，跟不上当前开发区建设和产业发展的需要。

一方面，开发区建立土地储备制度是希望通过“储备-选址-供应”机制来缓解土地有效供给短缺的矛盾，但是由于工作力度较弱，土地储备库内土地数量少，更谈不上围绕着规划实施的空间和时序要求来开展工作。

另一方面，规划实施要用到的土地没有提前进行整理与储备。

第三，由于土地清理工作不到位，使得各类土地信息也没有在统一的平台上进行整合，地籍动态管理严重滞后，部门间信息尚未实现完全共享，规划实施和规划选址受到很大制约。

1.2 建设用地管理的规划和计划层面存在矛盾，弱化了空间资源的集中统一配置
首先，在县级规划层面，城市总体规划和土地利用总体规划未能真正实现“两规合一”。

目前，新一轮《县域总体规划》已基本编制完成，正在报批中。

而《土地利用总体规划》修编尚未完成，其修编滞后将影响“两规合一”的实现。

土地利用总体规划未能及时修编，会影响到开发区超规划用地现状的认可和对总体用地指标的争取，而且还会因为新增土地的上报和不断调整增加县政府与上级相关部委的沟通工作量和难度，增加开发区工作的被动。

其次，在计划层面，近期建设规划年度实施计划和年度土地利用计划在内容上的重叠导致政府决策与行动分散。

两个计划的审批层次不同，目的不同，内容也有严格区分。

两个计划都对建设用地空间布局和时序进行安排，是对行政资源的不必要浪费，如不一致，将会影响土地资源的高效配置，造成开发区建设用地管理的混乱，影响政府权威。

1.3 不同部门对土地资源调控方式的导致产生的问题
近年来，国家加强了对土地资源管理的调控力度，在国家层面，虽然不同部委调控的侧重点不同，管理手段也并不完全一致，但是调控的目标都是一致的，都是在科学发展观指导下落实最严格的土地管理制度，各部委的调控要求都是城市政府必须坚决拥护和执行的。

但是到了城市层面，城市政府应该在统筹国家各部委的调控要求的前提下，再按照城市内部各职能部门的分工进行分解落实，而决不应是各职能部门按照各自理解直接对应国家部委，否则将造成各职能部门之间的工作重叠，甚至出现矛盾。

县政府建立规划主导的建设用地管理模式，实现对空间资源的高度集中配置，更有利于落实国家层面调控政策，也是符合城市层面的执行需要。

二、对加强规划主导对开发区建设用地集约利用的建议
2.1加大规划编制力度，编制科学性及前瞻性规划
多年来城市规划长期被作为经济发展的工具，其主要功能是为工业和经济发展提供土地、空间资源和基础设施的配置和支撑。

在“增长至上”的指导思想下，资源、环境被视为从属于经济增长的事物。

城市规划工作缺乏资源、环境的刚性约束意识，在编制规划时往往不是客观、全面和深入地分析城市发展的资源环境条件，而是一味的追求超越自身发展条件的经济发展目标。

城市规划特别是实施性的規划法定效力不足，难以对土地、空间等资源利用和开发建设行为进行有效的管制和约束。

在新形势下，我们要深刻反思传统的发展模式，进一步深入认识我国的基本国情和发展条件，在城市规划工作中牢固树立资源的刚性约束意识，强化规划对土地和资源空间的管制，以有效地发挥城市规划对环境、资源的控制和保障作用。

2.2 发展产业集群，加强开发区土地的集约利用
产业集群对城市工业用地的发扩展、重组有着重大影响。

其一、产业集群是
城市工业用地扩展的重要空间。

一方面，产业集群的聚集性和衍生性，使企业数量不断增加，工业用地面积不断扩大，成为城市工业用地扩展的重要空间。

其二，产业集群对城市工业布局重组有重要影响。

政府可以通过产业政策和土地、税收、融资、基础设施配套等政策，引导其向产业集群转型或转移，以调整工业用地布局，提高土地利用效率和城市产业竞争力。

2.3 完善体制，进一步加强城市规划在建设用地管理中的主导作用
开发区目前已初步确立规划主导的建设用地管理模式，但如果没有相应的制度来保证，难以达到预期目标。

从国内外的经验来看，开发区更应该坚持城市规划主导的建设用地管理模式，并在已有的基础上进一步完善制度设计，将决策与执行分离，并通过强化决策权来加强执行力，提高政府对城市发展的调控能力。

在各层次规划编制全面推进的基础上加强城乡规划实施管理，强化规划的实施效力，维护规划的严肃性和权威性，坚决制止和纠正规划实施中的随意性。

2.4 强化近期建设规划年度实施计划对空间安排的统筹作用
近期建设规划年度实施计划作为规划许可和用地审批的重要依据，主要内容涉及到建设用地总量的控制、结构优化和项目布局的统筹。

今后，应根据开发区建设内容和建设用地出让方式的改变，进一步加强完善近期建设规划年度实施计划制度，增加建设用地招拍挂计划和土地储备计划内容，丰富计划内容，加强计划编制科学性和针对性，使它成为开发区建设年度计划体系的核心，并通过强化其在计划体系中的统筹地位，确保政府各职能部门的规划实施协调一致。

2.5 发挥土地储备对规划实施的保障作用，建立规划引导的土地整备制度
编制土地整备规划和计划，按照“以需定储、以储定供”的原则，建立规划引导的土地整备制度，增加土地的“有效供给”，破解看似有地、其实无地的尴尬局面，发挥土地整备对规划实施的保障作用。

政府和相关职能部门应根据土地整备规划和相关计划，有计划有目的地进行现有储备用地的清理，并对未来规划确定的城市建设的重点区域提前进行土地整备，把储备和供应两个环节有机地联系起来，做到盘活土地资产，减少财政占用。

三、结束语
综上所述，城市规划所关注的不仅是土地的用途、开发强度，更包括不同区位土地用途上合理的空间关系，合理的开发时机等，多目标是其主要特征之一，从这个角度分析，城市规划的综合性和指导性地位是不容置疑的。

参考文献
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