农村学前教育发展中的政府责任研究_顾微微

本文系江苏省教育科学“十二五”规划 2013 年度立项课题“由‘民办为主体’回归‘公办为主体’———江苏农村幼儿教育政 策转向研究”（ 批准文号 D /2013 /02 /769） 的阶段性成果。
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大部分幼儿园创办者对学前教育的认识存在局限性，很难为 幼儿园建立合法的财务和资产管理制度，也很难制定科学的 教学管理制度，这使幼儿教学和常规活动秩序紊乱，更不利 于管理。
一、我国农村学前教育发展现状 （ 一） 办园条件差 目前，我国农村幼儿园主要以民办园为主，经费主要来 源于创办者自筹和幼儿缴纳的学费，因此经费比较有限。由 于经费问题，部分农村幼儿园租用居民房办学，部分在住宅 内办园。这些幼儿园的环境和条件多数不符合办园标准，幼
儿园内的活动范围较小，教学所需的教材、玩具、书本的种类 和数量都很少，多数指标没有达到办园要求。［2］
节。由于农村地理位置分散，消息相对比较闭塞，而且农村 家长普遍文化程度不高，对学前教育缺乏认识在所难免，这 就要求政府部门加强对农村家长进行学前教育重要性的宣 传。由于政府的宣传做得不到位，很多农村家长忽视幼儿早 期教育，导致农村幼儿入园率偏低。
三、完善农村学前教育发展中政府责任的建议 政府在农村学前教育发展中具有不可推卸的责任，需完 善在农村学前教育发展中的责任，以促进农村幼儿园科学有 序地发展。 （ 一） 制定科学的政策，完善相应的机制 首先，政府要重视资源整合，做出科学合理的规划，清楚 地指明农村学前教育的主要发展方向；要迎合现今社会对优 质教育资源的强烈需求，从整体上对农村幼儿园的布局进行 规划，适量地增加或扩建公办幼儿园，尽量使公办幼儿园在 整个农村学前教育发展中发挥示范作用；要重视资源的整 合，对入园率不足的公办农村幼儿园进行合并，或者在学龄 儿童集中地重新布点，使宝贵的资源能得到充分利用；支持 和鼓励农村中小学进行布局调整，将调整后闲置出来的校舍 整改以创办幼儿园，或者利用这些校舍对现有的民办幼儿园 进行科学合理的调整和重组，使其逐步规范化和标准化。［13］ 其次，在教育 行 政 部 门 内 设 立 专 门 的 学 前 教 育 管 理 机 构，以避免出现多头管理现象。教育主管部门要细化农村学 前教育的各项 工 作，将 科 学 指 导 和 严 格 监 管 有 机 地 结 合 起 来；要协调好教育行政部门和其他政府部门间的分工合作， 将农村学前教育作为地方社会发展的一个组成部分，纳入地 方发展规划中，从而给农村学前教育以应有的重视。 最后，地方政府应规范农村幼儿园的收费制度，在综合 考虑当地经济发展水平和老百姓消费能力的基础上，出台幼 儿园收费指导标准。当地幼儿园的收费可围绕指导标准，进 行一定幅度调整，但不可过度偏离该标准。 （ 二） 加大经费投入力度，给予农村幼儿园物质保障 要从物质上保障农村学前教育的发展。为避免出现不 同层级政府间相互推诿的现象，政府部门应明确每一级政府 对于农村学前教育的投入比例，合理分配各级政府对农村学 前教育的投入比例。乡镇政府在财力上普遍偏弱，因此对学 前教育的投入比例可相对低一些，省级和市、县级政府的投 入比例则可以相对高一些。各级政府应确保履行相应职责， 多方面、多 渠 道 筹 措 资 金，加 大 对 农 村 幼 儿 园 的 财 政 投 入。［14］虽然各地经济发展水平不同，很多地方政府财政负担 重，但仍需克服困难，为农村学前教育划拨更多资金。政府 应开拓办学资金筹集渠道，如鼓励社会力量资助农村学前教 育。对于一些办学困难突出的、设施设备极为简陋的农村幼 儿园，地方政府应拨出专款进行改造，配备必要的设备和设 施，以确保幼儿园师生的人身安全和教学工作的顺利开展。
还有一些农村幼儿园的教学内容严重偏离幼儿教育原 则，部分幼儿园把学前班看作小学教育的准备阶段，完全没 有顾及幼儿身心发展的阶段性特点，［4］提前对幼儿进行小学 教育。这使幼儿的自由活动变少，动手能力减弱，不利于幼 儿的身心发展，严重影响了农村学前教育的品质。
（ 三） 师资力量薄弱 农村幼儿园的教师有些是从小学抽调的，有些是由学校 自主招聘的，［5］这些教师的素质和业务能力普遍偏低。从小 学抽调出来的教师，有些通过领导照顾来幼儿园工作，有些 是自己请求被安排到幼儿园去“看”孩子。这些被抽调的教 师到幼儿园之后，就从以前的备课、上课、考试、批改作业等 繁重的工作中解放了出来，不管是在思想上还是在行动上都 出现了很大程度的懈怠。他们认为只要孩子不出事故，保证 他们的安 全 就 可 以 了，这 种 错 误 思 想 严 重 影 响 了 幼 儿 的 发展。 目前，具备幼儿教师资格证的农村幼儿教师极少，农村 幼儿园园长及专任教师的学历普遍偏低，其中，幼儿园专任 教师大部分是高中 以 下 学 历，获 得 职 称 的 教 师 更 少。［6］ 这 反 映了农村幼儿教师队伍在素质和能力上的不足。此外，农村 有着先天的自然条件，可以为幼儿提供生动的教学素材，这 些是县城幼儿园所没有的。但是，有些农村幼儿园教师一味 地模仿县城的教学方法和教学内容，不能根据当地的地理条 件、文化习俗、现实环境等情况选择适合自己的教学内容和 方法，而是和县城幼儿园一样，把幼儿关在教室里。这些教 师不能因地制宜地对室外广阔的天地加以利用，不善于发现 大自然赋予的得天独厚的教学资源，只知道照搬照抄，严重 影响了农村幼儿园的教学质量。 （ 四） 不少农村幼儿园收费偏高 目前，由于尚未被列入义务教育行列且政府重视程度不 足，学前教育在管理上缺少规范的制度和合理有效的监管， 因此很多地区农村的学前教育经费没有被列入政府的财政 预算。根据调查显示，我国政府对学前教育的经费投入大概 只占 全 部 教 育 经 费 的 1. 3% ，比 国 际 平 均 水 平 3. 8% 低 很 多。［7］由于我国政府对学前教育的投入严重不足，幼儿园的 日常支出很大一部分来源于幼儿缴纳的学费。办园者为了 维持幼儿园的生存和发展，不得不提高幼儿园收费标准。然 而，昂贵的学费对不少农村幼儿家庭来说是一种较重的经济 负担，据调查，有 40. 3% 的 农 村 家 长 认 为 幼 儿 园 的 收 费 偏 高。［8］有些农村家庭经济条件较差，不愿意把孩子送入幼儿 园，地方政府既没有为农村幼儿园发展提供足够的经费，又
关键词 农村学前教育 政府责任 管理体制 作 者 顾微微，南通大学管理学院副教授 （ 江苏南通 226019）
姚 静，无锡立坤环保机械有限公司 （ 江苏南通 226019）
农村学前教育的发展是社会主义新农村建设的迫切需 要。“十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的重 大任务，新农村建设的重要基础工程就是学前教育。”［1］ 学 前教育是国民教育的基础，学龄前儿童的教育关乎幼儿一生 的发展。办好农村学前教育，可以为农村幼儿今后的发展打 下良好的基础，为 社 会 主 义 新 农 村 建 设 培 养 优 质 的 人 力 资 源。近年来，我国农村学前教育普及率低，发展滞后，存在许 多问题，如农村幼儿园之间的恶性竞争激烈、小学化倾向严 重、政府管理严重缺位等，这些问题严重阻碍了农村学前教 育的发展。因此，各级政府应制定科学合理的政策，在经费 投入上向农村学前教育倾斜，切实解决农村学前教育发展中 存在的问题。
目前，还有一部分农村幼儿园变成了村小学的附属幼儿 园，将小学的教室作为幼儿园教室。这类房子的建筑结构极 其不合理，内部存在的安全隐患较多，防火防灾的功能不强， 教学设施不完善。这部分幼儿园为儿童提供的活动器具比 较少，有些就算有少量玩具，也只是为了应付检查，很少让孩 子们玩。这样的办园条件严重制约了孩子活动能力的发展， 影响了农村幼儿的发育成长。
没有为农村学前教育的发展提供五） 部分农村家长对学前教育缺乏重视 目前，在一些经济发达的农村地区，不少家长对学前教 育已经开始重视。但仍有部分农村家长对学前教育缺乏应 有的重视和正确的认知，他们不清楚幼儿为什么要接受学前 教育，认为幼儿接不接受学前教育无所谓。除此之外，有些 农村家庭的老人不放心把孩子交给幼儿园统一管理。他们 认为自己教育孩子比老师有经验，由此带来的农村隔代教育 现象非常严重。 有些农村家长虽然把孩子送入幼儿园，但是对学前教育 的内容缺乏了解。据调查，19. 9% 的幼儿家长不清楚幼儿园 的课程设置，13. 6% 的家长表示学什么无所谓，只关注能否 照看孩子。［9］这些家长一方面愿意让孩子上幼儿园，另一方 面却不积极主动地了解孩子在幼儿园学习与活动的具体状 况，把幼儿园当托儿所看待，对孩子这一阶段的教育缺乏应 有的重视。这反映出农村幼儿家长在思想上对学前教育的 重视程度不够。 二、农村学前教育发展中政府责任的缺失 （ 一） 政府应承担的责任分析 政府在学前教育发展中的责任主要体现在两方面。 一方面是政府在经费投入方面的责任，包括资金方面的 投入和师资力量方面的投入。资金方面的投入指政府通过 自身的拨款或者通过政府的公信力号召各种社会团体为农 村学前教育筹措资金，使农村幼儿园的办学环境得到改善。 幼儿师资力量方面的投入，指政府通过各种渠道保障农村幼 儿教师的数量和质量，制定相关政策并推动建立一支高素质 幼儿教师队伍，同时对现有的幼儿教师，尤其是缺乏正规资 质的教师，加强培训，提高他们的素质，使其符合幼儿教师的 标准。 另一方面是政府在管理和监督方面的责任，主要表现在 政府真正将农村幼儿园管起来，分片建立完整的档案资料， 定期派人员实地考察，时刻关注幼儿园的动态。对不符合规 定的幼儿园，政府应当对其进行经济或行政处罚。政府还应 当对幼儿园的日常运作、课程安排等进行监督，保证幼儿园 教学的科学性，以促进幼儿身心的健康发展。 （ 二） 政府在农村学前教育中的失责表现 1. 政府缺位，管理体制不健全 目前，农村学前教育的管理存在政府缺位现象。大部分 地区农村学前教育管理机构不健全，没有设立专门的学前教 育管理机构，常常是由基础教育部门兼管学前教育工作。没 有专人管理，没 有 专 职 教 研 队 伍，乡、村 对 学 前 教 育 少 有 过 问，整个学前教育事业呈虚化管理状态。［10］自 2003 年以来， 民办幼儿园的数量迅速增加，成为农村幼儿园的主体。这些
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民办幼儿园主要以营利为目的，缺乏公益性。由于得不到应 有的政策支持，没有相应的管理规范，农村幼儿园在经费、师 资力量、校舍建设、课程设置、教学内容与方法等方面都存在 严重的不足，以致农村学前教育在不当的竞争中慢慢进入自 生自灭的状态。