关城中村违章建房情况的调查报告

关于当前城区城中村违章建房的问题与对策
随着经济的发展和城镇化发展进程的加快，城市城区城中村村民违法建房现象十分突出，全国各地城管部门采取多种措施，加大治理力度，整治城区村民违法建房，但由于多方原因，城区城中村违法建房仍然禁而不止。

一、城中村违法建房主要存在的问题
1、村民违法建房有地就建，违法严重。

无论是哪个城中村，只要有空闲地，村民就会不经规划审批抢先建房。

没有空闲地的村庄，村民也会想方设法拆旧建新或加层建筑。

特别是有房屋租赁市场的新开辟的城区和新修的道路两旁违法建筑更为严重，以致出现马路修到哪，村民建房到哪；哪里搞新城开发，哪里的违章建房就多的现象。

2、不经规划审批，只通过当地和土管所同意。

村民违法建房户中，大多数申请并经过了当地村委同意，村委收取了一定费用，不少建房户也报土管所审批并缴纳了相关费用，但基本都未经过市规划部门审批同意。

也就是说，只要村民向当地村委或土管所、街道办事处提交了申请，根本等不及规划部门审批就开始建房了。

3、因住房破旧或结婚成家需要，而超高超面积抢建强建。

有些村民借房屋破旧或结婚成家原因不顾一切抢建强建，房屋，从而出现不少村民是多地多宅，一户多层，超面积建房的现象。

4、村庄建房未作整体规划设计，无序建房严重。

大多
数城中村建房基本不作规划设计，根本不符合消防、采光要求，乱搭乱建，见缝插针。

有的房屋与房屋之间的间距只有一米左右，成为“握手楼”、“亲嘴楼”、“连体楼”，既不通风，也不采光；既无不水道，也无垃圾屋，居住环境极差。

有的房屋甚至横在公共道路上，将主要通道截断。

5、村民突击抢建，与城管执法人员周旋。

村民违法建房普遍采取“你来我停，你走我建，你拆我闹”的游击战术，利用晚上和节假日时间抢建。

当城管执法人员到现场阻止时，要么是停一下跑开，要么是跟你纠缠，甚至围攻、谩骂执法人员。

二、违法建房的原因剖析
“城中村”违法建房严重，原因是多方面的，但“城中村”土地制度的二元结构（国有土地所有权和集体土地所有权并存）是形成“城中村”乱建现象的主要原因之一。

具体来说有以下几个方面：
1、经济利益驱动，村民违法建房不受损反受益。

从目前情况看，城中村违法建房大多因经济利益驱动使致。

随着城市建设的推进，城中村可建房的土地越来越少，大多数村民担心今后无地可建房，都急着抢建私房用于出租挣钱。

不少村民从拆迁补偿和住房出租中尝到甜头，有的听说要拆迁为了多得拆迁补偿，加班加点突击在老房屋顶上加层建设；有的为了多挣钱拼命抢占空闲地建楼房，多出租多挣钱；有的看到别人建房出租挣了钱，就竞相攀比建房。

特别是许多村民看到多年来违法新建的房屋建成后未作任何处理，既成
事实后不但不受损失还获得较多实惠，认为还是先下手为强，更是拼命抢建，符不符合规划、要不要审批都无所谓。

村民普遍认为，只要房子建好了，你们就奈何不得，谁也拆不了我的房子，最多交点罚金了事。

2、基层组织监管缺失，一定程度上滋长了违法建房。

按照《土地管理法》的规定，土管部门应行使集体土地占用的监管职责。

可长期以来，街道办事处、村委会、土管所、规划所等基层组织对城中村村民建房基本上是疏于管理，未能履行应有职责。

有的基层干部甚至在背后纵容村民违法建房，公然为违法户说话撑腰。

特别是有的基层组织违规收取村民建房费用，更造成了违法建房的泛滥。

如有的街道办事处对少批多建的建房户收取超面积押金；有的街道办事处对违法建房户收取违法建房保证金，以收保证金形式来代替管理；多数村委会对违法建房户收取违法建房押金；有的土管所对土管部门审批的少批多建的建房户收取超面积罚款等。

一方面，村民们认为收了押金、交了罚款实际上就是认可了合法建房，房屋就可以建。

另一方面，这些基层组织收了钱，对违法建房只能睁一只眼、闭一只眼默认。

为什么村民违法建房屡劝不听、屡拆不止，与基层组织消极管理和违规收取费用有很大关系。

3、规划审批程序繁杂，部门审批管理职责错位。

据了解，一些当地政府对城市规划实施“规划一盘棋，设计一张图，审批一支笔”的制度，要求村民建房必须先搞村庄规划后审批，严格控制单个村民建房。

实际上，制定一个村庄规
划要花费好几万甚至几十万元，村里拿不出钱，村民也不愿筹资，难以完成村庄规划，一些规划部门对没有详规的村庄就不会批建。

在建房的审批程序上，由于环节多，手续繁，拖延时间长，急需建房的手续迟迟批不下来。

一般情况下，从村民向村委会提交建房申请，中间要报国土所、办事处、县区政府、市规划局审核，然后各个部门、各级组织都要到现场察看，最后由市政府统一审批，期间要经过半年多甚至一年多的时间。

由于多数城中村多年未批建，村居中的原住民建房较为迫切，一些青年成家和一些无房户、危房户不得不违法建房，根本等不及审批后再建。

看到别人开始兴建，其他人也跟着兴建，从而形成一股违法建房潮。

在建房具体审批中，按照有关规定，城中村建房应该是先选址、后申请用地，即先规划审批许可，再办土地占用手续。

而实际上，村民往往是先到基层土管部门交钱，土管部门只管面积不看规划即批准同意建房。

土管所与规划管理上不衔接、不协调，导致村民建房只办土管手续，不办规划手续，村民认为只要土管部门的人来看了现场，或者收取了费用，就是合法的，就可以建房。

因为在他们的眼中，土地证是唯一的建房证件，规划许可证可有可无，这是农村一直沿袭下来的根深蒂固的观念。

4、监管执法未形成合力，治标不治本难以有效遏制违法建房。

近年来，全国各地城管执法部门想了许多办法，下了很大功夫制止城中村违法建房，强行拆除了部分城中村违法建房，取得了一定效果。

但由于相关部门和基层组织相应
职责未能到位，违法建筑未能解决在萌芽状态，房屋在建和建成后要强制拆除必然会受到村民们的极力阻拦甚至围攻、殴打。

尤其是当违法建房户在建了五六层后要强行拆除时，村民就会跟执法人员打“生死架”，强行拆违很难实施。

因此，在当前实际工作中，履行城中村建房监管职责的只有城管执法部门一家，一有违法建房都是城管先发现、先监管、先控制，并主动找办事处、村委会沟通联系，几乎没有基层组织主动找城管商讨如何控制村民违法建房的。

三、治理城中村违法建房的对策建议
我们认为，治理城中村违法建房问题，要多管齐下，标本兼治。

总的原则是：疏堵结合，以疏为主；明确责任，常抓不懈。

重点是解决源头控制和建立联动机制问题。

1、治理整顿，从严打击。

针对目前城中村建房状况，建议市县（区）各级政府组织有关职能部门、街道办事处实施城中村建房集中整治行动。

在全面清查的基础上，对一户多宅、严重影响城市规划、严重超面积以及严重影响消防等违法建房行为要从严处理；对历年来已建成的违法建筑，由规划部门现场认定，凡认定为严重影响城市规划的违法建筑，要组织力量集中予以强制拆除；凡认定为一般影响的，由有关部门依法从严作出处罚后，由相关部门补办有关建房手续；对目前无空闲土地、住房确实困难和危房户，可考虑拆旧建新或异地安置；对整体拆迁户，要尽快兑现政策，抓好安置工作；对历年在城中村建房中乱收费的单位和组织，要依法从严予以处理、追究责任。

对历年来严重违反有关城
市规划和土地管理法律法规的人和事，一定要予以严厉打击和严肃处理，以敬效尤，教育大多数，杜绝村民违法建房的跟风现象，决不能让违法建筑者既成事实后得好处、不受损反受益。

同时，有关部门和基层组织要加强对城中村村民《城乡规划法》、《土地管理法》等法律法规的宣传教育，增强村民依法依法建房的意识。

2、堵住源头，联动监管。

及时预防、发现、制止、查处城中村违法建房，单纯靠目前城管执法部门一家的力量是难以从根本上解决问题的，必须从控制源头抓起，协调各方力量实施监管。

要进一步明确和落实有关各方对城中村建房的日常监督管理责任。

国土资源管理部门要严格按照《土地管理法》第七十七条、第八十三条等相关法律条款的规定，落实城市规划区范围内集体土地使用的日常监管、依法查处职责，同时，在审批城中村村民宅基地前，必须首先确认村民建房符合规划许可，并严格按法定要求控制宅基地使用面积，杜绝一户多宅现象。

规划部门除及早落实各地城中村控制性详规编制职责外，对符合村民建房规划许可的，应及时向城管执法部门书面通报村民建房审批基本情况，并加强批后日常监督，同时要尽快对通过城中村内的预留城市规划道路、大型建设项目的红线范围，通过制作现场大型控规告示牌等形式，公之于众，严禁村民涉足建房。

城管执法部门对城中村建房情况，要建立台帐记录，明确严格的日常监管分工负责责任制，将日常监管责任分区域、分村庄落实到执法人员身上，及时巡查、发现、制止、查处城中村违法建筑。

县（区）政府和各街道办事处要强化对村民建房的监管责任，并将其纳入年度工作目标考核内容。

有关街道办事处应组织成立专门的村民建房巡查监管小分队，专职协助配合城管执法部门开展城中村村民违法违章建房的巡查、预防、发现、制止、组织拆除等工作，将违法建房解决在萌芽状态，并主动与规划、土管、城管执法部门沟通联系，互通情况，相互协调。

同时，有关部门对城中村违法建房户要通过停供施工、生活用电、用水、用气的办法配合工作。

房管、土管等部门对未经规划许可的房屋建筑不得发放房产证、土地使用证等手续。

建议市、县（区）政府出台《关于城市规划区违法违法建筑查处管理办法》，并抓好督促落实，确保有关各方的责任落到实处。

3、加快改造，规划先行。

从改革土地制度入手，搞好土地所有权的转变，加快“城中村”改造，推进城乡一体化发展，是改变目前“城中村”乱建现象的根本途径。

鉴于当前城中村乱搭乱建严重、环境脏乱差突出、房屋杂乱无章及危旧房安全隐患较多的实际，建议由政府有计划地整体收购、出让“城中村”土地，加快改造“城中村”，实行统筹规划、总体安排、分步实施，把“城中村”改造成文明新社区，逐步减少城区违法乱建私房现象。

对城市新开通或准备开通的主次干道两侧和集体性质的土地要做到早储备、早规划安排，形成规划、开发、建设、管理一盘棋，彻底扭转规划监察管理的被动局面。

规划部门要切实按照规划要求，根据城市总体规划和土地利用总体规划，抓紧修订编制城市规
划区内各片区控制性详细规划，并将村民建房纳入片区控制详细规划。

各街道办事处要在各片区控制性详细规划的前提下，对所辖村委各村小组村民建房区域，根据人口和住房状况，制定切实可行、操作性强的小区修建性详细规划，报市规划部门审批。

有条件的村庄可预留一部分土地用于村民建房，以解决无房户、危房户建房用地和整体拆迁安置的需要。

4、简化程序，联合审批。

建议市县（区）政府成立“城中村”村民建房审批小组，从规划、土管、建设、城管等单位确定专人联合办公，改目前的串联式审批为并联式审批。

对村民建房审批，可根据村民建房申请数量等实际情况，有针对性地掌握审批时间，审批小组每月至少一次统一到相关城中村会同街道办事处和村委进行现场勘察，逐村实地现场办公进行会审，然后将联合会审意见报市政府统一审批。