地方治理的理论体系及中国的分析路径

地方治理的理论体系及
中国的分析路径3
□　徐越倩　马　斌Ξ
摘要:地方治理是治理权威在市场、政府和第三部门之间的分化和扩散,以及在政府体系内部通过行政权力和责任的下放来增进地方(下级)政府的积极性、灵活性、回应性,其实质是治理权从国家中心主义向多中心化和多层次化的变迁过程。

理解地方治理可以从两种纬度去把握,即横向的多中心治理和政府间分权与治理。

中国单一制国家的政治制度,决定了地方治理发展的前提条件和首要任务是政府间关系的调整,即中央向地方的权力下放和上下级政府间权力的合理配置,以启动和提升地方组织公共事物管理的参与能力。

因此,以权力转移和权力配置为中心的分析模式,为分析中国的地方治理建构了基本的分析路径。

关键词:治理;地方治理;政府间关系;中国
中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:1007-9092(2008)05-0047-07
一、治理与地方治理:内涵与特征
20世纪90年代以后,在西方发达国家出现了方兴未艾的地方治理变革运动。

它在达成某种国家最低标准和政策优先权的共识框架内,将权力和资源从中央集中控制向一线管理者、地方民主实体和地方消费者及社区转移。

①在内涵上看,地方治理是当代治理理念为思维和基础,将治理思想贯穿于地方政治与行政改革和地方公共事物管理模式再造的发展过程。

当代地方治理思想和实践首先发源于20世纪80年代初中期的英国,紧接着向欧洲大陆国家(法国、德国、西班牙等)、北美国家(美国、加拿大)和大洋洲国家(澳大利亚、新西兰)扩展,逐渐成为80年代以后发达国家政治与行政改革的一个重要方向,并成为西方国家政治舞台上引导改革潮流的一支不可忽视的力量。

在大多数西方国家,地方治理模式突破了联邦制与单一制这一传统国家结构性质的界分,打破了以往府际间要么中央集权,要么地方分权的二元对立的思维结构,开始寻求一条府际间(interg overnmental)合作、政府与公民社会间合作的新型发展道路。

英文中的治理一词(g overnance)源于拉丁文和
Ξ作者简介:徐越倩,浙江工商大学公共管理学院讲师,博士;马斌,浙江省人民政府研究室研究人员,博士。

3本文受浙江省社会科学重点研究基地“地方政府与社会治理研究中心”2007年度立项课题“政府间关系、权力配置与地方治理”(课题编号:07JDDF001-5Z)、与浙江省教育厅2007年度立项课题“全球化与马克思主义国家理论的新发展”(项目编号:Y200701824)资助。

①　S toker,G(2004)’New localism,progressive politics and dem ocracy’in A1G amble and T1Wright(ed)Restating the S tate? (Ox ford:P olitical Quarterly/Blackwell)pp117-1301
古希腊语,原意为控制、引导和操纵。

长期以来,它和统治(g overnment)一词交叉使用,并且主要用于国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。

20世纪90年代以来,治理的兴起标志着一种新的政府管理方式的出现,用治理理论家罗茨的话说:“治理标志着政府管理含义的变化,指的是一种新的管理过程,或者一种改变了的有序统治状态,或者一种新的管理社会的方式。

”①这种新的政府管理的本质在于它所倚重的统治机制并不靠政府的权威或制裁,强调围绕共同事务,寻求社会自组织的自治以及政府与社会的合作。

全球治理委员会在1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告指出:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

它有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,或包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。

地方治理是当今整个治理思想和多层治理结构中的重要的、不可或缺的组成部分。

与治理一样,地方治理同样呈现出多样复杂的概念体系,诸如“新地方主义和地方化”(new localism or locality)、“地方治理”(local g overnance)、“公民治理”(citizen g overnance)、“社区治理”(community g overnance)、“地方民主治理”(local dem ocratic g overnance)、“分权的治理”(decentralized g overnance)、社会协和治理(s ocietal ass ociated g overnance)等等。

从规范研究的意义上说,地方治理在西方国家的研究模型中主要包含以下内容:②一是地方治理是具有弹性的地方制度与组织结构安排。

由于地方治理涉及多元治理主体的参与和投入,这其中既包括政府组织,也包括众多的民间组织,甚至包括对地方事务产生影响的国际或区域组织,因此地方治理研究首先需要集中在制度设计层面。

作为制度安排,地方治理主要体现为地方政府及其他组织权力分配关系、动力机制和利益结构,这是地方治理实践得以进行的基础。

二是地方治理是地方政府改革和自主选择可持续发展的行动过程。

这表现为地方治理运动所要实现的两大根本目标:一是依靠治理机制,调动整个社会资源,发挥各种社会有生力量的作用,共同解决地方的公共问题,改善或提高公民生活的质量,形成地方可持续发展的能力;二是通过治理,改革地方政府管理体制,重新定位地方政府职能,调整政府与社会的关系,建立政府与企业、公民组织之间的战略合作伙伴关系,提升地方政府组织管理社会公共事务的能力。

三是地方治理运作依靠的是地方形成的应对公共问题的公共政策和公民参与网络。

地方治理依赖于解决地方公共问题而形成或聚集起来的功能性网络。

一方面,各种形式的功能性网络成为解决地方公共问题的社会资源基础和主要力量;另一方面,在地方政策网络中,由于利益主体的多样化趋向,利益追求存在着分化,所以,政策过程的权力处于明显分割化状态,政策的制定、选择和执行充满了多元治理主体之间反复博弈、寻求合作、维持信任等互动行为。

四是地方治理极其关注环境的变化和挑战,它的视野始终放在地方的战略发展前景上。

当代地方治理发展的一个重要目标是要形成开放、应对变化的治理制度和机制,因此,在地方治理的体制建设、组织构造、政策过程设计、新型官民关系形成等重大问题上,无不突出开放性和对环境的回应性、适应性的特点。

地方治理体系的建构着眼于如何提升地方回应社会多样化需求,获得和掌握地方发展的机遇。

为此,地方治理将关注的目光扩展到未来的社会、生态资源、经济、政治、文化状况和发展趋势上,集中在地方可持续发展能力的塑造上。

由此可见,地方治理是在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内,依托于政府组织、民
①
②Peter John,20011Local G overnance in Western Europe1Thousand Oaks:Sage Publications,p14-17;Alistair C ole1and Peter John,20011Local G overnance in England and France1London:R outledge1以及孙柏瑛:《当代地方治理———面向21世纪的挑战》,中国人民大学出版社2004年。

罗伯特·罗茨:《新的治理》,载俞可平主编《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版,第86页。

营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系,共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程,以达成以公民发展为中心的,面向公民需要服务的,积极回应环境变化的,使地方富有发
展活力的新型社会管理体系。

①
按照地方治理的观点,地方公共事物的有效治理决不能仅仅依赖于地方政府,需要将治理主体的视野扩展到地方政府与其横向和纵向的政府间关系、地方政府与私人部门、志愿部门和市民之间的关系。

政府组织已经不是惟一的治理主体,治理承担者从政府以外扩展到非政府公共机构和私人机构,在这一网络体系中,他们共同应对地方的公共问题,共同完成和实现公共服务和社会管理事务。

地方治理的实践推动了地方政府治理模式的一系列转变,这些转变主要表现在:“从国家角度转到国家和市场社会两个方面;从公共部门角度转到公共部门、私营部门和志愿(第三)部门共同参与的角度;从静态的制度转向动态的过程;从组织结构角度转到政策和结构角度;从‘划桨’、直接提供服务到‘掌舵’和让其他部门或个人来提供服务;从命令、控制和指挥转向领导、推动、合作和讨价还价;从等级和权威关
系转向网络和伙伴关系。

”
②
二、理解地方治理的两种纬度:横向的多中心治理与政府间的纵向分权
地方治理是一个政府权力调整与职能重新界定的过程,即治理权威在市场、政府和第三部门之间的分化和扩散,以及在政府体系内部通过行政权力和责任的下放来增进地方(下级)政府的积极性、灵活性、回应性,其实质是治理权从国家中心主义向多中心化和多层次化的变迁过程。

因此,可以从权力的横向和纵向配置的双重纬度来理解地方治理。

11横向的多中心治理
地方治理概念的提出最为明显的效应就是治理主体的多元化,它意味着公共事务不再仅仅是政府
统领的范畴,非政府组织甚至包括私人部门在内的
一系列公共行为主体正在以多元的模式承担着对共同事务管理的责任,形成了“分散化的公共治理”或“多中心治理”的格局。

这种治理结构主要体现在以下三个层面:
(1)公民参与。

地方治理的理念及其分权化的制度设计为公民进入并影响地方公共政策过程开辟了广阔的空间,它所要求的不是简单地将权力下放给正式的地方政府,而是积极地将地方居民纳入到其社区的治理之中。

伴随着公民社会不断发展强大,公民越来越成为地方治理发展的参与主体之一,公民参与地方治理的角色主要有③:(1)地方选举的投票者;(2)公共服务的享有者或消费者;(3)表达一定利益取向,影响特定公共政策的社区公民;(4)参与社区公共服务提供,成为政府共同生产公共服务的合作伙伴。

Barbara Carroll 等学者从五个方面概述了公民参与对于公共利益的体现和地方治理绩效的积极意
义。

④其一,公民公共参与能够提高政治系统的代表性和回应能力;其二,公共参与能够增进政府与公民之间的相互了解和信任,消除二者间的疏离感;其三,公共参与可以增进政治团结和社区整合,通过合作网络实现地方公共事务的共同治理;其四,公共参与可以促进政府政策制定和执行的合法化,并使公民更加理解和服从公共政策;其五,公共参与能够发展公民个人的思想感情与行动力量,体验公共生活的价值,引导和促进公民政治参与文化的发展。

近年来,发达国家将地方自治政府的部分权力向基层社区下放,由社区居民组成的各种社会团体(邻里法人、邻里协会、邻里社区协会等)自主管理自己的事务。

戴维·奥斯本和特德·盖布勒指出,“我们的各级政府开始把公共服务的所有权和管理权从官僚和专业人士手中夺回来交给社区。

”
(2)市场机制。

作为地方治理重要内容之一的新公共管理运动的一个主要特征是“将市场机制引
①
②③④Carroll ,B 1,and C 1T errance ,Civic Netw orks ,Legitimacy and the P olicy Process 1G overnance :An International Journal if P olicy and Administration ,V ol 112,N o 111,20011
孙柏瑛:《当代地方治理———面向21世纪的挑战》,中国人民大学出版社,第214-215页。

万鹏飞:《地方政府与地方治理总序》,载《治理地方公共经济》,北京大学出版社2005年版。

孙柏瑛:《当代地方治理———面向21世纪的挑战》,中国人民大学出版社2004年版,第33页。

入公共服务组织的运作中来,即实行公共服务的市
场化”。

①
市场取向的行政改革对于传统的政府公共管理模式是一场巨大的变革,它已经并将继续对政府公共管理产生深远的影响。

他主要有以下集中模式:一是私有化。

即指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业承包或出售给私方,其中最主要的形式是出售国有企业。

二是公共服务的付费制。

对于一些公共服务应当采取收费的方式,其主要目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来。

三是竞争与合同制。

即由公共部门和政府作为顾客与委托人,同代理人即那些真正提供服务的组织(公营的或私营的)签定合同。

政府的职责是确定需要什么、签定合同并监督绩效,具体的服务则由缔约的另一方来提供。

四是内部市场。

内部市场是市场机制中应用范围比较窄的一种方式,其最大的特点就是将提供公共服务的政府部门人为地划分为生产者和购买者两方,这样在政府组织内部就产生了“生产者”和“消费者”两个角色。

它主要是在英国行政改革中得到了广泛的应用,并成为英国行政改革的一大特点。

五是自由化与放松管制。

这在北美的行政改革中比较盛行。

其基本的观念是“政府无效率的主要原因是对管理层进行干预控制的内部规制和规则的数量太多。

放松管制包括放松市场管制、社会管制和行业管制等,其重点是放松市场管制。

(3)社会组织。

地方治理的兴起从整个社会的治理结构上打破了国家和政府对权力资源的垄断。

正如美国政治学者罗伯特·达尔认为,政治资源的配置方式直接影响着政府公共权力的治理边界。

在传统的农业社会,政治资源呈“累积-集中”式散布,政府能轻而易举地垄断社会中重要的政治资源,由此所导致的社会利益分化不足使其自身难以孕育出成熟的、能够染指公共事务治理的非政府组织,社会权力不能有效地制约公共权力,政府成了公共事务治理的核心力量;而在现代工业社会,政治资源呈“弥散—辐射”式散布,非政府组织能够
在政治资源的配置中占有一席之地,这样,多元利
益中政治的“合法印章”②
就使得原来传统的“封闭—单子式”政府逐渐演变成了现代的“开放—参与式”政府,与此相适应,政府公共权力的治理边界不得不在适当的领域缩减,而作为社会自治力量代表的非政府组织也就自然在适当的领域扩张,并一跃成了公共事务治理领域中的“关键加入者”。

20世纪70、80年代以来,无论是在民族国家内部还是在国际社会中,民间非营利、非政府组织都以惊人的速度蓬勃发展,形成了一个遍及全球的
第三领域。

萨拉蒙教授称之为一场全球性的“结社
革命”③
,他指出,“如果说代议制政府是18世纪的伟大社会发明,而官僚政治是19世纪的伟大发明,那么,可以说那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创
新”④。

这些非政府组织不仅深刻改变了发达资本主义世界,促进了社会的多元化、民主化发展,也在很大程度上推动了治理理论的形成,成为社会科学研究中一个引人注目的分析概念。

21政府间分权与治理
地方治理既是国家、市场、公民社会三者之间的权力关系重新调整与塑造的过程,也是政府间权力和组织结构的重新配置过程。

(1)行政性分权。

行政性分权是政府间分权与治理的核心内容,其表现为在各级政府之间和政府部门之间围绕政治与决策权、事权与财权分配而进行的权力、责任转移过程,具有政府间权力和利益关系调整的属性。

按照R ondineli 和Nllis 的观点,行政性分权是“中央政府及其所属机构将公共事务规划、管理,以及资源汲取、配置的责任转移至政府职能部门、附属机构或者不同层级的政府、半独立性公共当局或公司、地区性的或功能性的当局、
非政府的志愿性组织等”⑤。

科恩将行政性分权的
主要形式归纳为三种形式:⑥行政权的非集中化或
①
②③④⑤⑥C ohen ,J 1and S 1Peters on ,Administrative Decentralization :S trategies for Developing C ountries 1,1999,p 1321
R ondineli ,D 1,and J 1Nllis 1Assessing Decentraliazation P olicies :A case for Cautious Optimism 1Development P olicy Review ,I V ,11p 151
莱斯特·萨拉蒙、赫尔穆特·安海尔:《公民社会部门》,载何增科主编《公民社会与第三部门》,社会科学文献出版社2000年版,第257页。

莱斯特·萨拉蒙:《非营利部门的崛起》,载《马克思主义与现实》,2002年第3期。

罗伯特·达尔:王沪宁等译,《现代政治分析》,上海:上海译文出版社,1987年第107页。

K ieron Walsh ,Public Services and Market Mechanism ,Macmillan Press LT D ,1995,P 161
分散化(deconcentration)、权力下放(dev olution)、委托与授权(delegation)。

20世纪80年代以来,伴随着单一制国家的行政分权改革,世界各国的地方治理呈现出趋同的发展趋势。

联合国1999年的一项报告显示,在调查的75个国家中,有63个国家积极寻求分权政策,将许多功能和责任移交给地方政府和低层级政府。

不仅联邦制国家尊重地方自治和实行法定分权,许多单一制国家也朝着“准联邦制”的方向发展,地方政府的权力自主性明显增强。

不论是美国的“竞争型联邦制”、德国的“合作型联邦制”,还是英国的“完全地方自治”、法国和日本的“不完全地方自治”,经过历史的演变,目前已经成为越来越类似的地方治理制度。

(2)地方政府重组。

地方政府重组是地方治理实践的重要组成部分,它是地方治理发展的组织制度保障。

地方政府重组是指为了适应内外环境变化的要求,在中央(联邦)政府和省(州)政府的推动和支持下,地方政府进行的组织结构、权力关系、决策方式、管理功能重新调整和建构的改革过程,它包含着一系列为创新地方政府组织体系而进行多层面的改革措施。

从地方政府重组的主要领域看,主要围绕地方政府组织结构(structure)调整和地方政府组织的管理功能(function)调整两个方面展开。

地方政府组织结构调整是在法律规范制定的基础上,通过地方建制调整、地方政府层级重新划分、地方政府部门新建或合并等政策议程,更有效地发挥地方政府在整合资源,提高公共问题解决效率方面的重要作用。

而地方政府组织的管理功能调整则是适应环境的要求,将公共服务提供分权给私营组织、社区组织的同时,不断强化了战略管理、促进地方和区域经济发展,反贫困与遏制社会排斥,增强沟通、对话、斡旋与控制冲突等方面的职能。

从地方政府重组的主要内容看,它涉及地方行政区域重新划分、地方政府机构的重新设计与建制、政府间机构关系调整和资源分享、分配结构再造等。

从地方政府重组的制度变迁路径看,它包括自上而下的由国家级政府直接推动的重组,以及由地方政府组织创新力量自下而上地要求高层政府修改法律,进行组织结构调整。

(3)政府间合作。

传统的政府间合作建立在行政等级制基础上,各级政府的法律地位和权利义务具有不平等性。

20世纪80年代以来,在全球范围内,中央政府与地方政府之间正在形成新型合作关系,即在地方自治和法定分权的基础上,通过自愿性的政策协调和财政补贴建立伙伴合作关系。

与此同时,伴随着城市化的快速发展,发达国家的大城市超越了原有的地域界线向周边地区扩展,中心城市与周边地区融为一体,形成了大都市地区和大都市复合体。

大都市地区的形成,客观要求各个地方自治政府在交通运输、基础设施建设、社会治安、环境保护等方面互相配合。

近年来,地方政府之间的横向合作关系获得了长足发展。

根据尼古拉斯·亨利对美国政府间关系的研究①,从1789年到1940年间,美国各州只签订57项州际合约,但接下来的50年,就有122项州际协定出现。

平均而言,每个州签订了20项州际合约,许多州与州之间的协议已经演化成为跨州机构。

除了州际合约外,美国还有许多诸如政府间协议、地方政府协会、市自治团体协会、县议会协会、城区议会协会等合作机制。

由于地方政府的多中心体制存在碎片化问题,难以解决跨区域的垃圾处理、环境污染、公共交通、土地利用、社会治安等问题,地方政府之间通过签订协议或成立联合委员会,可以协调解决跨区域性公共产品和服务的供给问题。

20世纪90年代以来,地方政府之间的横向合作,已经不仅局限于协调地方政府间的问题,一些地方政府还通过横向联合形成政治力量,对中央政府的公共决策产生影响。

例如,美国东北部7个州组成东北部州长联盟,凭借统一的政治联盟在国会争取更多的联邦补贴资金。

三、政府间关系与地方治理:
基于中国的分析路径
地方治理要求各个主体性力量的成长与自主,与国家形成适度平衡和建设性互动关系的多元结构,其内含的价值取向试图构建一个新的权力分配
①尼古拉斯·亨利:《公共行政与公共事务》,华夏出版社2003年。

格局与民主政治模式。

复杂的权力关系调整,纵向和横向的分权方式,中央与地方以及上下级政府间的权力配置方式,对于地方治理发展空间具有根本性的意义,它在很大程度上影响着地方治理目标的选择和发展的进程。

中国地方治理的形成不仅仅是一个国家与社会的分化问题,更是一个中央向地方、上级向下级的权力转移问题。

权力归属中央(政党)的一元化权力格局是分析中国地方治理的逻辑起点。

中央政府通过行政层级控制力求将权力和国家意志渗入到社会的各个角落,以尽可能地动员一切社会资源。

中央集权的单一制国家的制度安排,决定了地方治理发展的前提条件和首要任务是政府间关系的调整,即中央向地方的权力下放(dev olution )和上下级政府间权力的合理配置,以启动和提升地方组织公共事物管理的参与能力。

①
因此,以权力转移和权力配置为中心的分析模式,
为分析中国的地方治理实践建构了基本的路径。

众所周知,中国目前的行政政府体制是“中央—省—市—县(区)—乡(镇)”五级政府体系。

这种行政体制以及与此相伴而生的财税制度、政权运作机制在很大程度上型塑着中国地方治理的特征。

各级地方政府除自主负责本地区的公共事务,还执行着始于中央并层层下达的指令性任务。

从这方面来看,中国的地方政府不可能像西方国家那样“每级政府只管特定的事情”并与中央政府“板块式”地分享治理权限。

相反,两者之间是一种有机的功能性分权。

由此可见,作为最重要的地方治理主体———地方政府,其职能定位和治理能力不仅取决于本区域的行政生态,更取决于政府间权力配置状况。

只要政府间的关系体制没有根本性改变,即维持一种的命令与服从的支配型体制,那么,地方政府在地方治理中的自主性、创造性和主体性往往很难实现,更不必寄望于地方政府会对抗中央的集权或全权主义的肆意扩张。

因为,“在支配政权(hegem ony )里,每一个人和每一个团体、组织都
是层层控制、无所不的体系的一部分”②。

在这种下级服从上级的支配型体制下,下级政府缺乏应有的自主性和创新精神,政治的基础是建立在单一的控制或领导之上的。

上下级政府间关系往往沦为“庇护—附庸”关系,上下级政府机构的设置趋于“同构”,下级政府几乎无一例外地套用上级政府的制度设计,无法反映本级或本地方的特色。

更为重要的是,在这种支配性政府间体制下,上级政府往往会侵占下级政府的权力,使下级政府
沦为相对意义上的不完全政府。

③与之相反,现代
的政治治理则以多元的调和为基础④。

其多元性,不仅表现在政府与社会、市场之间的分权,权威分散于政府与非政府的各个领域,而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自主。

对此,达尔(R ·A ·Dahl )明确指出:“在多元政权里,个人和次体系与国家的关系比支配政权要更为自主(autono 2my )。

……在多元政权里,政府的决策可能籍由讨论、议价而后决定。

相反,在支配政权里,政府领导人的影响力比较单向,同时,政策主要由层级和
命令来达成”⑤。

改革开放后,中国市场经济兴起、公民社会萌发和地方治理实践的涌现,也正是中央与地方权力结构变迁以及政府间权力配置调整的制度效应。

随着中央向地方持续下放权力,尤其是分税制改革以后,市场化发展和民营经济的迅速增长,中国地方政府的合法性基础也随之发生了相应变化。

地方社会经济增长成为政府合法化、正当性的来源之一。

“在新的历史条件下,地方政府逐渐转向通过发展地方经济,为地方人民提供广泛的社会福利,来获得地方人民的支持与认可,形成所谓的‘政绩型合法性’,作为国家机器的重要组成部分的地方政府和地方社会之间逐渐由强制性的统属关系转化为交
换性‘社会契约’关系。

”⑥这种合法性基础的改
变不仅意味着垂直控制模式和管理架构下地方政府
①
②③④⑤⑥赵成根:《转型期的中央和地方》,载《战略与管理》2000年第3期。

[美]罗伯特·A ·达尔:《现代政治分析》,上海:上海译文出版社,第106-108页1俞可平:《治理与善治引论》,载中国人民大学复印报刊资料《政治学》,2000年第1期。

吴理财:《政府间分权与治理》,载《马克思主义与现实》2003年第3期。

[美]罗伯特·A ·达尔:《现代政治分析》,上海:上海译文出版社,第106页。

而在美国,地方治理的主要方式则是以发展公民自主性的社区治理为基本任务,并通过进一步调整府际关系,来
服务于公民治理的基本目标。

参阅孙柏瑛1当代地方治理———面向21世纪的挑战[J ]1中国人民大学出版社,2004:1311。