怀宁县皖河河道采砂管理实践与思考

怀宁县皖河河道采砂管理实践与思考
[摘要]文章介绍了安徽省怀宁县皖河河道采砂管理工作的主要做法，并结合河道采砂管理工作实践进行了思考。

【关键词】河道采砂；管理；实践思考
引言
近年来，安徽省怀宁县为了规范皖河河道采砂活动，出台规范性文件，采取“陆打水治”等措施，严厉打击非法采砂活动，起得了成效，并积累了有益的实践经验。

本文结合怀宁县采砂管理工作实践，对在中小河流河道采砂管理中存在的几个具体问题进行了思考。

1.河道采砂概括
皖河是安徽省长江重要支流，发源于大别山南麓的岳西县，由三条支流交汇后，在怀宁县石牌镇的陶湾形成皖河干流，在安庆市西郊注入长江。

流域总面积6441km2，流经安庆市的岳西、太湖、望江、潜山、宿松、怀宁、大观、宜秀8个县（区）和皖河农场，人口230万，耕地150万亩。

其右岸为国家二级重要堤防——同马大堤。

自长江2000年10月禁采以来，随着公路、房地产开发、水利工程建设的加快，河道砂石需求量继续猛增，砂石价格明显攀升。

受经济利益的驱使，大量外地采砂船涌入怀宁县境内的皖河干流河道，至2009年，非法采砂活动愈演愈烈，转入大规模机械化采砂。

由于乱采滥挖，无序开采砂石，改变了河道行洪方向，影响水流、河势稳定，引起河道深泓摆动，加剧了水流的冲刷，导致河床下切深陷，河岸、河堤抽根坍塌等危害；加上乱弃废料形成砂山，大量超重运砂车辆压坏防汛道路、乡村道路、护坡、防渗墙等设施，严重影响河道上下游、左右岸的防洪安全。

另外，无节制的掠夺性开采，造成对生态坏境的严重破坏，采砂户之间受利益驱使采取堵、截等粗暴黑恶行为，经常打架斗殴，导致矛盾不断恶化升级，影响社会稳定。

2009年12月，怀宁县人民政府借《安徽省河道采砂管理办法》出台契机，出台发布了《关于规范我县河道采砂行为的实施意见》规范性文件，建立管理机制，制定“陆打水治”整治措施，采取“五定、四统一、三分、二结合、一招”的管理模式，通过一系列整治工作，依法取缔了皖河石牌大桥以下河段非法采砂活动，将石牌大桥以上河段化成两个采区进行管理，有效遏制了非法采砂现象，成效显著。

2.河道采砂管理主要做法
2.1清理整顿，理顺采砂秩序。

以贯彻落实科学发展观为指导，以保障河道行洪安全、维护群众切身利益为原则，重拳治理河道采砂秩序。

成立水利部门牵头、纪检监察、公安、法院、工商等有关职能部门密切配合，乡镇、村广泛参与的两级河道采砂整治工作领导小组，逐乡镇、逐河流清理、核查、登记采砂情况。

针对摸排出来的非法采砂问题，进行归类。

对于违法采砂业主、经营户，在认真
做好相关水行政法规宣传的同时，依法取缔，保护合法经营户。

做到清理全面、不漏一户一人。

通过整顿，将不守法经营的采砂业主清出去，离开采砂市场，把遵章守纪的、经营能力强的采砂业主请进来，守法开采砂石。

形成有序、规范的开采环境。

2.2规范管理，创优采砂环境。

根据河道砂石的蕴藏量，进行统一规划，合理划定采砂区域，科学布设采砂网点，对采砂户数实行总量控制。

为消除乱采滥挖河道砂料现象，确定采砂区域、限定采砂量、划定禁采区、明确禁采期，对新申请采砂的业主，确定村、乡镇、水行政主管部门“联管、联审、联防”的三级管理措施，严格控管，严进宽出。

采取“五定、四统一、三分、二结合、一招”的管理模式组织开展河道采砂工作。

“五定”即定开禁采期、定开禁采区、定采砂泵数、定采砂泵型、定开采量”；“四统一“即统一规划，统一办证，统一收费，统一执法；“三分“即分级管理，分年实施，分段开采；“二结合“即采砂与河道疏浚相结合，采砂与防汛责任相结合；“一招”即公开招标。

2.3加大宣传，营造舆论氛围。

充分利用报纸、电视、网络等媒体，对河段采砂工作进行多层次、多渠道、实事求是的宣传报道，发挥媒体的监督职能，让社会充分及时了解河道采砂情况，接受社会监督。

引导群众知法守法，营造采砂管理良好的社会环境。

2.4依法管理，加大执法力度。

一是根据规划的采区，依法审批采砂手续，对于有违法采砂劣迹、黑恶势力参与、党政机关干部参股的采砂手续，一律不予审批。

做到取信于民，审批手续体现“公正、公平、公开”，严把进入关。

二是严格执法，严厉打击非法采砂行为和装运非法砂石车辆，采取陆上打击装运非法砂石车辆，水上打击非法采砂活动，综合执法。

在执法当中，重点把握好法律，做到运用法律适当，处理问题合法，让当事人心服口服。

三是加大宣传力度，实行人性化管理。

组织采砂业主学习《防洪法》、《水法》、《河道采砂管理条例》等水行政法规，通过不定期学法，使采砂业主明辩事理、服从管理、守法经营。

2.5改善条件，壮大管理队伍。

“工欲善其事，必先利其器”。

以前，由于执法工具缺乏或相对落后，导致打击不力，少数采砂不法分子逍遥法外，兴风作浪。

加上水行政管理人员少，采砂管理战线长，造成管不好的问题，也是不争的事实。

针对采砂管理力量有限的实际，通过配齐、配强执法工具，扩大执法队伍，充分调动公安、交通、法院、有关乡镇等各方力量，有效利用村及村民组等民间资源，提高了采砂管理效果。

制定相关制度，用制度约束和规范执法人员行为，增强执法意识，提高执法素质和能力。

3.思考与建议
3.1采砂规划。

河道采砂规划必须服从河道整治规划，并明确划定禁采区域，如水库大坝、水闸、桥梁、码头、泵站、堤防等工程管理范围以及水文测验河道的断面上下游一定的保护范围。

但在控制开采量和开采高程上还存在一定难度。

建议：
3.1.1可开采量的确定。

可开采量是确定年度控制开采量和规划期的重要依据。

包括河道静态贮存量和动态来砂补给量，难点是补给量不好确定。

建议补给量采取分步测算，即规划前，选用水文站，通过分析历年实测大断面冲淤变化，计算规划前的补给结论。

规划实施后，通过测量禁采期初和禁采期末的河道地形图，根据高程变化计算补给量。

3.1.2开采高程的控制。

河道都有一定的自然形态和坡度，河床砂层有厚有薄，若厚的地方采得深，薄的地方采的前，则河道深浅不一，水流紊乱，影响河势稳定。

此外，还有许多如涵闸、桥梁、水文观测设施等涉水工程，控制开采高程合理与否，直接影响涉水工程设施的正常运用。

对于长河段全河床采砂规划，可选定若干控制断面，依据河道自然坡度初步确定开采高程，再根据河道水文特性及堤防情况，在引导水流良性运动，有利于河势稳定的原则下，最终确定开采高程。

在与涉水工程禁采区衔接河段，采取渐变过渡，不应形成陡坎。

3.2采砂管理
3.2.1引起高度重视。

近年来，受极端气候影响，中小河流防汛形势不容乐观，支流及中小河流出现重大险情甚至决堤现象时有发生。

当前，国家在加大中小河流治理工作同时，加强河道采砂管理工作刻不容缓，决不能因为乱采滥挖河道砂石影响河道防洪保安。

建议各级政府加强中小河流生态建设，增强河流保护意识，进一步提高中小河流河道采砂管理的认识，加大管理经费投入。

3.2.2建立管理细则。

在采砂管理过程中，会经常遇到如何处罚和集中停靠监管等问题。

在细节问题上存在不能规范操作，如处罚的额度没有具体细化，自由裁量权大，缺乏分类定量的细则。

另外，在船舶集中停靠方面，要求采砂船舶在指定位置集中停靠，过于原则，缺少如何选择水域、如何停靠、如何监管等细则。

3.2.3建立长效机制。

经过一段时间的实践，也逐渐暴露出职能交叉、运行不畅、责任不清等问题，制约了采砂管理成效。

建议要按照分工明确、权责统一、政令畅通、运行高效的原则，优化采砂管理体制，科学合理设立河道采砂管理机构。

在今后机构改革中，把涉及河道采砂管理的规划、许可、执法监督职能合并到一起，实现了采砂管理的一体化，提高管理效率和质量。

3.2.4引进先进技术。

由于河道采砂线长面广，有的交通不便，采砂户是否按规定时间，规定范围，按规定高程采砂是监管的难点。

建议配备便携式GPS 定位仪确定地理坐标控制范围，建立安装远程监控系统，实时动态控制。

3.2.5落实保障机制。

由于运砂车辆出现损毁乡村道路和河堤等现象时有发生，建议落实保证金抵押制和毁损河堤赔偿制。

4.结束语
河道采砂管理工作是一项长期复杂的工作，加强管理，理顺秩序，是创建和
谐社会的需要。

在规范管理的同时，更要注重工作方法和内容的创新。

尤其是中小河流采砂规划与管理，随着各级政府构建和谐社会，建设生态文明的推进，河道采砂管理工作将面临更多的新情况、新问题，这些也给河道采砂管理工作留下很多值得思考和探究的课题。