高校建设工程招标采购工作实践与思考

高校建设工程招标采购工作实践与思考
□文/李凯　李天福
【摘要】高校建设工程作为校园建设的重要环节，为持续加强高质量高等教育体系建设提供基础性支撑。

目前，国内多数高校为国家财政拨款的事业单位，在招标投标法和政府采购法两套法律体系下，高校建设工程的招标采购活动具有其特殊性和复杂性。

文章在概述高校建设工程基础上，分析了高校建设工程招标采购工作中遇到的主要问题，并提出解决问题的改进建议，以期为高校建设工程招标采购工作提供借鉴。

【关键词】高校建设工程；招标投标；预算体系；信息化建设
长期以来，高校建设工程因其资金来源渠道多、总投资大、建设周期长、环节多、影响因素复杂多变等特点，且同时适用招标投标法和政府采购法两套法律体系，一直都是高校招投标与政府采购管理工作的重点和难点。

虽然，随着政府采购法律体系的逐步健全，政府采购工程的法律适用问题已有明确定论，但在实践过程中，工程如何具体组织实施，仍存在一些问题。

高校建设工程概述
高校建设工程是指为高校师生生活、生产提供物质技术基础的各类建筑物和工程设施的统称。

高校建设工程为教学、科研工作的开展提供基础性支撑，其主要内容涵盖了校区的规划建设、教学楼、实验楼、图书馆、食堂、宿舍楼、操场、道路等建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮
等，以及电梯、暖通及空调、给
排水、变配电、消防等设备、材
料和勘察、设计、监理等服务。

与一般建设工程相比，高校
建设工程具有以下特点。

一是非营利性。

高校基础工
程建设的目的是发展国家教育事
业，为“教育、科技、人才”创造
良好的环境，提高全社会文化知识
水平，提升国家科技核心竞争力，
其社会效益远大于经济效益。

二是投资主体单一性。

虽
然高校建设工程的资金来源有国
家财政拨款、学校自筹、银行贷
款、社会捐赠等多种渠道，但目
前国内大多数高校的建设工程都
是以国家财政拨款为主，政府是
最主要的投资主体。

三是建设内容复杂多样性。

高校具有历史人文因素多样性、
服务对象多样性、学科建设多样
性等特点，开展工程建设时不仅
要考虑工程质量、工期等常规因
素，还要充分考虑历史人文因
素、专业特色、教学需求、科研
要求等特殊因素。

四是建设环境特殊性。

高校
工程建设项目基本位于校园内，
建设过程一般会对校内师生的教
学、生活秩序造成一定影响，因
此，对建设周期、施工时间、敏
感区域噪声控制、安全等因素的
要求更高。

五是绩效评价复杂性。

高校
工程项目的投资主体、建设目的
以及服务对象的特殊性、服务内
容的多样性、科研项目的复杂和
不确定性等决定了其投入与产出
效益衡量、绩效评价的复杂性。

招标投标和政府采购是高校
开展工程项目建设的重要环节和
途径，在招标投标法和政府采购
法两套法律体系下，高校建设工
程的招标采购活动具有其特殊性
和复杂性。

高校建设工程招标采
购示意图如图1所示。

目前，高校
建设工程项目，以国家财政拨款
李凯，李天福.高校建设工程招标采购工作实践与思考
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为主体的工程项目适用政府采购法律体系。

同时，符合国家必须招标的工程项目，适用招标投标法律体系。

在实践过程中，两套法律体系不仅为高校工程建设提供了法律支撑，也提供了多种多样的采购方式、电子化的采购平台和全方位的监督管理，为项目顺利开展提供了有力保障，但同时也存在一些问题和困难。

高校建设工程招标采购中存在的问题
建设工程预算体系尚不完善
政府采购遵从“无预算不采购、有预算不超支”的原则，对预算编制的详细完整方面提出很高要求。

高校建设工程项目普遍
具有投资大、周期长、环节多、
影响因素复杂多变等特点，资金
来源有中央财政资金、地方政府
资金、高校自筹资金、银行贷款
资金、社会捐助等多种渠道，同
时建设过程中人工费用和材料费
用等受市场影响波动显著，这些
都导致工程项目预算的完整性、
准确性难以保证。

以某高校新建综合教学楼建设
工程为例。

项目计划总投资1.25
亿元，其中，政府债券资金1亿
元，学校自筹2500万元。

首先，从
项目立项至预算下达会有较长时
间，在预算下达之前，无法开展采
购。

其次，预算是分年度分批次下
达，当年只能下达一部分预算，且
年底未完成支付的部分还可能被收
回，如果进行项目预算储备，政府
债券又无法提前保证明年预算的
下达情况。

最后，即使可以完成
项目储备，由于学校自筹的2500万
元无法进入预算系统，也只能创建
投资金额1亿元的工程项目，导致
项目割裂，无法完整地、系统地开
展采购。

工程管理信息化程度不高
目前，国内很多高校依然采
用传统的、分散式的工程管理模
式，将可行性研究、勘察设计、
施工、设备材料、监理等环节依
次进行组织，每个环节都需要组
织招标采购程序，无论哪个环节
发生采购内容变更、废标或者质
疑、投诉等特殊情况，都会对整图1　高校建设工程招标投标和政府采购示意图
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个工程项目采购造成很大影响，导致项目建设周期延长、管理效率低下等问题。

在高校建设工程工作中，还存在着信息化程度不高，工作人员专业性不强等问题。

虽然很多高校都在进行智慧校园建设，但从实际效果来看，大部分高校采购管理信息化程度仍然较低，信息化建设普遍缺乏顶层设计和数据标准整体规划，基建、财务、资产、招标采购等管理系统相对独立，无法有效互联互通，不能充分整合利用资源。

高校招标采购管理等业务科室一般对工作人员学历要求较高，但对专业要求相对较低，且人员通常会按照内控制度要求，定期调岗，这些都会导致工作人员专业水平不高。

建设工程招标采购存在廉政风险
近年来，在高等教育领域，特别是建设工程招标采购领域，存在一些廉政风险。

部分管理者在高校工程项目招标、建设过程中，利用职务之便，为供应商谋取利益，贪污受贿，为高校建设工程管理带来不良影响。

改进建议
加强政策支持，完善预算体系
在现行法律体系下，结合高校实际情况，制定一系列促进高校建设发展的政策制度，以改善高校发展困境和难题。

建议将财政资金与高校自筹资金全部纳入预算管理，建立“项目立项—预算管理—招标
采购—合同签订—履约验收—资产
管理—资金支付—绩效评价”等一
套系统完整的工程项目全生命周期
管理体系，促进高校建设工程完整
系统地开展。

落实“放管服”，加大高校
自主力度
坚持深化“放管服”改革，最
大限度降低高校工程采购成本，优
化营商环境，激发高校活力与创造
力。

其一，精简高校建设工程领域
审批事项，压缩审批时限，缩短预
算下达时间，落实“信用＋审批”
工作机制，按照告知承诺制办理高
校工程项目采购。

其二，通过建立
工程项目全生命周期管理体系，对
项目进行全过程管理。

同时，完善
信用制度建设，建立信用档案，提
高诚信水平。

其三，建立全域工程
项目政府采购服务平台，将工程及
其相关的货物、服务纳入电子化平
台采购。

高校采购人可以根据项目
类别与限额标准，选择直接选定、
二次竞价、邀请采购、框架协议采
购及系统推荐等多种方式进行采
购，加大高校自主采购力度，节约
采购成本，提高资源利用率。

推行现代工程项目管理模式
现代工程项目管理模式包括
工程总承包模式（Engineering
Procurement Construction，以
下简称E P C）、项目管理服务模
式、代建制等。

以EPC模式为例。

E P C是指承包方受业主委托，按
照合同约定对建设工程项目的设
计、采购、施工等实行全过程或
若干阶段的总承包，并整体负责
其承包工程的质量、安全、费用
和进度的一种承包模式。

高校工
程建设项目推行EPC模式，不仅可
以促进设计、生产、施工深度融
合，有效实现建设项目的进度、
成本和质量控制，而且可以大幅
减少招标采购环节，节约时间成
本和社会资源，控制招标采购风
险点，提高采购效率。

值得注意的是，E P C模式中
也存在许多风险点，如三边工程
（边设计、边施工、边修改）在
施工过程中的不可预见性、随意
性较大，引发的变更较多，在结算
方面存在设计变更的计价退价、新
增项目的单价确定等难点。

这些都
对高校建设工程管理人员的管理
理念、专业水平、风险防控意识
等提出了更高的要求。

加强信息化建设
加强高校工程管理信息化建
设，将互联网与工程建设深度融
合，落实国家政策，规范管理程
序，不断提高管理效率和水平。

例如，清华大学在其新校区建设
中采用建筑信息模型（Building
Information Modeling，BIM）
技术，实现了信息共享和协同作
业；南京航空航天大学通过信息
化管理系统对各个环节进行监控
和协调，提高了效率和质量；西
南大学建立了基于“一站式”服
务的高校招标采购系统，将工程
建设项目招标投标和政府采购统
一管理，提高了管理效率和服务
水平。

这些提升管理效率和服务
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李凯，李天福.高校建设工程招标采购工作实践与思考
190水平的信息化建设方式，值得其
他高校借鉴。

强化监督管理
首先，要加强党性教育，持
续深入学习贯彻习近平新时代中
国特色社会主义思想主题教育，
坚定理想信念，牢记初心使命，
筑牢廉政防线。

其次，建立高校
联合监管机制，将基建处、后勤
处、财务处、审计处、招标采购
管理、工会、学生会等统筹联
系，群策群力，联防联控，相互
监督。

最后，建立全流程电子化
监督管理平台，全流程留痕，信
息化纪实，促进监督管理工作科
学、高效运转，打造高校“阳光
工程”，助力清廉校园建设。

结语
在高校建设工程招标采购
中，存在管理模式比较落后、信
息化水平不高及廉政风险等问
题，需要进一步加强政策支持，
加强信息化建设，强化监督管理
等。

同时，高校需要努力提升教
学水平和科研能力，加快科研成
果转化，为持续提高全社会文化
知识水平，提升国家科技核心竞
争力贡献力量。

基金项目：本文系山西农业
大学学术恢复科研专项“新形势
下高等学校财务会计应用探究”
（项目编号：2020xshf68）研究
成果。

（作者单位：山西农业大
学，李天福系本文通讯作者）
参考文献：
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管理模式研究[J].科技创新导报，
2018（35）：157-159.
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[3]袁用军.基于“一站式”服
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重庆市某大学为例[J].中国招标，
2023（06）：67-70.
责编：昝妍；编辑：张曼琳。