《财政学》第12章 公共决策与财政监督

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第二节 财政透明度与财政公开
一 财政透明度及其原则 二 财政公开及其实践
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一、财政透明度及其原则
(一)财政透明度的概念
现代各国日益重视财政的透明度，强调通过公 开财政运行机制及其内容，实现“阳光财政”。 1998年，国际货币基金组织理事会临时委员 会 通 过 了 《 财 政 透 明 度 良 好 做 法 守 则 —— 原 则宣言》 ，肯定了财政透明度是优良政府管 理的一个关键性环节。
(一)财政透明度的概念
会计透明度
会计透明度要求向公众详细披露有关财务信 息，包括各个政府部门的明细报表、部门之 间的资金往来等。
Kopits & Craig认为，政府预算报告的财务 账目范围应包括政府的一般性资金和社会保障 基金等预算活动，以及公共企业的准财政活动。
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一、财政透明度及其原则
(一)财政透明度的概念
除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按 项目按地区公开；
积极推进财政政策公开； 扩大部门预决算公开范围，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部
门预决算； 细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出； 按经济分类公开政府预决算和部门预决算； 加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，除涉密信息外，所有财政资金安排的“三公”经
第十二章 公共决策与财政监督
第一节 公共决策
CONTENTS
目
第二节 财政透明度与财政公开
录
第三节 财政监督
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第一节 公共决策
一 公共决策的概念 二 公共决策的基本规则 三 公共决策均衡与困境
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一、公共决策的概念
决策是指在对两个及以上的机会 （或方案）进行比较并选择的行为 过程。从理论上讲,对机会（或方案） 的比选实际上是成本收益的比较。
指标与预测的透明度
政府不仅要公布财政平衡相关的若干指标、 政府总负债和净负债等指标，而且还应公布 财政分析性指标和预测性指标。
结构性和循环性的财政平衡指标 财政的可持续性指标（稳定债务的基本水平） 未设偿债准备金的政府债务净值指标 相关政策预测以及对宏观经济的短期和中长期预测等。
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一、财政透明度及其原则
特征
决策者享有平等的决策权,决策方案只有获得全体决 策者的同意,才能够得以通过。
个体选择对集体的决策结果有决定性的影响。 决策结果充分照顾每一个决策者的利益偏好和要求。
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二、公共决策的基本规则
(一)全体一致原则
从理论上讲,全体一致原则条件下所有决策者面对 给定的决策都不会受损,能够实现帕累托改进,是公 共决策中最为有效的决策规则,比如林达尔均衡就 采用了全体一致原则。 但是,全体一致原则却很难在实践中大规模地推行, 而仅在少数决策活动中采用,其原因主要在于决策 成本太高及决策时间太长。
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一、公共决策的概念
在现实生活中,由于我们的社会属性或者 说人与人之间的相关性致使许多决策并 不是一个人可以拍板定案的,而是需要协 商解决的。这种协商过程实际上就是公 共决策，又称为集体决策。
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一、公共决策的概念
公共决策是指公共组织在管理社会公共 事务活动中做出决定的过程。 极端地说,凡是两个以上的决策者（个人 或团体、组织）共同做出关乎共同利益 决定的过程都属于公共决策。
检查权
处罚权 强制执行权 建议权
……
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二、财政监督主体
(四)审计监督
审计监督是指国家审计机关对财政资金运动过程的监 督。审计监督由审计机关根据《审计法》的授权，对 财政预算执行情况、行政事业单位财政资金收支活动 合法性、真实性进行监督。
(二)财政透明度的基本原则
《财政透明度良好做法守则》（2007） 2007年 《财政透明度手册》（2007）
1998年 《财政透明度良好做法守则》（1998）
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பைடு நூலகம்
一、财政透明度及其原则
(二)财政透明度的基本原则
作用和责任的澄清
政府部门应当与其他公共部门以及经济体的其 他部门区分开来，明确公共部门内部的政策和 管理职能，同时予以公开披露；财政管理应有 明确和公开的法律、法规和行政框架。
国务院决策
国务院决策主要体现在《政府工作报告》的起草。
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三、中国的公共决策机制
(二)宏观经济决策机制
全国人大决策
全国人大决策主要体现在每年3月召开的全国人大代表大会。
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三、中国的公共决策机制
(三)微观经济决策机制
所谓“三重一大”决策制度是指重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策 和大额资金使用必须经集体讨论做出决定的制度。 “三重一大”决策制度的核心是对重要项目投资决策和大额资金使用等内容进行集 体决策，避免个人因短视和私利导致决策失误。
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一、财政透明度及其原则
(三)财政透明度原则的运用
财政透明度强调民众获取相关财政信息的便利性，要求
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政府能够保证民众方便及时地获取财政信息，能够较为 轻松地阅读和理解财政信息，从而对政府行为进行有效
的监督。
财政透明度强调预算的真实性，要求财政数据符合能证
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明其质量的基本标准，提出财政信息应受到独立的检查， 强调由外部审计机构、国家统计机构及其他专家通过独
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一、财政透明度及其原则
(一)财政透明度的概念
财政透明度是指向公众最大限度地公开关于政 府结构和职能、财政政策的意向，公共部门账 户和财政预测的信息，并且保证这些信息是可 靠的、详细的、及时的、容易理解和进行比较 的，便于选民和金融市场准确地估计政府的财 政地位与政府活动的真实成本及收益。
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一、财政透明度及其原则
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二、公共决策的基本规则
(二)多数一致原则
多数一致原则以得票最多的决策方 案为最终择定的决策方案,又称为少 数服从多数原则。多数一致原则包 括简单多数原则和绝对多数原则。
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二、公共决策的基本规则
(二)多数一致原则
简单多数原则
简单多数原则是指哪一个方案得票最多,就择定哪个 决策方案。通常,简单多数原则要求决策者为奇数。
绝对多数原则
绝对多数原则是指在选择决策方案时,要求择定的 方案得票数必须超过指定的票数方可取得胜利。
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二、公共决策的基本规则
(三)协商一致原则
协商一致原则是指经过协商而寻找一种使各决策者基本满 意的解决方法。
协商一致与全体一致原则在表面上很相似,即必须全体通过。 但是全体一致要求每一个决策者不会因为决策而受损,即决 策会带来帕累托改进；而协商一致则意味着某些决策者的 适当退让,因为适当的退让比达不成任何协议更适宜。
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一、财政透明度及其原则
(二)财政透明度的基本原则
公开预算程序
编制预算应按确定的时间表进行，并以明确的 宏观经济和财政政策目标为指导；预算的执行、 监督和报告应有明确的程序。
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一、财政透明度及其原则
(二)财政透明度的基本原则
方便公众获得信息
政府应就过去、现在和未来的财政活动以及主 要的财政风险，向公众提供全面的信息；提供 的财政信息应有利于政策分析和加强问责制； 应确保及时公布财政信息。
(一)财政透明度的概念
制度透明度
制度透明度要求对政府财政行为进行全面制度界定。
公开政府的结构及功能，对公共部门和私人部门要有清晰的界定。 公开预算过程，解释预算方案的财政目的和优先顺序、披露绩效 评价和财务审计结果。 强调税收法律基础和征管程序。
披露政府融资的来源和方式。
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一、财政透明度及其原则
依据惯例，中央经济工作会议结束后，中央农村工作会议将于12月 下旬（或月底）召开，讨论中央一号文件，对来年农村工作做出相关 部署。
中央经济工作会议和中央农村工作会议为各地方布置下一年经济工作 提供了全国信息、中央决策信息，为地方“两会”提出了指导方针和 重要思路。
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三、中国的公共决策机制
(二)宏观经济决策机制
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二、财政监督主体
(一)人大监督
人大监督是指各级人大及常委会对财 政资金运动的监督。人大监督具有至 上性，是最高层次、最权威的监督， 其他所有形式的财政监督都在同级人 大及其常委会财政监督的范围之内。
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二、财政监督主体
(一)人大监督
具体表现
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预算安排的指导思想是否符合党 和国家的方针政策以及本地实际。
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二、财政公开及其实践
(一)财政公开的基本内容
《政府信息公开条例》（2019）
第10条 县级以上各级人民政府及其部门应当重点公开财政 预算、决算报告，行政事业性收费的项目、依据、标准，政 府集中采购项目的目录、标准及实施情况等相关信息。
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二、财政公开及其实践
(一)财政公开的基本内容
《关于深化预算管理制度改革的决定》
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一、财政透明度及其原则
(二)财政透明度的基本原则
确保真实性
财政数据应符合公认的数据质量标准；应对财 政活动进行有效的内部监督和保护；财政信息 应接受外部审查。
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一、财政透明度及其原则
(三)财政透明度原则的运用
由于财政透明度原则的实施对规范财政收支， 提高财政预算质量，特别是对加强财政支出 管理与控制具有重要作用，因而成为影响政 府行为并影响国家治理的重要工具。
费都要公开。
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二、财政公开及其实践
(二)我国财政公开的现实考察
随着普通民众的知情权、参与权、表达权和监督权意识不断增强， 对政府预算安排、资金使用效果、规范运行越来越关注，对财政 公开提出了越来越高的要求。
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第三节 财政监督
一 财政监督的概念 二 财政监督主体 三 财政监督方式 三 财政监督方法
立审计以确保财政信息的真实性。
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二、财政公开及其实践
(一)财政公开的基本内容
2007.4 国务院颁发《政府信息公开条例》，为 2019年国务院修订 我国财政公开提供了良好的外部条件。 《政府信息公开条例》
2014.8 我国修订后的《预算法》进一步明确了 财政公开的相关事项。
2014. 9 国务院颁发《关于深化预算管理制度改 革的决定》，要求积极推进预决算公开。
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一、财政透明度及其原则
(三)财政透明度原则的运用
财政透明度要求通过对政府及其所属公共部门的作用
01
与责任的清晰划分，界定各政府职能部门的职责与支
出需要，以确定财政支出的合理性。
财政透明度强调公开预算的重要性，强调对预算数据
02
分类的重要性和全面性，有助于跟踪征收公共资金的
用途及其使用者的责任。
02 预算收入安排是否恰当。
03 预算支出安排是否合理。
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二、财政监督主体
(二)财政（部门）监督
财政监督是指财政部门内设机构对财政资金运动的监督。 两个方面
财政内设业务部门对其他业务部门财政资金运动的监督。 财政专设监督机构对财政资金运动的监督。
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二、财政监督主体
(二)财政（部门）监督
中央
绩效评价与监督局 财政部（省、直辖市、自治区）监管局 例：财政部四川监管局
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三、中国的公共决策机制
(一)民主集中制决策机制
所谓民主集中制是指民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。 决策运行程序：
抓住大事定议题 调查研究拿预案 个别酝酿求共识
民主集中做决断 分工负责抓落实 监督执行重检查
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三、中国的公共决策机制
(二)宏观经济决策机制
党中央决策
中央经济工作会议是党中央领导经济工作、做出重大经济决策的最重 要会议制度。 中央经济工作会议的特点是降低决策信息的不确定性和不对称性，有 利于中央与地方共同分享信息、交换意见、集思广益、形成共识，并 做出关于下一年度经济工作的重要决策。
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一、财政监督的概念
财政监督是指财政监督机构对财政资金（含其他社会性公 共资金）运动全过程的安全性、规范性和有效性进行的检 查、调查、督促、反馈等行为的总称。
财政内部监督机构
财政外部监督机构
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一、财政监督的概念
财政监督的广泛性主要体现为监督主体的 广泛性和监督客体的广泛性。 财政资金运动是一项连续不断的过程，包 括筹集、分配、拨付、使用等一系列的内 容，需要进行连续性的监督。 财政监督强调资金运动的合法性、合规性 和有效性，具有较强的强制性。
地方
绩效评价与监督局（处） 绩效评价与监督局（科） 绩效评价与监督局（股）
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二、财政监督主体
(三)税务监督
税务监督是指国家税务部门对财政资金运动的监督。 税务监督由税务部门根据《税收征收管理法》的授权， 对纳税义务人执行税法、履行纳税义务的行为以及影 响纳税的各个工作环节实施检查（稽查）。
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一、公共决策的概念
公共产品与服务及其相关事项,都关乎公共利益, 在我国财政实践中均是由很多人共同完成的,因 而属于公共决策的范畴。诸如: 开征或取缔税种 财政管理体制改革 财政预算规模和结构的选择
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二、公共决策的基本规则
(一)全体一致原则
全体一致原则要求所有决策者对决策内容均不持反对 意见,又称为“一票否决制”。