城市突发事件应急管理体系分析思考

城市突发事件应急管理体系分析思考
针对城市突发公共事件应急管理标准化工作的现状，应用标准化系统工程结构模型与城市应急管理系统总体框架模型，构建了城市应急管理标准体系框架模型；讨论了充实该标准体系框架具体内容的策略；结合XX省应急管理的标准需求，分析提出了XX省亟需建立的关键标准。

研究成果为各有关组织与部门进一步完善城市应急管理标准体系提供了分析框架与理论根据。

0引言
城市突发公共事件应急管理（下列简称城市应急管理）标准体系是保障应急指挥与应急联动的关键因素，该课题组在针对该专题进行的多方访谈与调研中，深切感受到了应急管理领域的工作者对标准化的迫切需求。

城市应急管理的标准化建设在发达国家尚处于进展初期。

比如：在美国由于国家突发事件管理系统（nims）的实施从20xx年才开始，加上应急管理所涉及的面非常广，因此，美国的应急管理有关标准体系至今尚未完全建立。

在nims实施之前，各标准组织已经建立了很多标准，里面也有许多是与应急管理有关的，如社会公关安全、报警系统、公共卫生标准等。

但该标准大多是按各专业的角度而非应急管理的角度来细分与组织。

另一方面，在按专业细分的现有标准中，大多是就某一方面的某一环节的具体操作标准，很少有应急管理所需的更为全面与系统的标准。

为
了完善围绕应急管理的标准体系，美国国土安全部（dhs）委托第三方组织对现有标准进行评价与鉴定，确定完善的重点与顺序，并由其下属机构来推动新标准的建立。

而且随着应急管理有关理论的逐步进展，美国的各标准组织也都不断在填补这一空缺，纷纷制定了很多满足应急管理规范化需求的标准。

我国城市应急管理有关标准有着与美国类似的问题，标准体系建设也是刚刚起步。

为了应对突发紧急事件，加快完善标准体系，在20xx年由国家标准委与国家发改委公布了《使用快速程序制修订国家标准的规定》，要求有关单位向国家标准委提出应急标准项目建议。

各地方也积极参与标准的建立工作，如上海就在已有的危险品与安全防范有关标准的基础上，重点将应急管理标准的建立深入到公共服务的各个领域中去。

参照发达国家应急管理标准化过程，我国在完善应急管理标准体系的过程中，最大的问题是缺乏习惯我国国情的有关理论来指导对应急管理标准化需求的分析，特别是标准体系的整体框架。

因而就难免在工作中头痛医头、脚痛医脚，无法通过系统全面的分析来抓住要紧矛盾，合理地安排完善标准体系的顺序与重点。

为熟悉决上述问题，笔者在理论分析的基础上借鉴来自国外、国内的先进成果，构建了城市应急管理标准体系框架模型，然后结合访谈调研的成果对XX省城市应急管理的标准体系进行了整理与分析，确定了一系列应优先予以保证的城市应急管理标准。

1城市应急管理标准体系框架模型
1.1框架模型的构建思路
构建城市应急管理标准体系框架模型的困难来自两个方面，首先是如何完整地描述标准体系都应具有的共性特征；其次是如何在模型中表达出城市应急管理系统应用领域的个性特征。

这就涉及到从下列两个模型出发来考虑问题，以保证该模型既完备又不可能笼统，且能充分用于指导现实工作。

标准化系统工程结构模型。

：在标准化理论的现有研究中，该模型是目前较为成熟的、能够全面反映标准体系的框架模型，能够作为进一步研究的出发点。

它不仅包含了方法论的内容，还有从国际到企业各个层次的标准体系，因此，笔者所关注的内容是其中的一个子集。

城市应急管理系统总体框架模型：由于标准体系所依存主体也决定着框架模型的结构，城市应急管理标准体系是整个城市应急管理系统的一个局部，故在讨论前者时必定要兼顾后者对其产生的要求。

笔者的研究步骤为：先截取标准化系统工程中城市级的维度空间；然后截取城市应急管理系统总体框架模型中的属于标准系统的维度空间。

通过二者的结合构建了完整的城市应急管理标准体系框架模型，整个过程如图1所示。

1.2地方级标准属性空间
标准化系统工程结构模型的构建方式是将标准属性的三维空间与系统工程方法论三维空间相结合。

标准属性空间能较为全面反映标准的各类属性。

专业维代表标准化活动的各专业领域，如建筑、运输、通讯、卫生、教育、文化艺术、科研、金融、保险、行政等等；级别维分为国际级、区域级、国家级、行业级、地方级、企业级；性质维包含管理类、工作类与技术类。

该标准属性空间是所有标准的集合。

模型中的系统工程方法论空间要紧是运用系统工程的方法指导标准化开发过程。

其时间维包含规划、制定方案、研制、生产、安装、运行、更新或者退役7个大阶段；逻辑维包含摆明问题、系统指标设计、系统综合、系统分析、优化、决策、组织实施7个大步骤；条件维包含组织计划、情报资料、物质保证、技术措施与仪器设备、人才、知识与资金等项。

如图2所示。

其中级别维、逻辑维与时间维中的内容具有严格城市突发事件应急管理体系分析思考第2页
的序列关系，因此，在维度轴上标有
箭头。

系统工程方法论空间要紧关注标准化工作如何按系统工程的方法来开展。

该空间实际上讨论的是标准化工作系统，而不是标准系统。

鉴于笔者研究的目的是要建立城市应急管理标准体系框架，因此，在后文的讨论中将隐去其中系统工程方法论的三维空间部分。

同时，尽管在构建地方级别的标准时要引用国际、区域、国
家、行业级的标准，并给企业级的标准留有进展空间，但不一致级别的标准都有着其严格的定位，因此，在讨论城市级标准时需要将级别维限制在地方级标准上。

为了把标准化系统工程结构的通常标准属性空间具体化为城市应急管理的标准属性空间，一项重要的工作就是沿着级别维中的地方级对标准属性空间进行截取，如图3所示。

1.3城市应急管理系统标准维度空间
现有研究中大多使用二维结构来描述城市应急管理系统，但在很多时候二维结构不能满足分析城市应急管理系统的需要。

笔者就城市应急管理系统的总体框架进行了研究，在中外城市应急管理系统建设与研究的基础上，参考caisr体系结构模型、zachman框架模型与国内学者的一些研究成果，提出了一个由应急基础维、应急业务维与应急保障维构成的城市应急管理系统总体框架模型（另文论述），如图4（a）所示。

由于这里的业务维是按照应急管理的4个阶段来划分的，有一定的前后关系，因此，业务维应该是有向轴。

但保障维与基础维都没有严格意义上的序列限制，因此不带箭头。

在该框架模型中，业务维根据应急管理的4个阶段分为应急准备、监测预警、应急响应与应急恢复4个部分。

业务维描述了应急管理各阶段的任务、活动、资源及信息流。

基础维描述了支撑应急管理过程的基础要素子系统，包含组
织系统、资源系统、预案系统与技术系统。

保障维是由应急管理系统实施、安排、交互有关的法律法规、体制机制、标准构成的集合。

在该模型中标准是保障维的一部分，为了集中讨论标准体系问题，需要沿着保障维中的标准部分对城市应急管理体系总体框架的维度空间进行截取，如图4（b）所示。

基础维
（a）总体框架模型
基础维
（b）标准维度空问
1.4城市应急管理标准体系框架模型
地方级标准属性空间从专业领域与类别的角度为地方级的标准体系搭建了描述框架。

尽管它完全适用于描述城市级标准体系的需要，但是却没有针对应急管理系统的需要。

而城市应急管理系统标准维度空间从应急管理过程与基础的角度所进行的描述尽管满足了上述需求，但却缺乏对标准本身属性的刻画。

参照标准化系统工程六维度模型的构成方式，综合地方级标准属性空间与城市应急管理系统标准维度空间得到了城市应急管理系统标准体系框架模型，如图5所示，其中轴箭头的取舍规则同上所述。

在该模型中来自地方级标准属性空间的专业维与性质维确
保了城市级标准属性的完备性，来自城市应急管理系统标准维度空间的业务维与基础维确保了标准体系在应急管理体系中的完备性。

二者的结合完整解析了城市应急管理系统中标准体系，表 1对各个维度的内容进行了总结。

2标准体系框架模型的内容策略
成功应用城市应急管理标准体系框架模型的关键在于解决框架内标准体系具体内容的来源问题。

总的说来，具体标准应该从国际标准、发达国家标准、我国国家标准、地方标准与需求分析中，找到符合时代要求，适用于中国国情的标准，比如：
1）从国际标准中引用。

尽管国际标准中与城市应急管理有关的标准与规范也还处于进展初期，但其基本上代表了全世界领先水平。

同时，在制定标准时也需要考虑与国际接轨。

因此，若iso，iec等国际标准体系中已经建立，该标准体系能够从中直接引用而来，或者做必要的修改，等效使用。

2）从美国等发达国家借鉴。

美国的城市应急管理体系建设处于世界领先水平，国内成立了大量的机构专门对应急管理进行研究，形成了以nims系统为代表的应急管理体系。

特别是“9·11”事件发生以后，应急管理的有关研究与各项标准的制定受到了前所未有的重视。

而且，就算是国际标准中，也有很多是从美国等发达国际的标准中直接引用而来。

因此，我国的标准与规范体系中也应该合理借鉴美国等发达国家的先进经验。

3）从国内已有标准引用。

国内目前也在不断建立与应急管理有关的标准、规范，而各大城市应急管理系统建设中也陆续建立了很多地方标准，这里应充分利用好国家与地方标准化建设的已有成果，如XX市提出的《城市公共安全应急联动系统基本功能要求》就是全国首部城市公共安全地方标准。

4）从需求分析中得来。

尽管调研而来的实际需求不一定考虑全面，但是实际需求可能是整个标准空间中最为迫切的，从而已被人们认识到的部分。

因此，城市应急管理标准体系不仅应该包含国际、国内已有的有关标准，也要包含目前尚未建立，但又有需求的那些标准，这样才能反映出未来标准化建设的方向与重点。

3标准体系框架模型的上海实践
借助上述城市应急管理标准体系框架模型，该课题组分两个步骤对XX省城市应急管理中的标准体系进行了整理与分析：第一步是比较理论上的标准体系与目前已经建立的标准体系，得到需要增加与完善的应急管理标准。

直接根据框架模型得到的应急管理标准体系，是一个理论上的应急管理标准体系，也是各城市都应该具有的、全面的应急管理标准体系。

各个城市应急管标准的进展现状均不相同，通过与各城市的实际状况进行比较，就能发现各城市现有标准与理论标准体系之间的差距，这些空缺就是尚未制定的标准。

这样一种筛网式的全
面过滤，就能保证各城市尽快、准确地得知应该补充、增加什么标准体系。

第二步是在应该增加与完善的应急管理标准中根据调研得到的需求分析来确定最为关键的标准。

从系统工程的方法论来看，构建标准应该综合考虑标准之间的相互关联，按照一定的程序，有计划有重点地进行。

在需求分析中反映最为强烈的标准，往往是各类矛盾的汇聚之地，牵一发而动全身。

从最需求的标准人手进行分析，能够带动一大批标准的建立、补充与完善，不仅有助于标准体系本身的建设，而且有助于对应急管理体系内在矛盾的把握。

按照上述步骤对XX省应急管理标准进行理论标准体系、现实标准体系与紧缺标准的梳理是一项耗时费力的工作。

限于篇幅，这里仅结合XX 省应急响应阶段亟需建立的关键标准，如表2所示，来对标准体系框架模型在分析中发挥作用的方式进行说明。

在讨论应急响应阶段的标准体系时，就需要在图5所示的城市应急管理标准体系框架的业务维上对应急响应部分进行维度空间的截取。

其结果是由性质维、基础维与专业维构成的三维空间。

按照前文所述的两步法，借助由性质维与基础维构成的二维空间，对XX省应急管理应急响应阶段的标准需求进行分析，就得到了如图6所示的关键标准分布图（其中的编号见表2）。

在
进一步的工作中，能够在专业维中选择要紧专业领域来对各标准进行逐步细化。

图6在性质维与基础维的二维空间中的关键标准分布
4结论
1）笔者的研究对城市应急管理标准体系的下列特征进行了诠释：
①作为整个标准体系空间的子集具有标准体系的通常属性；
②务必面对应急管理工作的需要，习惯其在城市应急管理系统中的定位；
③该体系的构建应视为从应急管理角度对标准体系通常属性的维度扩展。

2）该标准体系框架的应用能够使用下列方式：
①构建现有应急管理标准体系在标准属性空间模型中的分布状况，对现有标准体系进行完备性评估；
②考察现有标准在不一致维度上的表现，分析该标准亟待完善之处，与与其他标准相互补充与支撑的程度；
③结合实际需要增加标准体系框架的维度，或者对其中某一维度进行切割，实现更为细致的分析。

3）城市应急管理标准体系并不是孤立存在的，它向上与国家、国际等应急管理标准体系间的关系，与向下与行业、企业等
标准体系间的关系是进一步研究需要解决的问题。