中国式现代化视域下宅基地退出中农民权益保障的制度回应
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一问题的提出
党的二十大报告中提出要'以中国式现代化全面 推 进 中 华 民 族 伟 大 复 兴(.?/#?'坚 持 农 业 农 村 优 先 发 展& 坚持城乡融合发展&畅通城乡要素 流 动(.?/!?) 如 何 在 中 国 式 现 代 化 的 总 体 方 针 下&真 正 将 坚 持 农 业 农 村 优 先发展*坚持城乡融合发展*扎实推动乡村全面振兴落到实 处&注重 农村宅基 地制 度 改 革 中 的 农 民 权 益 保 障 就 是 现 实 逻 辑 的 自 然 延 伸 ) ,中 华 人 民 共 和 国 土 地 管 理 法 -$以 下 简 称 ,土 地 管 理 法 -%第 "# 条 规 定 '国 家 允 许 进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地(&#$#?年修正的,中华人民共 和国 土地管 理法实施 条例-$以 下简称,土地管理法实施条例-%第!D条亦作出相同 规定),中华人 民共和国 国民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 四 个 五 年 规 划 和 #$!D 年 远 景 目 标 纲 要 -$以 下 简 称 '十 四 五 (规 划 %提 出 要 '深 化 农 村 宅 基 地 制 度 改 革 试 点 &探 索 宅 基地所有权*资格权*使用权分置实现形式()法律和政策层 面的密 集回 应表明宅 基 地 退 出 制 度 改 革 已 经 成 为乡村振兴的重要抓手和突破点&然而在制度实践中如何保 障农民 权益依 然存 在 较 大 的 探 讨 空 间) 这 一 现 状 导 致 农 民 权 益 内 容 不 明 *退 出 责 任 界 定 不 清 和 农 民 权 益 保 障 受 阻 &难 以 为 宅 基 地 退 出 机 制 的 有 序 构 造 提 供 有力的制度保障)鉴于此&在全面依法治国的大背景下.#/&研究宅基地退出中农民权益保障的制度回应 成 为
一 农 民 权 益 的 主 要 内 容 纵 观 农 村 土 地 法 制 发 展 的 历 史 &不 同 历 史 时 期 的 法 律 制 度 对 农 民 财 产 权 的 保 护 是 不 同 的 &并 在 总 体 上 呈 现出非均衡的状态)明确农民权益的主要内容并以农民权 益保障 为切 入点&理 当 成 为 新 时 代 宅 基 地 制 度 改 革 的 题 中 应 有 之 义 ) 概 言 之 &以 ,中 华 人 民 共 和 国 宪 法 -$以 下 简 称 ,宪 法 -%对 公 民 基 本 权 利 的 规 定 为 基 础 &宅 基地退出中的农民权益择要归纳如下) ?=农 民 政 治 权 益 何为权益+ 在狭义的权益理论中把公司企业的产权关系作为研究客体&而在人文社科和社会生活当中& 权 益 更 多 体 现 的 是 一 个 集 合 概 念 &是 '权 利 (和 '利 益 (两 者 之 间 的 总 称 ) 从 法 学 基 本 范 畴 出 发 &权 利 既 是 法 律 规范的关键词&又是人权概念的核心词&指法律赋予权利主 体为或 不为 的资格与 保 障&属 于 社 会 经 济 关 系 在 法律层面的反映形式)农民的政治权益在农民权益体系中 处于 首要地 位&而宅 基 地 退 出 中 的 农 民 政 治 权 益 主 要 包 括 农 民 对 集 体 经 济 组 织 决 策 宅 基 地 退 出 事 项 的 知 情 权 *监 督 权 和 意 愿 表 达 权 等 &所 属 农 民 的 政 治 权 益 在 ,中 华 人 民 共 和 国 民 法 典 -$以 下 简 称 ,民 法 典 -%'物 权 编 (*,中 华 人 民 共 和 国 村 民 委 员 会 组 织 法 -$以 下 简 称 ,村 民 委 员 会 组 织 法 -%以 及 ,土 地 管 理 法 实 施 条 例 -中 均 有 明 确 的 规 定 和 体 现 ) #=农 民 财 产 权 益 土地财产权在农民整个财产权中居于核心地位)作为财产 权 的下 位 概 念&农 民 财 产 权 益 是 在 特 定 主 体 及语境下对财产权的具体化结果&其内容主要包括"$?%宅 基地使 用 的权 益)在乡村 振 兴 与 放 活 宅 基 地 使 用 权 背 景 下 &宅 基 地 使 用 权 的 财 产 价 值 得 以 凸 显 &通 过 深 化 闲 置 宅 基 地 与 闲 置 农 房 入 股 *出 租 *合 作 开 发 建 房 等 利用方式.A/&农民能够分享基于宅基地使用权而产生的经济效益和改革红利)$#%农民住房所有权益) 农 民 住 房 承 载 着 农 民 基 本 生 产 生 活 与 发 展 保 障 的 功 能 &在 宅 基 地 退 出 过 程 中 &农 民 财 产 权 益 的 保 障 与 价 值 存 续 转 化成退出后的价值保障&通过退出补偿标准*补偿方式及补 偿程序 体现出 来) 因 此&当 宅 基 地 使 用 权 主 体 发 生 转 移 后 &应 对 农 民 住 房 财 产 价 值 与 宅 基 地 对 应 的 价 值 同 时 进 行 补 偿 ) ??$
摘要"宅基地退出中农民权益的保障是中国式现代化在 农 村 实 现 的 重 要 维 度&是 推 动 宅 基 地 集 约 利 用 和 提 升农民获得感的重要抓手)宅基地退 出 过 程 中 农 民 权 益 保 障 面 临 宅 基 地 退 出 法 律 法 规 不 完 备*宅 基 地 退 出 补偿机制不规范*宅基地退出保障制度不健全*农民利益 诉 求 表 达 不 畅 通 及 农 村 土 地 发 展 权 制 度 不 明 确 等 多 重困境)基于一种法社会学的分析立 场&在 中 国 式 现 代 化 视 域 下 建 构 宅 基 地 退 出 中 农 民 权 益 保 障 的 制 度 图 景&其突破点应包括如下五个方面"一 是 落 实 农 民 自 治 权 利 保 障 农 民 政 治 权 益#二 是 创 新 退 出 补 偿 制 度 实 现 农民财产权益#三是健全农村社会保障制度夯实农民社会 权 益#四 是 优 化 利 益 诉 求 机 制 保 障 农 民 法 律 救 济 权 益 #五 是 共 享 增 值 收 益 分 配 实 现 土 地 发 展 权 益 ) 关 键 词 "中 国 式 现 代 化 #宅 基 地 退 出 #农 民 权 益 保 障 #退 出 补 偿 #制 度 回 应 中 图 分 类 号 Z@?#=! 文 献 标 识 码 C 文 章 编 号 #$@">BADA#$#!$!>$?$@>?? 引用格式肖顺武董鹏斌=中国式现代化视域下宅基地退出中农民权益保障的制度回应%=西安财 经 大 学 学
收 稿 日 期 "#$##>$@>$##修 回 日 期 "#$#!>$!>$# 基金项目"国家社会科学基金一般项目'乡村振兴背景下闲置宅基地入股的风险防范与制度构造研究($#?X5-$?@%#国 家
社会科学基金西部项目'全面乡 村 振 兴 下 闲 置 宅 基 地 和 住 房 利 用 方 式 研 究($#?-5-$?#%#西 南 政 法 大 学 研 究 阐 释 党 的 二 十 大 精 神 重 点 项 目'中 国 式 现 代 化 进 程 中 数 字 经 济 服 务 乡 村 振 兴 的 制 度 构 造 研 究($#$#!-[[-[ZP$D% 作者简介"肖顺武$?@BB>%&男&湖南隆回人&西 南 政 法 大 学 经 济 法 学 院 教 授&博 士&博 士 生 导 师&中 国 农 村 经 济 法 制 创 新 研究中心主任&研 究 方 向 为 土 地 法 学 与 农 村 法 治#董 鹏 斌$?@@D>%&男&陕 西 乾 县 人&西 南 政 法 大 学 经 济 法 学 院 博 士 生 &中 国 农 村 经 济 法 制 创 新 研 究 中 心 副 研 究 员 &研 究 方 向 为 土 地 法 学 与 农 村 法 治 )
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西安财经大学学报
一个不能回避的现实问题) 宅 基 地 制 度 改 革 是 我 国 农 村 土 地 制 度 完 善 的 重 点 &既 关 乎 农 民 合 法 权 益 &又 关 系 到 农 村 深 化 改 革 的 稳 妥
进 行 ) 在 全 面 建 设 社 会 主 义 现 代 化 国 家 的 新 征 程 上 &系 统 分 析 宅 基 地 退 出 中 农 民 权 益 保 障 问 题 &对 推 动 闲 置 宅基地集约利用&提升农民的获得感具有重要意义&其理由 在于"中国式现代 化不 仅 是 人 口 规 模 巨 大 的 现 代 化 &也 是 一 条 中 国 特 色 社 会 主 义 的 农 业 农 村 现 代 化 道 路 &而 保 障 退 宅 农 民 权 益 就 是 这 条 道 路 行 稳 致 远 的 关 键 一环)进言之&如何在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上&维护 和保障退 宅农 民 权 益&既 是 中 国 式 现 代 化 进 程 中 浓 墨 重 彩 的 一 笔 &也 是 新 时 代 乡 村 全 面 振 兴 的 生 动 诠 释 ) 但 进 一 步 的 问 题 在 于 &虽 然 在 国 家 层 面 倡 导 建 立 宅 基 地 自 愿 有 偿 退 出 机 制 &统 筹 利 用 腾 退 的 宅 基 地 &但 实 践 成 效 并 不 显 著 &究 其 原 因 &主 要 还 是 宅 基 地 退 出 中 农民权益保障不力使得农民缺乏退出的动力)从学术界的 研究 来看&现有成 果主 要 集 中 于 宅 基 地 退 出 补 偿 机 制 *退 出 模 式 *退 出 意 愿 *退 出 影 响 因 素 等 &而 有 关 宅 基 地 退 出 中 农 民 权 益 保 障 的 理 论 和 制 度 构 建 研 究 相 对 较 少 ) 基 于 上 述 考 虑 &本 文 通 过 剖 析 中 国 式 现 代 化 视 域 下 宅 基 地 退 出 中 农 民 权 益 保 障 的 内 在 机 理 &审 视 当 前 宅基地退出中农民权益保障面临的现实困境并提 出因应之策&形成'理 论 阐 释1困 境 解 析1制 度 完 善(的 研 究 主 线 &在 制 度 层 面 回 应 宅 基 地 退 出 中 的 农 民 权 益 保 障 )
二中国式现代化视域下宅基地退出中农民权益保障的理论阐释
宅基地退出本质上是农民宅基地使用权的退出&这反映 了宅基 地用益 物 权 权 能 灭 失 的 过 程) 有 学 者 认 为 宅 基 地 退 出 是 宅 基 地 使 用 权 和 农 户 资 格 权 双 权 利 的 退 出 &并 以 权 利 功 能 理 论 为 视 角 &将 宅 基 地 退 出 划 分 为 农 户 资 格 权 的 单 一 退 出 *农 户 宅 基 地 使 用 权 的 单 一 退 出 *农 户 资 格 权 和 宅 基 地 使 用 权 的 同 时 退 出 三 种 权 利 表 达类型 ) .!/ 应当说&宅基地使用权和资格权双权利退出的观点在宅基地退出权利解释力*具体可操作性 和 实 施 方 案 落 地 性 方 面 均 具 有 较 强 说 服 力 ) 据 此 &按 照 法 律 目 的 解 释 和 整 体 解 释 论 &本 文 将 宅 基 地 退 出 的 内 涵 界 定 为 本 集 体 经 济 组 织 成 员 &在 有 偿 退 出 *多 元 补 偿 原 则 下 &依 照 设 定 的 条 件 *程 序 *补 偿 范 围 和 保 障 机 制 &自 愿 有偿退出自有宅基地使用权和资格权的行为)
第!"卷 第!期 amp;'()*+&,-.!*) /).01(2.34&,5.)*)61*)786&)&9.62
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中国式现代化视域下宅基地退出中 农民权益保障的制度回应
肖顺武董鹏斌
$西南政法大学 经济法学院&重庆A$??#$%
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一问题的提出
党的二十大报告中提出要'以中国式现代化全面 推 进 中 华 民 族 伟 大 复 兴(.?/#?'坚 持 农 业 农 村 优 先 发 展& 坚持城乡融合发展&畅通城乡要素 流 动(.?/!?) 如 何 在 中 国 式 现 代 化 的 总 体 方 针 下&真 正 将 坚 持 农 业 农 村 优 先发展*坚持城乡融合发展*扎实推动乡村全面振兴落到实 处&注重 农村宅基 地制 度 改 革 中 的 农 民 权 益 保 障 就 是 现 实 逻 辑 的 自 然 延 伸 ) ,中 华 人 民 共 和 国 土 地 管 理 法 -$以 下 简 称 ,土 地 管 理 法 -%第 "# 条 规 定 '国 家 允 许 进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地(&#$#?年修正的,中华人民共 和国 土地管 理法实施 条例-$以 下简称,土地管理法实施条例-%第!D条亦作出相同 规定),中华人 民共和国 国民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 四 个 五 年 规 划 和 #$!D 年 远 景 目 标 纲 要 -$以 下 简 称 '十 四 五 (规 划 %提 出 要 '深 化 农 村 宅 基 地 制 度 改 革 试 点 &探 索 宅 基地所有权*资格权*使用权分置实现形式()法律和政策层 面的密 集回 应表明宅 基 地 退 出 制 度 改 革 已 经 成 为乡村振兴的重要抓手和突破点&然而在制度实践中如何保 障农民 权益依 然存 在 较 大 的 探 讨 空 间) 这 一 现 状 导 致 农 民 权 益 内 容 不 明 *退 出 责 任 界 定 不 清 和 农 民 权 益 保 障 受 阻 &难 以 为 宅 基 地 退 出 机 制 的 有 序 构 造 提 供 有力的制度保障)鉴于此&在全面依法治国的大背景下.#/&研究宅基地退出中农民权益保障的制度回应 成 为
一 农 民 权 益 的 主 要 内 容 纵 观 农 村 土 地 法 制 发 展 的 历 史 &不 同 历 史 时 期 的 法 律 制 度 对 农 民 财 产 权 的 保 护 是 不 同 的 &并 在 总 体 上 呈 现出非均衡的状态)明确农民权益的主要内容并以农民权 益保障 为切 入点&理 当 成 为 新 时 代 宅 基 地 制 度 改 革 的 题 中 应 有 之 义 ) 概 言 之 &以 ,中 华 人 民 共 和 国 宪 法 -$以 下 简 称 ,宪 法 -%对 公 民 基 本 权 利 的 规 定 为 基 础 &宅 基地退出中的农民权益择要归纳如下) ?=农 民 政 治 权 益 何为权益+ 在狭义的权益理论中把公司企业的产权关系作为研究客体&而在人文社科和社会生活当中& 权 益 更 多 体 现 的 是 一 个 集 合 概 念 &是 '权 利 (和 '利 益 (两 者 之 间 的 总 称 ) 从 法 学 基 本 范 畴 出 发 &权 利 既 是 法 律 规范的关键词&又是人权概念的核心词&指法律赋予权利主 体为或 不为 的资格与 保 障&属 于 社 会 经 济 关 系 在 法律层面的反映形式)农民的政治权益在农民权益体系中 处于 首要地 位&而宅 基 地 退 出 中 的 农 民 政 治 权 益 主 要 包 括 农 民 对 集 体 经 济 组 织 决 策 宅 基 地 退 出 事 项 的 知 情 权 *监 督 权 和 意 愿 表 达 权 等 &所 属 农 民 的 政 治 权 益 在 ,中 华 人 民 共 和 国 民 法 典 -$以 下 简 称 ,民 法 典 -%'物 权 编 (*,中 华 人 民 共 和 国 村 民 委 员 会 组 织 法 -$以 下 简 称 ,村 民 委 员 会 组 织 法 -%以 及 ,土 地 管 理 法 实 施 条 例 -中 均 有 明 确 的 规 定 和 体 现 ) #=农 民 财 产 权 益 土地财产权在农民整个财产权中居于核心地位)作为财产 权 的下 位 概 念&农 民 财 产 权 益 是 在 特 定 主 体 及语境下对财产权的具体化结果&其内容主要包括"$?%宅 基地使 用 的权 益)在乡村 振 兴 与 放 活 宅 基 地 使 用 权 背 景 下 &宅 基 地 使 用 权 的 财 产 价 值 得 以 凸 显 &通 过 深 化 闲 置 宅 基 地 与 闲 置 农 房 入 股 *出 租 *合 作 开 发 建 房 等 利用方式.A/&农民能够分享基于宅基地使用权而产生的经济效益和改革红利)$#%农民住房所有权益) 农 民 住 房 承 载 着 农 民 基 本 生 产 生 活 与 发 展 保 障 的 功 能 &在 宅 基 地 退 出 过 程 中 &农 民 财 产 权 益 的 保 障 与 价 值 存 续 转 化成退出后的价值保障&通过退出补偿标准*补偿方式及补 偿程序 体现出 来) 因 此&当 宅 基 地 使 用 权 主 体 发 生 转 移 后 &应 对 农 民 住 房 财 产 价 值 与 宅 基 地 对 应 的 价 值 同 时 进 行 补 偿 ) ??$
摘要"宅基地退出中农民权益的保障是中国式现代化在 农 村 实 现 的 重 要 维 度&是 推 动 宅 基 地 集 约 利 用 和 提 升农民获得感的重要抓手)宅基地退 出 过 程 中 农 民 权 益 保 障 面 临 宅 基 地 退 出 法 律 法 规 不 完 备*宅 基 地 退 出 补偿机制不规范*宅基地退出保障制度不健全*农民利益 诉 求 表 达 不 畅 通 及 农 村 土 地 发 展 权 制 度 不 明 确 等 多 重困境)基于一种法社会学的分析立 场&在 中 国 式 现 代 化 视 域 下 建 构 宅 基 地 退 出 中 农 民 权 益 保 障 的 制 度 图 景&其突破点应包括如下五个方面"一 是 落 实 农 民 自 治 权 利 保 障 农 民 政 治 权 益#二 是 创 新 退 出 补 偿 制 度 实 现 农民财产权益#三是健全农村社会保障制度夯实农民社会 权 益#四 是 优 化 利 益 诉 求 机 制 保 障 农 民 法 律 救 济 权 益 #五 是 共 享 增 值 收 益 分 配 实 现 土 地 发 展 权 益 ) 关 键 词 "中 国 式 现 代 化 #宅 基 地 退 出 #农 民 权 益 保 障 #退 出 补 偿 #制 度 回 应 中 图 分 类 号 Z@?#=! 文 献 标 识 码 C 文 章 编 号 #$@">BADA#$#!$!>$?$@>?? 引用格式肖顺武董鹏斌=中国式现代化视域下宅基地退出中农民权益保障的制度回应%=西安财 经 大 学 学
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社会科学基金西部项目'全面乡 村 振 兴 下 闲 置 宅 基 地 和 住 房 利 用 方 式 研 究($#?-5-$?#%#西 南 政 法 大 学 研 究 阐 释 党 的 二 十 大 精 神 重 点 项 目'中 国 式 现 代 化 进 程 中 数 字 经 济 服 务 乡 村 振 兴 的 制 度 构 造 研 究($#$#!-[[-[ZP$D% 作者简介"肖顺武$?@BB>%&男&湖南隆回人&西 南 政 法 大 学 经 济 法 学 院 教 授&博 士&博 士 生 导 师&中 国 农 村 经 济 法 制 创 新 研究中心主任&研 究 方 向 为 土 地 法 学 与 农 村 法 治#董 鹏 斌$?@@D>%&男&陕 西 乾 县 人&西 南 政 法 大 学 经 济 法 学 院 博 士 生 &中 国 农 村 经 济 法 制 创 新 研 究 中 心 副 研 究 员 &研 究 方 向 为 土 地 法 学 与 农 村 法 治 )
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一个不能回避的现实问题) 宅 基 地 制 度 改 革 是 我 国 农 村 土 地 制 度 完 善 的 重 点 &既 关 乎 农 民 合 法 权 益 &又 关 系 到 农 村 深 化 改 革 的 稳 妥
进 行 ) 在 全 面 建 设 社 会 主 义 现 代 化 国 家 的 新 征 程 上 &系 统 分 析 宅 基 地 退 出 中 农 民 权 益 保 障 问 题 &对 推 动 闲 置 宅基地集约利用&提升农民的获得感具有重要意义&其理由 在于"中国式现代 化不 仅 是 人 口 规 模 巨 大 的 现 代 化 &也 是 一 条 中 国 特 色 社 会 主 义 的 农 业 农 村 现 代 化 道 路 &而 保 障 退 宅 农 民 权 益 就 是 这 条 道 路 行 稳 致 远 的 关 键 一环)进言之&如何在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上&维护 和保障退 宅农 民 权 益&既 是 中 国 式 现 代 化 进 程 中 浓 墨 重 彩 的 一 笔 &也 是 新 时 代 乡 村 全 面 振 兴 的 生 动 诠 释 ) 但 进 一 步 的 问 题 在 于 &虽 然 在 国 家 层 面 倡 导 建 立 宅 基 地 自 愿 有 偿 退 出 机 制 &统 筹 利 用 腾 退 的 宅 基 地 &但 实 践 成 效 并 不 显 著 &究 其 原 因 &主 要 还 是 宅 基 地 退 出 中 农民权益保障不力使得农民缺乏退出的动力)从学术界的 研究 来看&现有成 果主 要 集 中 于 宅 基 地 退 出 补 偿 机 制 *退 出 模 式 *退 出 意 愿 *退 出 影 响 因 素 等 &而 有 关 宅 基 地 退 出 中 农 民 权 益 保 障 的 理 论 和 制 度 构 建 研 究 相 对 较 少 ) 基 于 上 述 考 虑 &本 文 通 过 剖 析 中 国 式 现 代 化 视 域 下 宅 基 地 退 出 中 农 民 权 益 保 障 的 内 在 机 理 &审 视 当 前 宅基地退出中农民权益保障面临的现实困境并提 出因应之策&形成'理 论 阐 释1困 境 解 析1制 度 完 善(的 研 究 主 线 &在 制 度 层 面 回 应 宅 基 地 退 出 中 的 农 民 权 益 保 障 )
二中国式现代化视域下宅基地退出中农民权益保障的理论阐释
宅基地退出本质上是农民宅基地使用权的退出&这反映 了宅基 地用益 物 权 权 能 灭 失 的 过 程) 有 学 者 认 为 宅 基 地 退 出 是 宅 基 地 使 用 权 和 农 户 资 格 权 双 权 利 的 退 出 &并 以 权 利 功 能 理 论 为 视 角 &将 宅 基 地 退 出 划 分 为 农 户 资 格 权 的 单 一 退 出 *农 户 宅 基 地 使 用 权 的 单 一 退 出 *农 户 资 格 权 和 宅 基 地 使 用 权 的 同 时 退 出 三 种 权 利 表 达类型 ) .!/ 应当说&宅基地使用权和资格权双权利退出的观点在宅基地退出权利解释力*具体可操作性 和 实 施 方 案 落 地 性 方 面 均 具 有 较 强 说 服 力 ) 据 此 &按 照 法 律 目 的 解 释 和 整 体 解 释 论 &本 文 将 宅 基 地 退 出 的 内 涵 界 定 为 本 集 体 经 济 组 织 成 员 &在 有 偿 退 出 *多 元 补 偿 原 则 下 &依 照 设 定 的 条 件 *程 序 *补 偿 范 围 和 保 障 机 制 &自 愿 有偿退出自有宅基地使用权和资格权的行为)
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肖顺武董鹏斌
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