环境承载力的研究现状及对国土空间规划的支撑性研究

第46卷第4期2021年4月
Vol.46No.4
Apr.2021环境科学与管理
ENVIRONMENTAL SCIENCE AND MANAGEMENT
文章编号：1674-6139(2021)04-0029-04
环境承载力的研究现状及
对国土空间规划的支撑性研究
李晓亮1,王红梅$,罗兰彳，吴健芳$,李宇婷$
（1•生态环境部环境规划院,北京100012；
2.中国环境科学研究院环境健康中心匕京100012；
3.湘潭大学环境与资源学院，湖南湘潭411105）
摘要:环境保护专项规划中关于承载力的研究已有一定进展，但与国土空间规划land&space planning（简称
LSP）的衔接尚存在一定差距。

文章分析了大气、水体和土壤的承载力估算技术,认为空间单元风险约束性指
标是二者的重要衔接点。

进一步的分析认为，与传统的环境总量控制理念不同,LSP双评价是基于敏感保护目
标来设定空间约束指标，更能体现开发过程中的环境"保护”特点。

文章提出适用于LSP的环境承载力的技术
流程框架，并建议加強开展关于空间风险约束性指标的研究。

关键词：国土空间规划（LSP）;环境保护规划；环境承载力；空间单元风险约束性指标
中图分类号：X32文献标志码:A
Research Progress of Environmental Carrying
Capacity and Its Supportfor Landspace Planning
Li Xiaoliang1,Wang Hongmei2,Luo Lan3,Wu Jian£ang2,Li Yuting2
(1.Environmental Planning Institute of Ministry of Ecological Environment,Beijing100012,China;
2.Environmental and Health Center,Chinese Research Academy of Environmental Sciences,Beijing100012,China；
3.College of Environment and Resources,Xiangtan University,Xiangtan411105,China)
Abstract:Research on environmental canying capacity lor Environmental Protection planning has made progresses.Howev­er,there are still some gap in connection with land&space planning(LSP).This paper proposed that spatial unit risk constraint index might be an important link for both after surveying the technology of the carrying capacity of the atmosphere,water and soil. Further analysis reveals that different to the traditional concept of pollutant emission environmental amount control,the double e-valualion of LSP is based on the sensitive protection target,and accordingly to set the space constraint index,which highlights on the environmental"protection"in the development process.This paper proposes a technical process framework for environmental carrying capacity of LSP,and suggests to strength the scientific and technological methods for spatial risk restrictive index.
Key words:land&space planning(LSP)；environmental protection planning；environmental carrying capacity；spatial unit risk constraint index
收稿日期：2021-02-19
基金项目:科技部大气专项大气环境管理的经济手段和行业政策研究（2018YFC0213704）
作者简介:李晓亮（1982-）,男，副研究员，主要从事环境规划与管理、行业环境政策、绿色金融等研究工作。

通讯作者:王红梅1环保专项的环境承载力研究分析
环境承载力在环境要素（大气、水体和土壤）管理中不断发展与完善。

大气环境承载力的模型模拟法存在技术复杂、计算量大等缺点⑴。

污染源类别
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的贡献值可采用类比分析法、系数法等叫而大气环境调控与转型方案⑶无法深入进行承载力估算。

现有人群暴露与接触浓度研究方法为区域大气承载力估算提供参考MT。

目前中国不能采用统一的水质标准来作为水生态承载力衡量依据®"，应根据实际物种的污染物阈值来制订水质目标，并采取源头限制排放的管理措施。

土壤承载力在目前还未形成统一认可的内涵界定及核算方法。

基于此，文章中认为其研究应围绕土壤污染物分布、敏感目标暴露途径与风险阈值来开展。

环境承载力在新时期又迎来新的挑战与机遇。

2国土空间规划land&space planning（简称LSP）的环境资源承载力政策内涵与技术需求
2019年党中央、国务院正式印发的18号文件明确提出,建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。

自然资源部于2019年5月23日发布《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（简称《若干意见》），明确主要目标“到2020年,基本建立国土空间规划体系”，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。

LSP政策出台后，引起社会广泛地关注。

其一,在于其战略高度,尤其对其它专项规划的指导约束性。

《若干意见》的总体框架（五）条,明确国土空间规划“强化对专项规划的指导约束作用”，涉及空间利用的某一领域专项规划,如生态环境保护等专项规划，由相关主管部门组织编制。

其中第四部分的编制要求“在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上,科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线,强化底线约束，为可持续发展预留空间。

”可见,LSP最核心的一个特点是对其它专项规划（如环境保护规划）约束性和指导性。

其二，它对其它专项规划的约束性手段。

《若干意见》的第五部分实施与监管部分的（十三）健全用途管制。

以国土空间规划为依据,对所有国土空间分区分类实施用途管制。

可见，通过对国土空间的用途管制是实现其约束性指标的核心手段之一。

《若干意见》特别指出，在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式;在城镇开发边界外的建设,按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。

其中第（六）部分要求编制详细规划市县及以下。

详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。

为贯彻落实《若干意见》2020年1月自然资源部发布《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》“双评价”技术指南。

“双评价”内涵指资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价。

其中，资源环境承载力评价指在一定时期和空间区域内,在一定的社会、经济、资源、生态、环境条件下,资源环境所能维持自然环境和社会经济活动的可持续发展的支撑与保障能力。

它主要包括两大内涵：（1）指区域内固有自然资源支撑人类社会可持续发展的规模、限度及潜力。

（2）区域内自然生态环境对人类社会发展产生的负外部性的容纳能力。

“资源环境承载力评价”，判断区域内土地资源、水资源、矿产资源、能源、旅游资源、水环境、大气环境等资源环境要素,对这个区域经济社会发展的最大人口规模、经济规模和建设规模的支撑能力。

概括地说,就是判断资源（利用）、环境（质量）、生态（基线）、灾害（风险）四类要素，定量测度国土空间发展的综合潜力,人类活动的承载能力，以及为人的经济、社会活动提供的生态系统服务能力。

“双评
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价”是有机衔接不同层级空间规划、联结空间规划 与部门专项规划的有效途径，合理使用“双评价”可 以有效促进“纵向衔接、横向协调”规划体系的构
建。

通过“双评价”结果及衍生的一系列控制性和 约束性参数，将上层规划的管控要求传导至下层规 划,对下层规划的空间比例关系、管控参数设置、资 源环境配置方案等规划内容形成有效约束，可以实 现UP 与其它专项规划的衔接。

其中，无论LSP,还是规划影响评价，都特别强 调了资源环境承载规模测算的模块，空间承载力是
实现地方可持续发展并兼顾环境保护的重要约束性 指标。

3衔接LSP 与环保专项规划的环境承载力
技术流程探索
LSP 与规划环评的环境承载力有一定差异。

规划环评中的环境承载力是基于区域环境质量
目标而设定的排放管控约束性指标。

实际上，不同 空间的敏感受体目标不同，对污染物敏感响应的阈 值大相径庭，一个统一的环境标准值只能给出是否 超标，而无法体现对空间敏感物种的保护。

而LSP
中的承载力则是基于空间敏感目标的开发控制底 线，它必须基于空间敏感保护目标来设定可接受污
染物浓度的最高剂量,从科学意义上，它更体现“保 护优先”的精髓。

然而，就目前的实践情况来看,
UP 所提的资源环境承载力实践中面临技术方法不 成熟、难以落地窘境。

其中的资源承载力属于对自 然资源（固定属性）容量的核算,较为容易实现，但 环境承载力却属于社会属性，与敏感受保护目标体
（人类、生物体等）活动区域、活动特征、污染物暴露
特征、风险阈值有关，其科学内涵极为丰富。

如何能将LSP 中的环境承载力与规划环评的承
载力有效衔接，尚需要不断完善与发展。

在此文章 提出一个技术流程框架（见图1） O
图1环境承载力技术流程图
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在图1中，资料收集是工作的基础，通过收集规划区自然地理、地质、水文地质、土壤等相关方面资料，以及人群居住区、人口数量、敏感生物、保护文物等信息，可以确立区域内的保护目标,并在此基础上构建保护物种的空间属性数据库。

通过筛选敏感受体目标，并确定其对污染物的风险耐受阈值,是建立污染物空间约束限值的关键，在此基础上建立的环境承载力方为科学,合理。

环境承载力最大的特征在于以保护目标为出发点的反向约束性。

其最终的目的是通过对风险承受力的估算，产生约束性指标，继而对风险源进行调整。

这个约束性指标为整个规划布局、规模以及人群健康防护提供合理性指导，其核心目标是力求通过科学、系统的环境健康影响评价，设计和规划出更绿色、更环保、更合理的产业结构和体系。

在以上流程中，存在以下技术难点：
(1)敏感保护目标是LSP的出发点与核心，也是建立LSP空间环境承载力的基础o但敏感保护目标的空间暴露水平与其社会属性具有很大关系，无法定量化判断其暴露水平。

如人群，或活动的动物等,具有移动性,风险源迭加与人群活动预测偶合关系较为复杂，其活动特征与污染物暴露途径与暴露量的偶合特征难以辨识，或定量化评价。

如何采用空间信息分析技术建立大尺度敏感物种暴露水平估算方法急需完善。

(2)对现有背景调查与规划预期污染物排放强度预测时，污染物的空间迁移转化是必须面对的一个要素。

如大气污染物可沉降至土壤、水体。

行业布局与优选具有较大不确定性和复杂性。

(3)此处的空间风险分区与约束性指标(LSP 的环境承载力指标)，是可以衔接国土底图与规划环评专项的交集性指标。

具体实现时需要统筹考虑多介质、多因素影响。

其支撑要素分为社会活动属性与环境属性。

社会活动属性而言,环境承载力主要指环境系统所能承纳的污染物数量以及可支撑的经济规模与人口布局、活动场所。

环境底线是基于污染物接触-响应的阈值来设定,空间风险评价是重要的研究方向。

风险评估中的暴露水平分析是一个核心内容,应考虑来自不同空间环境介质(大气、土壤、水体环境容量等)暴露对健康的影响，此外，还应考虑主观因素，如人群主动性防护以减少暴露、个体差异等因素。

此外,空间环境承载力分析中最急需的是将宏观GIS技术与微观的毒性参数相结合，并建立空间层面的风险评估技术,从而指导空间分区。

4结论
在LSP的大框架理念中，以敏感保护目标为出发点来设定空间风险管控限值，这样也更突出保护的理念。

UP最大的优点同时也打破了原先政府管理中存在“政出多门”、“九龙治水”的尴尬局面，成为新形势下的空间规划体系，融合各部门之间的职能要素的重大创新。

对环境管理而言，在考虑敏感目标的保护限值,也将打破单一环境暴露途径(水、土、气等)的理念，综合考虑到空间尺度上污染物多途径暴露的风险管控。

文章认为，为弥补新形势下LSP与环境保护专项规划的科技需求，应加强空间环境承载力技术研究。

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