对《招标投标法》全面修订的几点建议

对《招标投标法》全⾯修订的⼏点建议
⼀、⽬前是修订《招标投标法》并使之更具现代化特点的适当时机
《招标投标法》于1999年8⽉30⽇发布，并于2000年1⽉1⽇正式⽣效，⽣效⾄今已近18年。

在这期间，中国各级政府部门及采购实施单位积累了丰富的采购实践经验。

⽬前，中国政府正加快加⼊世界贸易组织《政府采购协定》（GPA）的谈判过程，修订《招标投标法》的时机已经成熟。

我们期待通过本次修订，使《招标投标法》更加具有现代化的特点，并与《政府采购协定》的基本理念相⼀致。

另外，⾃《招标投标法》实施以来，中央政府、相关部委及各级地⽅政府已经建⽴了相对完整的规章制度和采购体系，但这些规章制度之间仍存在⼀些不⼀致甚⾄冲突的地⽅。

因此，通过修订《招标投标法》，可以进⼀步理顺和优化国家层⾯的采购体系，并使之统⼀地适⽤于所有类型的公共资⾦及政府机构，以实现最佳的采购⽬标。

⼆、借鉴国际采购协定，引⼊更多采购原则，获得更⾼采购效率
⽬前，许多国际组织都制定了政府采购的⽰范法、指令和指南等，如联合国国际贸易法委员会的《货物、⼯程和服务采购⽰范法》、世界贸易组织的《政府采购协定》、欧盟的《欧盟政府采购指令》等，这些制度的采购原则包括：经济、效率、⿎励参与—促进国际贸易、公平和诚信。

世界银⾏（以下简称“世⾏”）2016年7⽉1⽇发布的新版采购框架中的采购原则包括：经济、效率、透明、公平、诚信、适合⽤途及物有所值，其中诚信、适合⽤途及物有所值为新增加的采购原则。

原来世⾏有针对货物、⼯程和⾮咨询服务以及咨询服务类别的两本指南，这两本指南适⽤于所有世⾏贷款的项⽬，即⼀套规则⾏天下。

新版采购框架采⽤了适合⽤途的核⼼原则，根据不同的国情，不同的项⽬实施单位，不同的项⽬情况、联合融资情况以及不同的风险等，可以采⽤适合⽤途的采购安排，⽐如可替代的采购安排，采⽤项⽬实施单位现有的采购安排；如果是联合融资，可以采⽤其他国际⾦融组织的采购政策和程序；并增加了更多新的采购⽅式，如竞争性对话、最佳和最终报价等。

物有所值的核⼼，即对⼀些⽐较复杂的、技术含量较⾼的合同，可以不再把价格作为评标的唯⼀因素。

⼀些⾮价格因素，如技术领先、创新、环境、社会发展的可持续性等，在评标中可以赋予⼀定的分值权重。

另外，⽣命周期成本也可以计⼊评标价格，以最终实现物有所值。

《招标投标法》第五条规定，“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信⽤的原则”，我们建议在修订时，可借鉴国际上的采购协定相关理念，增加新的采购原则。

受各利益相关⽅需求的驱动，世⾏于2012年开始启动制定新的采购框架。

基于此，世⾏在近100个国家与5000多名利益相关⽅进⾏了⼴泛的磋商和公共参与，包括政府部门、项⽬实施机构、⾮政府组织、私营部门、承包商、供应商、咨询公司等，其中在中国就举⾏了两次⼤型的公共参与会议。

除以上新增的采购原则外，世⾏新的采购框架还⾮常关注端对端的采购周期，包括项⽬准备阶段的战略规划、选择合适的货物、⼯程和⾮咨询服务的采购⽅式以及咨询服务的选择⽅式、不同合同的评标和合同授予标准（如设计适合⽤途的采购⽅式、评标时考虑⽣命周期的成本、激励机制、社会和环境等安全要求）以及合同管理（如合同的执⾏标准、长期履约和合同关系的管理）等。

⽬前，《招标投标法》更多地关
境等安全要求）以及合同管理（如合同的执⾏标准、长期履约和合同关系的管理）等。

⽬前，《招标投标法》更多地关注某⼀个合同签订之前的招标投标过程，⽽世⾏的采购框架更关注端对端的采购周期，包括从整个项⽬的前期战略规划⼀直到所有合同的实施和项⽬的验收。

前期的战略规划，包括了采购计划的编制，以及与项⽬实施单位长期业务发展规划相关的采购发展战略规划。

在编制采购发展战略规划时，通过市场分析、风险识别等，选择合理的采购分包和采购⽅式、适当的评标和合同授予标准。

⽐如，对某⼀个特定的活动或合同设计适合⽤途的采购安排，是否将设备的⽣命周期成本作为评标因素；⼜如，对⼀些复杂⼯程，是否考虑激励机制，⽐如价值⼯程，可⿎励承包商在施⼯过程中对某部分⼯程进⾏优化设计，达到节约成本之⽬的，并对其进⾏激励。

对于⼤型的⼯程合同，世⾏的标准国际竞争性采购⽂件中，均强制性要求在通⽤条款中增加在合同实施过程中对环境和社会保障的要求。

最后，末端就是合同管理，合同签订并不是招标采购的结束，采购应覆盖到最终合同的结束，即验收和付款结束。

在新版采购框架中，世⾏要求对⾦额较⼤和/或风险较⾼的合同制定合同管理计划，设置⼀些关键绩效指标进⾏监督和管理。

三、采购规划与合同管理是成功实施公共采购的重要环节
上⽂提到了世⾏⾮常重视项⽬前期的采购规划以及合同管理，这些对成功实施公共采购⾮常重要，特别是对⼀些⼤型⼯程项⽬，我们认为，采购规划、招投标过程以及最终的合同实施和管理，这三⽅⾯是同等重要的。

欧盟的指令、世⾏的项⽬发展采购战略⽂件以及美国的联邦采购条例，均包括了采购规划的步骤，并要求在项⽬准备期间制定采购规划。

世⾏原来的采购指南要求所有项⽬编制项⽬实施后前18个⽉或整个项⽬周期的采购计划，但没有要求将编制采购计划的过程记录下来，如市场调查分析、对采购活动/合同的风险分析、对招标⼈/业主的经验和⼈员的实施能⼒进⾏评估分析等。

新的采购框架要求所有的项⽬实施单位，在项⽬准备期间及最终确定采购计划之前，要将市场调查分析、风险分析、采购安排等通过项⽬发展采购战略⽂件（PPSD）记录下来，并得到世⾏的认可，据此最终确定采购计划和开展采购安排。

我们建议《招标投标法》修订时能体现对采购规划的要求，并对外公布采购计划，包括市场⽅式选项、风险识别和防范措施、采购⽅式、预算或采购实施可能存在的限制性条件，如征地等。

现⾏的《招标投标法》也提到了项⽬前期阶段的审批环节，但没有专门针对采购计划的要求。

我们最近在对重庆市电⼦招标系统评估时，也建议在项⽬第⼀个合同开始招标之前，将项⽬的采购计划在电⼦招标平台发布。

另外，合同招标结束后，将每个合同签订的价格、合同的变更及最终的合同结算价格也在电⼦招标平台发布，从⽽实现对端对端采购周期的全过程监督和管理，并获得完整的合同数据。

四、赋予《招标投标法》统⼀、明确的采购术语及定义
在《招标投标法》的英⽂翻译中，招投标的英译⽂为“tendering and bidding”。

但在国际⽴法中，这两个英⽂单词的意思是⼀样的。

另外，《招标投标法》中的“Tenderer”（招标⼈）相当于采购机构，⽽在国际⽴法中，“Tenderer”等同
于“Bidder”（投标⼈）。

建议对《招标投标法》进⾏修订时，应明确定义和区分“招标”和“投标”，以及“招标⼈”和“投标⼈”。

《招标投标法》应明确其涵盖的采购实施实体，并给出统⼀的采购术语定义和范围，以避免产⽣歧义。

⽬前，世⾏有明确的采购类别，包括⼯程、货物、⾮咨询服务和咨询服务，建议在修订《招标投标法》时也能对采购的类别做进⼀步界定。

五、更好地定义和涵盖更多的采购⽅式
正如很多国际⽴法⼀样，应明确公开招标是默认的⽅式。

《招标投标法》第⼗条和第⼗⼀条提到了公开招标和邀请招标，以及“国务院发展计划部门确定的国家重点项⽬和省、⾃治区、直辖市⼈民政府确定的地⽅重点项⽬不适宜公开招标的，经国务院发展计划部门或者省、⾃治区、直辖市⼈民政府批准，可以进⾏邀请招标”。

我们建议修订时应更好地定义公开招标和邀请招标，以及明确具体情形下应优先使⽤的采购⽅式。

如在世⾏的采购规则中，对于直接选择的采购⽅式，需要满⾜采购规则中规定的条件之⼀才能使⽤。

公开招标是默认的⽅式，但如果需要采⽤其他的选项⽅式时，则需要满⾜⼀定的条件。

建议修订时丰富采购⽅式，给出恰当的定义和使⽤条件，并考虑和定义更多的采购⽅式及其程序，如直接选择、竞争性对话，有限竞争、电⼦采购和框架协议等。

六、在投标邀请函（招标公告）、中标结果公⽰中公开更多信息，增强透明性
《招标投标法》第⼗六条规定，“招标公告应当载明招标⼈的名称和地址、招标项⽬的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标⽂件的办法等事项。

”第⼆⼗四条规定，“招标⼈应当确定投标⼈编制投标⽂件所需要的合理时间；但是，依法必须进⾏招标的项⽬，⾃招标⽂件开始发出之⽇起⾄投标⼈提交投标⽂件截⽌之⽇⽌，最短不得少于⼆⼗⽇。

”我们建议投标邀请函（招标公告）应包括更多的信息，如编制投标⽂件的时间、资格标准摘要、适⽤的采购⽅式、对投标保证⾦的要求等，以便投标⼈根据⾃⾝的情况，更好地决定是否参与投标。

《招标投标法》第四⼗五条规定，“中标⼈确定后，招标⼈应当向中标⼈发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标⼈。

”⽬前多数中标公告只是公布了中标结果，⽽未公⽰其他投标⼈未中标的原因，这样做往往容易引起质疑或投诉，特别是价格具有竞争⼒的投标⼈未能中标，很容易引起质疑或投标，影响和耽误合同的授予和签订。

为增强透明性，建议应公⽰所有投标⼈的投标价、评标价以及未中标的原因。

七、提供明确的评标和资格标准，体现透明性、⼀致性和法律⽅⾯的确定性
不同的招标⼈在编制类似规模和类似⼯程性质合同的招标⽂件时，有时采⽤的评标和资格标准差异很⼤，特别是对于资格标准，招标⼈往往会设定各⾃的限制条件，⽽这些条件可能与拟招标的合同规模、复杂性等不相匹配，要求过⾼或过低，⽽且资格标准五花⼋门，没有统⼀的模板或格式。

世⾏的采购规则就明确了评标和资格标准应包括的主要内容，同时在世⾏的标准采购⽂件中均包括了“评标和资格标准”⼀章。

例如，⼯程采购⽂件中的最低资格标准，如流动资⾦、年平均营业额、实质性完成的类似合同的⾦额等，均有计算公式或建议的范围。

招标⼈在编制资格评标和资格标准时，只需根据拟招标合同的估算⾦额及⼯期计算相应的资格标准并进⾏填空即可，⽆须⾃⾏发明模板。

我们建议在《招标投标法》修订时须明确规定评标和资格标准应包括的内容，并规定使⽤已颁布的标准招标⽂件，其中包括最低和强制的资格标准要求，如标准条款、要求、计算公式等，使资格标准要求与合同相关并且与其规模程度相当，避免不同的招标⼈在招标⽂件中制定不⼀致的资格标准。

另外，在评标和资格标准中，应当明确投标⼈不能参与投标或中标的理由。

⼋、提供明确的合同授予标准
《招标投标法》第四⼗⼀条规定，“中标⼈的投标应当符合下列条件之⼀：（⼀）能够最⼤限度地满⾜招标⽂件中规定的各项综合评价标准；（⼆）能够满⾜招标⽂件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。

”我们建议在修订时清晰地定义合同授予标准，以及在何种情况下应优先使⽤哪个标准。

关于第四⼗⼀条中（⼀）款中的相关内容，我们建议予以细化并定义确定最优投标的因素/标准（如过去的经验、技术要求等）。

九、赋予招标⼈在评标过程和评标委员会组成⽅⾯更⼤的⾃主性
对于《招标投标法》第三⼗七条中“评标由招标⼈依法组建的评标委员会负责”之规定，建议修订为“招标⼈在评标委员会中应具有合适的代表性”。

特别对于⾦额较⼤、技术复杂或风险较⾼的合同，在评标委员会中应有更多的评委来⾃招标⼈，包括其技术/采购部门等。

我们认可从有关专家库抽取的专家的最低标准，但建议删除“或者具有同等专业⽔平”。

⼗、进⼀步明确诚信和责任
《招标投标法》虽然多次提到了利益冲突，但是还应加以更多的关注并给出更明确的说法。

除了《招标投标法》第三⼗七条提到的“与投标⼈有利害关系的⼈不得进⼊相关项⽬的评标委员会；已经进⼊的应当更换”外，其他的利益冲突应包括：第⼀，招标⼈和投标⼈是否存在“⾪属关系”。

建议在《招标投标法》中澄清该“⾪属关系”；第⼆，投标⼈以及投标⼈之间是否存在利益冲突，如投标⼈或其关联公司作为咨询机构参与了本次招标内容的设计或技术要求的编写、投标⼈或其关联公司已被业主或借款⼈聘为或将要被聘为本次招标合同的监理；投标⼈直接或间接控制另⼀投标⼈、被另⼀投标⼈控制或与另⼀投标⼈拥有共同控制⼈、投标⼈接受或已接受另⼀投标⼈提供的直接或间接的补贴、投标⼈与另⼀投标⼈拥有同⼀个法定代表⼈、投标⼈之间直接地或通过第三⽅存在着某种联系，使他们能够在本次招标中互相获得对⽅的投标信息或影响对⽅的投标或影响业主关于本次招标的决定等。

世⾏的采购规则及标准采购⽂件中对可能存在的利益冲突有详细的规定，如果发现有潜在的利益冲突，则涉及的投标⼈的投标都将被拒绝。

潜在的利益冲突可能会导致围标和串标⾏为。

《招标投标法》有关法律责任的第五⼗三条提到了多种法律责任，如中标⽆效、罚款、取消投标资格、追究刑事责任、赔偿等，建议进⼀步明确可能的法律责任。

世⾏要求参与采购进程的所有各⽅，包括但不限于借款和⼦借款⼈(及世⾏贷款的其他受益⼈)、投标⼈、咨询顾问、承包商和供应商、分包商、分包咨询顾问、服务提供商或供应商、任何代理⼈(不论披露与否)及其⼯作⼈员，在世⾏贷款的合同采购过程中，都要遵守最⾼的道德标准，以及避免欺诈和腐败。

基于此，世⾏在采购规则中专门定义了五种涉及欺诈和腐败的⾏为，包括腐败⾏为、欺诈⾏为、串通⾏为、施压⾏为和阻碍⾏为，并有详细的定义。

违反上述任何⾏为，都将会导致取消中标、错误采购、取消贷款以及投标⼈被世⾏制裁并列⼊⿊名单等。

关于采购过程中的投诉，建议《招标投标法》修订时明确⼀个全⾯的投诉及投诉审查机制，并明确投诉的处理部门和各⽅职责。

可参考或采⽤类似世⾏2016年采购框架中关于停顿期内处理投诉的规定，即评标结束后，招标⼈发出合同授予的意向通知，通知所有投标⼈，并开始计算停顿期，停顿期为10个⼯作⽇。

在第10个⼯作⽇结束时，如果没收到投诉，则停顿期结束，招标⼈可以向推荐的中标⼈发出合同授予通知，并准备签署合同。

如果在停顿期结束后收到了任何投诉，该投诉将不会影响合同的授予和签署。

⼗⼀、明确异常低价的投标处理程序
《招标投标法》第三⼗三条规定，“投标⼈不得以低于成本的报价竞标”；第四⼗⼀条规定，“中标⼈的投标应当符合下列条件之⼀：⋯⋯（⼆）能够满⾜招标⽂件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外”。

上述两个条款都提到了低于成本的报价，但没有提及具体的处理程序。

建议在《招标投标法》修订时明确类似国际⽴法中涵盖的处理异常低价投标的程序。

世⾏在2016年新的采购框架中引⼊了处理异常低价投标的程序，并发布了相关的指导⼿册。

⽽在以往的招标过程中，世⾏的采购指南和标准招标⽂件都没有异常低价的定义，以及如何确定投标价
关的指导⼿册。

⽽在以往的招标过程中，世⾏的采购指南和标准招标⽂件都没有异常低价的定义，以及如何确定投标价是否属于异常低价的程序。

对于偏低的价格，通常采取提⾼履约保证⾦的⽅式来防范合同执⾏的风险。

在世⾏新的采购框架下，如果通过计算，某投标价确定属于异常低价的范围，且经澄清后投标⼈依然不能解释其异常低价的原因，则该投标可以被拒绝。

⼗⼆、增加采购中对可持续性的要求
世⾏很重视在采购中体现对可持续性的要求，如对技术、创新、能源、社会、环境等⽅⾯的可持续性要求。

如果与可持续性相关的标准与世⾏的新采购框架核⼼原则相符，世⾏允许借款⼈通过在招标⽂件中增加采⽤和制定具体的与可持续性相关的标准，并在评标中使⽤该标准作为权重因素，以促成成功的投标，并在合同执⾏过程中实现要求达到的可持续性标准。

因此，我们建议在《招标投标法》修订时增加对可持续性⽅⾯的要求。

⼗三、完善招标过程与程序⽅⾯的制度
《招标投标法》中提到了资格条件和资格审查，但没有明确是否允许资格预审。

《招标投标法》第⼆⼗⼋条规定，“在招标⽂件要求提交投标⽂件的截⽌时间后送达的投标⽂件，招标⼈应当拒收”，我们建议修改为“在招标⽂件要求提交投标⽂件的截⽌时间后送达的投标⽂件，招标⼈应当未开封退还”，⽽不是拒绝。

虽然国家有关部委单独或联合编制和发布了多种标准的资格预审和招标⽂件，但这些标准的采购⽂件在《招标投标法》中并未有所提及。

⽬前，各部门、各地⽅采⽤的招标⽂件格式各式各样，建议在《招标投标法》修订时应提及有关的标准采购⽂件，并明确强制使⽤或⿎励使⽤。

为配合新的采购框架的实施，⽬前世⾏已更新和编制了27种标准的采购⽂件。

其中对于国际竞争性采购，将强制性地使⽤世⾏的标准采购⽂件。

另外，在投标递交截⽌时间之前，任何投标⽂件的修改、撤回均应在投标⽂件上做出记号，以记录下这些变化。

同时应明确，收到的投标⽂件在递交截⽌时间之前不得拆封。

在《招标投标法》第⼆⼗三条中，应明确对招标⽂件的修改构成招标⽂件的⼀部分，⽽澄清不是招标⽂件的组成部分。

《招标投标法》第⼆⼗⼋条规定，“投标⼈少于三个的，招标⼈应当依照本法重新招标”，我们建议取消该规定，因为如果是公开刊登招标公告的招标，不⼀定需要收到⾄少三份投标⽂件才能开标和评标。

对于第三⼗六条规定，建议增加“在开标时未能拆封和未能宣读的投标，不应该进⼊评标”。

第三⼗九条规定，“评标委员会可以要求投标⼈对投标⽂件中含义不明确的内容作必要的澄清或者说明”，但实践中澄清的⽅式多种多样，有电话澄清，有⾯对⾯的⼝头澄清（询标），也有书⾯澄清，且要求投标⼈回复的时间⾮常短，有时甚⾄会在⾮⼯作⽇发出澄清要求，建议规范评标中的澄清要求，评标委员会发出的所有澄清和投标⼈针对澄清提供的回复都应该是书⾯的，并且应该给予投标⼈合理的时间准备和进⾏书⾯的回复。

⼗四、世⾏新的采购框架说明
最后，简单介绍⼀下世⾏新的采购框架，希望对《招标投标法》的全⾯修订有所借鉴和帮助。

世⾏新的采购框架为类似⾦字塔式的结构，最⾼层为采购政策，其任何变化须由世⾏的执⾏董事会批准；第⼆层包括世⾏投资项⽬贷款借款⼈采购规则，该规则⽤于替代以前借款⼈使⽤的采购指南和咨询服务指南，并在世⾏贷款项⽬中强制使⽤，以及针对世⾏员⼯强制使⽤的采购指令和采购程序；最后⼀层为配合新的采购政策，世⾏开发的多种⼯具箱、案例、模板和使⽤指导⼿册等，这些⽂件不是强制使⽤的。

以上所有第⼆层和第三层的⽂件的修改，只需得到世⾏管理层批准即可。

⽬前世⾏的采购规则和4本指导⼿册都有中⽂译⽂，包括了物有所值、投诉处理、异常低价的处理和项⽬发展采购战略（简版）。