我国法治政府建设思路及目标

我国法治政府的建设思路及目标依法治国、建设社会主义法治国家是我国的基本方略，已载入宪法。

党的十六大和十七大把依法治国、依法行政作为完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会的重要任务。

全面推进依法行政、努力建设法治政府，成为实现这一光荣、艰巨历史使命的前提和保障。

徐州，地处淮海经济区中心，重工业城市。

得天独厚的区位优势、产业资源基础让徐州肩负着时代赋予的重要使命。

作为江苏省重点建设的特大城市之一，全面推进依法行政、努力建设法治政府，成为实现这一光荣、艰巨历史使命的前提和保障。

围绕这一主题，徐州市政府、各级行政机关进行了认真思索和积极实践。

一、立足当前：法治政府建设的宏观背景依法治国、建设社会主义法治国家是我国的基本方略，已载入宪法。

党的十六大和十七大把依法治国、依法行政作为完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会的重要任务。

国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，确立了“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。

”从建国以来尤其是改革开放三十多年来社会主义法制建设进程来看，建设法治政府，实现依法治国，大致需要经历三个发展阶段：（一）从“法制”到“法治”“法制”与“法治”的区别在于，“法制”通常是指一个国家、一定时代的法律和法律制度，这个意义上的“法制”是任何国家、任何时代都有的，而且是必需的，它不考虑所谓“良法”或者“恶法”的价值评价问题；而“法治”概念则意味着对“法制”作价值判断，它既是一种制度秩序，同时还表征着人们对某种理想、某种价值目标的追求，体现正义、自由、平等、人权等等价值。

国家权力与法律二者之间是法律至上还是权力至上？如果说是法律至上，那么这个国家实际上是法律为治，也即人们通常所谓的“法治”。

也就是说，“法治”的基本含义是指一种基本的治国方略，这种治国方略当然离不开“法制”，它建立在健全、完善、正当的法律制度基础之上。

伴随着改革开放的不断深入，经济社会的迅速发展，我国立法进程不断加快，社会主义法律制度体系逐步建立和完善。

尤其在行政法制领域，行政处罚法、行政复议法、行政许可法、行政诉讼法、国家赔偿法等一系列法律制度的颁布实施，对国家权力从决策、执行到监督，有了系统的规制。

在此基础之上，“依法治国，建设社会主义法治国家“基本方略提出并深入人心，从“法制”走向“法治”，从健全法制到厉行法治，体现了时代的变革，反映了时代的呼唤。

（二）从“依法行政”到“法治政府”依法治国的首要前提是依法行政，实现法治国家的关键是建设法治政府。

依法行政，就是各级行政机关依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对经济和社会公共事务依法进行有效的管理活动。

它要求：行政权力的来源法治化，要于法有据，有章可依；行政权力的行使法治化，必须依照法定权限和程序履行职责；对行政权的监督法治化，各级行政机关都必须自觉接受人大、政协的法律监督和工作监督，自觉接受各方面的社会监督。

这是依法行政的必备要件，已经成为社会的共识。

建设法治政府的唯一路径就是积极推动行政权力来源、行使和监督的法治化，全面推进依法行政。

然而，现实情况是，我们从国家到地方，各级行政立法对行政机关赋予的职权很多，但是政府该管的仍然没有完全管理到位；对行政机关履行职责义务的要求很多，但真正落实的很少；我们对行政权力的监督资源很多，但仍然监督乏力。

对照现实，可以清醒的看到，依法行政的要求还没有真正落实，依法行政工作的现状与建设法治政府的差距仍然很大。

因此，我们虽然已经在全社会树立了“法治”的思想观念，但是，我们仍然处在努力建设法治政府的历史发展阶段，国务院《纲要》正是当前阶段的纲领性文件。

（三）从“依法执政”到“法治国家”民主政治是政党政治、法治政治，政党在宪法和法律的范围内活动，是法治国家对政党行为的基本要求，也是“法治国家”的远景目标。

中国共产党是执政党，在国家政权中处于领导地位，在领导方式上实现依法执政，是社会主义法治国家的核心体现。

因此，必须明确，我们要建设的法治政府和法治国家，一定是党的领导下的法治政府和法治国家。

党的十五大、十六大特别是十七大以来，明确提出了加强党的执政能力建设，明确把科学执政、民主执政、依法执政作为新时期党的领导方式和执政方式。

这充分表明，我们党已经认识到，从治国基本方略的高度，从制度和法治的层面上改进党的领导方式和执政方式问题，是社会主义法治国家建设的关键环节。

真正做到依法行政，依法执政，是实现法治国家这一远景目标的必由路径。

二、徐州法治政府建设实践正是清醒的认识了当前我们所处在的法治政府建设的历史发展阶段，在通过对国务院《纲要》、省政府《法治政府建设指标体系》的深刻领悟的基础上，站在地市一级地方人民政府角度，徐州各级行政机关在推进依法行政、建设法治政府进程中进行了积极探索和实践。

（一）谋篇布局，明确思路，以构建依法行政体系为主线统领法治政府建设整体推进国务院《纲要》以及省政府《全面推进依法行政若干意见》对法治政府进行了框架描绘。

概括而言，建设法治政府必须直面回答政府做什么，怎么做，如何督促政府正确作为的问题。

省政府将上述问题的回答归结为政府“确责”、“履责”和“追责”。

在此基础上，重新审视市州一级地方政府职能，就是推动地市级政府在权力来源、权力运行和权力监督上法治化。

如果从广义上进行理解，地方政府也具有决策职能，也包括推动行政决策法治化，我们将其细化为四个方面：一是职权法定，回答政府做什么的问题。

通过对法律、法规赋予政府及其部门的行政职权进行全面梳理，界定职责权限，划定政府权力边界，实现权力来源法治化；二是流程再造，回答政府怎么做的问题。

通过对法定行政职权的运作程序进行规范和优化，将每一项工作环节落实到岗、到人，在时间上体现效率，在责任划分上做到清晰、明确，实现权力运行法治化；三是绩效考评，提出并回答如何评价政府的问题。

通过建立科学合理的政府绩效考评机制以及考评指标体系，对政府、政府的每一个工作部门、每一个工作人员从工作绩效上进行综合考核；四是行政问责，回答如何督促政府作为的问题。

通过对政府作为的评价结果予以合理运用，理顺行政问责机制和健全问责制度，明确行政问责主体、对象、事由、程序，实现权力监督法治化。

上述四个方面，构成了一个统一、严整、开放的依法行政体系。

（二）规范程序，突出质量，以制度建设为基础推进行政决策法治化着力构建公众参与、专家咨询论证和政府决定相结合的行政决策机制，将政府重要事项纳入决策规程范围。

建立健全了重大行政决策事项公开听证、专家咨询论证，实行决策公开、集体讨论和决策后评价等制度和程序。

注重听取民意、吸纳民智，政府常务会议邀请人大代表、政协委员、市民代表列席，对涉及民生问题和其他经济社会发展重大事项发表意见，建言献策。

健全规范性文件管理机制，加强政府抽象行政行为审查监管。

进一步强化规范性文件备案审查力度，明确各级各部门规范性文件未经同级政府法制部门合法性审查不得公布实施；确立了规范性文件的有效期制度、定期清理制度。

根据现实情况作出废止、修改等决定，维护政令统一，将对规范性文件的实施效用纳入监管范围。

（三）梳理职权，制定总规，以划定权力边界为重点推进权力来源法治化组织开展了全市行政职权的清理工作，全面梳理执法依据。

按照行政职权类别分类，对各部门报送的各项行政职权进行了审查、清理，列出各部门权力清单，向社会公布。

有重点的开展部门总规的制定工作。

对一些涉及经济、社会以及与人民群众生产生活密切相关的行政管理部门，推动部门总规的制定工作，以部门总规固化行政职权边界。

在部门总规的基础上，由各部门相应制定具体实施规范，形成政府通用制度规范、部门总规和部门具体实施细则为主体的制度建设体系，为规范全市行政管理活动提供实体和程序依据。

（四）优化流程，强化措施，以行政管理方式创新为推手推进权力运行法治化组织开展行政审批事项的再清理。

根据国务院、省政府新一轮行政审批制度改革的要求，在行政职权项目清理工作的基础上，对全市原保留的行政审批事项以及上级下放管理的事项进行了再清理。

清理过程中，强调管理理念更新，倡导柔性化管理方式。

对上级明令取消的项目，一律取消；对可以市场调节、行业自律或者事后监管的事项，相应予以取消或者调整为非行政许可的审批方式进行监管。

对业务量较少或者非常态管理事项，予以暂停实施。

加强行政服务中心建设。

改善市行政服务中心硬件设施，健全中心服务流程，强化中心指挥、督办职能。

开通行政审批绿色通道，变串联审批为并联审批，真正实行“一站式办公”、“一条龙服务”、“一个窗口对外”。

（五）量化绩效，厉行问责，以考核问责为手段推进权力监督法治化进一步强化依法行政工作考核。

全市各级行政执法机关依法行政工作，纳入政府目标考核范围，占据重要分值。

及时总结部门执法考核经验，探索实行共性指标和个性指标相结合的执法质量考核方式，力求客观评价各级行政机关执法质量和水平。

在全市范围推广行政执法岗位量化考核计分方法。

区分行政执法的不同岗位，根据岗位职责设定相应分值，并对职责完成情况制定不同评分标准，相对客观的评价和反映不同岗位执法质量状况。

加大责任追究工作力度。

进一步规范了行政执法责任追究的实施主体、事项范围、责任划分、追究程序等，确立了问责、治庸机制，明确了问责结果在目标考核中的运用。

三、努力前行：纵深推进依法行政体系构建，实现法治政府建设目标徐州法治政府建设实践表明，构建以职权法定、流程再造、绩效考评、行政问责为框架的依法行政体系，符合国务院《纲要》、省政府《法治政府建设指标体系》的总体要求，并且适应了地市这一层级法治政府建设的需要。

站在新的起点上，我们将坚定不移地在依法行政体系构建框架内，纵深推进依法行政工作，向着法治政府建设目标不断迈进。

（一）深化行政审批制度改革，着力打造有限政府。

法治政府是有限的政府，它要求政府进一步转变职能。

行政审批是法律赋予政府及其部门的各项行政职权中的核心权能，只有继续深化行政审批制度改革，才能真正实现政府职能转变。

现行立法体系下，我国的行政审批制度改革是由中央、省级推动下的自上而下式的改革，市县地方政府虽然是各类行政审批事项主要的实施主体，但可以作为的空间有限。

这种情况下，一方面，如果法律所设定的行政审批事项视为是政府对公共事务管理核心事项、不得放弃责任，那么在行政法规、地方法规、规章层级设定的行政审批事项，更熟悉行政审批情况的市州县地方政府可以积极争取根据自身实际情况进行权力责任同时到位的改革选择。

另一方面，对现有行政审批事项的实施方式，作出更加柔性、更加体现效率、更加体现服务宗旨的改革，也应当是市州地方政府积极作为的空间。

（二）创新行政管理模式，着力打造效能政府。

法治政府是效能的政府，它要求政府公共行政管理，必须有效发挥政府功能，有效提高行政效率，有效实现社会效益。