行政伦理学第七讲

（2）单位的政府职能 第一、一般政府职能。如协助立法工作（组织 职工讨论重要法律草案）；协助组织基层人 大代表选举；向职工和家庭提供基本的民政 服务与社会保障（结婚登记介绍信、发放退 休职工工资等）；负责计划生育工作（法定） 第二、社会-政府职能。包括解决子女就业、职 工住房、职工医疗保险和卫生防疫、照顾离 退休职工生活、举办幼托和子弟学校等。
行政组织的伦理取向： 1、行政组织利益的伦理取向。一方面要防止群 体利益内容的扩大化和私利化，将之纳入社 会公共利益的范畴；另一方面整合方面的伦 理规范，保证组织最大程度地统一社会公共 利益和个人利益的需要。 2、行政组织制度的伦理取向。组织制度的设计 必须充分体现对组织伦理的导向作用，保证 制度目标与行政组织目标和公共利益实现的 一致性。



一、行政组织伦理何以必要 1、公共行政官僚制的反伦理本性 官僚制也称科层制，它是指19世纪末至20世纪初在 欧美国家形成的政府管理模式。1745年法国人蒙希 尔· 古尔耐首次使用了“科层制”一词，用以描 德· 述普鲁士王国政府的官员制度! 后来被人们理解为 “官僚行政制度”。 作为一种组织形式，科层制在资本主义制度以前就 已存在，古代中国、埃及、印度和古罗马的政府都 具有科层制的特征。 20世纪初，德国著名社会学家马克斯· 韦伯创立了系 统的科层制理论，并在此基础上产生了新的政府模 式，这一模式被称为科层制模式，也称之为韦伯模 式，全世界大多数国家现在就实行这种模式。

二、行政组织的伦理取向
２０世纪７０年代以前,人们多关注公务员个 人伦理。尼克松水门事件发生以后,人们把研 究的目光投向公共组织伦理。 新公共行政学派关注公共组织的四个基本过 程:分配过程（与公共政策相关）、整合过程 （主要是人力资源开发）、边际交换过程和 情感过程,这些过程都离不开行政伦理。
行政组织变革的动力 ： 1.环境的动因。 2.职能的动因。 3.目标和价值观的动因。 4.人事的动因。一是高级行政领导人的变动对 行政组织的影响；二是人员素质的变化对行 政组织的影响。 5.专家的动因。 6.科学技术进步的动因。
组织变革中的阻力分析 ： 一）来自组织成员个人方面的阻力。 1.对未来发展的不可预见性。 2.组织成员对原有组织架构的依赖性。 3.既得利益者的恐惧。 二）来自组织方面的阻力。 l.组织固有的保守倾向。组织发展越成熟，组织 就越趋向于保守。 3.成本方面的阻力。
2、整合行政组织伦理规范 （1）还原行政组织的利益代表性 （2）确定行政组织制度的合法性 （3）创新行政组织文化 （4）改变行政组织环境
3、保持个人伦理自主性 核心问题是如何处理个人对组织的 忠诚度。当行政人员在抵制组织的 不道德目的和行为时，面对的是一 种利益与责任之间的无法逃避的冲 突与紧张。
外部监督（新闻媒体、
非营利组织、学术界、 公民）
借鉴美国伦理立法：
1958年，《政府工作人员道德准则》 1965年，约翰逊政府颁布了政府官员和雇 员伦理行为准则》； 1978年,《美国政府行为道德法》; 1989年,《美国政府行为道德改革法案》; 1992年,《美国行政官员伦理指导标准》 (2002年修订); 几乎所有的州政府均制定了道德规范，大多数 政府部门也为本部门人员制定了道德准则。
4、建立伦理组织机构 保持伦理组织机构的独立性 建立专门性的伦理法规体系
美国伦理管理：
美国众议院内设置有“众议院行为规范委员会”。
美国众议院的常设机构“道德委员会” .
美国政府伦理办公室除联邦政府外，在美国的许多 州和市的议会和府也设有伦理办公室或伦理委员会.
美国政府伦理办公室的职责 调 整 : 针对行政系统的道德领域,制定有关 的规章条例;审查财务公开报告; 预 防 : 培训道德官员;
第三、政治—政府职能。包括传达党和 政府的政策、法规和重大决策，作好思 想政治工作和社会主义道德、形势、普 法教育等。 单位政府职能与行政组织的行政 职能之间的混淆，为行政组织伦理冲突 埋下了体制性根源。
（3）行政组织的伦理冲突 组织外部冲突：单位的存在，使得 行政组织同时还代表着自身特定的 组织利益。这种利益实际上组织内 部成员个人利益的集合，是一种群 体利益或公众利益。这种利益并不 代表“公共利益”，甚至有时与公 共利益相矛盾，是一种“伪公共利 益”。
当人类社会由工业社会进入后工业 社会 ,科层组织就不再能满足社会公共 事业管理的需要。一方面 ,工业社会以 第二产业为主导产业 ,财富创造的基本 方式是加工和制造物质性产品。后工业 社会则以第三产业为主导产业 ,金融保 险业、贸易业、交通通讯业、信息咨询 业和旅游服务业等第三产业取代了第二 产业成为人们创造物质财富的基本方式。
思考题
复习与思考题 1．简要论述行政组织伦理何以必要？ 2．如何理解组织层面伦理的基本内涵？

按照韦伯的设想，理想的科层制具有如下 特征： 1、严格的等级制 2、明确的程序、规章和制度 3、专业的分工 4、组织及其组织成员的非人格化 5、组织成员的终身职业取向

在韦伯看来，科层制具有以上特点，就是一 个精确、稳定、有效率和可靠的组织形式。 它在技术上可以达到最高的完善程度，是实 施统治和管理的最合理的形式。 科层制的广泛推行，促进了行政管理水平的 提升，极大地提高了政府的工作效率，对社 会政治经济发展起到了积极的推动作用。没 有科层制，西方发达国家就不可能在20 世纪 取得那样巨大的成就，整个!20世纪因之被称 为科层制的世纪。
3、行政组织文化的伦理取向 组织文化是指组织成员的共同的价值观体系，它使组 织独具特色，区别于其他组织。 Terry cooper指出： 首先，组织领导有必要认识到并不停地提醒自己，在 组织文化中，自己是最明显的伦理角色模范。（研 究表明：雇员是从他们的领导那里习得伦理准则的） 其次，看得见的对道德行为的明显奖赏是领导们参与 和塑造其组织文化的另一种方式。奖赏的意义不在 奖赏本身，它提供了双重的角色模范：颁奖的人和 受奖的人都给组织的道德行为提供了榜样。公开实 施奖赏的行为揭示并强调了组织的价值观。
社会的变迁 ,物质财富创造方式的巨大变化在客 观上需要社会活动的组织方式和管理方式相 应地发生变化。另一方面 ,在工业社会时期得 到完善的科层型公共行政组织适合于相对稳 定的社会环境。 随着组织生存环境的变化 ,传统的公共行政组织 面临着挑战 ,人们迫切需要建立一种与后工业 社会相适应的现代的公共行政组织。

3、政务官与文官在公共政策的制 定与执行之间的永久性“悖论” 4、官僚机构的不断精简与日益膨胀 之间的“悖论” 5、官僚制的理想模型与现实存在之 间的“悖论”

2、我国行政组织单位化与单位的政府职能 （1）“单位”及其特征 在我国，任何组织实体包括行政组织都可以 被称为“单位”。单位是一种制度化组织形 式，是中国社会的基本特征。起源于我国长 期实行的计划经济管理体制，本质是内部成 员对工作单位的人身依附关系。 第一、利益保护 第二、权威认同 第三、信息垄断
组织内部冲突:
组织的责任是协调公共利益、组织
利益和个人利益的统一，并通过政 府行政实现公共利益的目标。但当 利益取向发生偏离时，便会出现组 织内部的冲突。 组织与个人 上级与下级
组织与个人： 1986年1月28日，美国“挑战者号”航天飞 机升空几十秒钟后爆炸，机上7名宇航员全部 遇难。根据调查这一事故的总统委员会的报 告，爆炸是一个O形封环失效所致。这个封 环位于右侧固体火箭推进器的两个低层部件 之间。失效的封环使炽热的气体点燃了外部 燃料罐中的燃料。图为航天飞机在空中爆炸 时的情景。 我们早知会出事！--“挑战者”号爆炸内情(附 图) 2001年02月01日 06:31 北京青年报 下级,协助个人避免 不道德的行为; 执 行: 对政府部门的道德进行全面监督;
评 价: 对道德法和条例进行评价,建议采取 立法行动.
美国伦理监督方面：
内部监督 “政府责任局” “联邦检察长” “特别（独立）检察官” “督察长” “巡视官” “改进政府工作协会” “公仆廉政中心” “公务员政策中心” “卡门考草根游说组织” “公民反对政府浪费”
行政伦理学（下篇）
行政伦理学的历史、 逻辑与现实
公共管理学院 杨冬艳
第八章 行政组织伦理
一、行政组织伦理何以必要 二、行政组织伦理取向 三、组织变革与伦理管理

“如果人都是天使，就不需 要任何政府了。如果是天使统 治人，就不需要对政府有任何 外来的或内在的控制了。”
------- 汉密尔顿 杰伊 麦迪逊﹒联 邦党人文集﹒程逢如等译﹒商务印书馆， 1997：264﹒

新公共行政学派把公共行政从宏观到微观分成 六个伦理层面: １．对法律的基本遵守和忠诚; ２．对利益冲突的解决; ３．服务方面和程序方面的公正合理; ４．有关民主责任的伦理; ５．政策制定的伦理; ６．妥协和社会整合的伦理。 第一、二项和第三项服务方面偏重于公务员个 人伦理, 第三项程序方面和第四、五、六项偏重于组织 伦理。

尽管科层制在20世纪取得了巨大的成功， 但是 作为一种行政体制创新，它并不是完美无缺的， 科层制在技术上的严密与发达并不能掩盖其内 在本质的缺陷，从而表现为官僚制形式合理性 与实质合理性的之间的“悖论”： 1、以技术、效率至上的理想组织与僵化的效 率低下的现实组织之“悖论” 2、官僚制的绝对理性权威与自由、民主之 “悖 论”
组织层面伦理的基本内涵是: １．行政组织伦理必须坚持程序公正。程序设 计不能仅仅考虑个人控制产生效率,而要更 多地考虑公共目的。 ２．行政组织伦理必须体现行政价值。行政组 织更多地体现为对实现行政价值的责任， 这是行政组织伦理定位的核心内容。 ３．行政组织信任。行政组织信任包括行政组 织之间的信任、行政组织与公务员之间的 信任、行政组织与公民之间的信任。
4、行政组织环境的伦理取向 行政组织环境是指直接和间接作用或影响行政 管理主体及其活动过程、活动方式的外部要 素的总和。包括政治、经济、文化、社会、 自然和国际环境。 行政组织环境中的主观因素如道德价值观、民 族习惯、宗教信仰、文化交流、传统文化等 对现实行政管理的影响极大。